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 一、現(xiàn)階段我國政府引導(dǎo)基金的發(fā)展與現(xiàn)狀
政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金是由政府主導(dǎo)設(shè)立并按市 場化方式運(yùn)作的政策性基金，產(chǎn)業(yè)基金按照“政府引 導(dǎo)、市場運(yùn)作、科學(xué)決策、防控風(fēng)險(xiǎn)”的原則進(jìn)行運(yùn) 作，引導(dǎo)金融資本和社會(huì)資本支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促 進(jìn)國內(nèi)外優(yōu)質(zhì)資本、項(xiàng)目、技術(shù)、人才聚集，實(shí)現(xiàn)政 府主導(dǎo)與市場化運(yùn)作的有效結(jié)合，從而推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì) 的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。 作為政府發(fā)揮財(cái)政資金杠桿撬動(dòng)作用的重要手 段，政府引導(dǎo)基金是伴隨著政府鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新以及支 持新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略而產(chǎn)生的。自2002年第一支政 府引導(dǎo)基金——“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”設(shè)立以 來，各地政府不斷研究和探索，通過財(cái)政出資設(shè)立了一 批政府引導(dǎo)基金，包括創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金和產(chǎn)業(yè)投資基 金等。政府開始逐漸重視基金在推動(dòng)實(shí)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的 重要作用，特別是近幾年政府引導(dǎo)基金呈加速增長模 式，形成了由東部沿海向中西部擴(kuò)散的分布，反映出政 府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金地方發(fā)展規(guī)?；⑹袌龌奶攸c(diǎn)。 2015年12月，財(cái)政部《關(guān)于財(cái)政資金注資政府投
政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的困境與探索
／臨安區(qū)財(cái)政局課題組
資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（財(cái)建〔2015〕1062 號(hào)）提出：規(guī)范有序運(yùn)用政府投資基金方式推動(dòng)重點(diǎn)產(chǎn) 業(yè)發(fā)展，發(fā)揮財(cái)政資金帶動(dòng)社會(huì)投資、培育市場需求、 促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)業(yè)成長等作用，提高資源配置效率和財(cái)政資 金使用效益，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?！吨?共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā) 〔2016〕18號(hào)）提出：根據(jù)發(fā)展需要，依法發(fā)起設(shè)立基 礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金、公共服務(wù)發(fā)展基金、住房保障發(fā)展基 金、政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金等各類基金，充分發(fā)揮政府 資金的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)。國家發(fā)展和改革委員會(huì)也 出臺(tái)《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》（發(fā)改財(cái) 金規(guī)〔2016〕2800號(hào)）、《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金信 用信息登記指引（試行）》（發(fā)改財(cái)金規(guī)〔2017〕571 號(hào)）進(jìn)一步加強(qiáng)政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的管理。不難看 出，我國政府引導(dǎo)基金在數(shù)量上不斷增加的同時(shí)，相關(guān) 的監(jiān)管機(jī)制也在逐步完善。 根據(jù)投中研究院2018年的統(tǒng)計(jì)，截至2018年6月 底，我國國內(nèi)共成立1171支政府引導(dǎo)基金，總目標(biāo)規(guī) 模58546億元（含引導(dǎo)基金規(guī)模+子基金規(guī)模）。從時(shí) 間上看，2012—2017年期間，政府引導(dǎo)基金數(shù)量增加987支，復(fù)合年均增長率為45.47%；設(shè)立總目標(biāo)規(guī)模 增加51364億元，復(fù)合年均增長率為97.64%。與2015 年、2016年的高速增長相比，2017年政府引導(dǎo)基金的 數(shù)量和目標(biāo)規(guī)模增速相對(duì)放緩，數(shù)量和目標(biāo)規(guī)模同比 增長率分別為9.79%和20.65%。
從地域分布來看，華東地區(qū)累計(jì)成立546支政府引 導(dǎo)基金，總目標(biāo)規(guī)模達(dá)21747億元，數(shù)量和目標(biāo)規(guī)模 均居全國首位；華北地區(qū)政府引導(dǎo)基金總目標(biāo)規(guī)模達(dá) 15541億元，目標(biāo)規(guī)模位于全國第二；華南地區(qū)累計(jì)成 立154支政府引導(dǎo)基金，在數(shù)量上居全國第二；華中地 區(qū)在引導(dǎo)基金數(shù)量上與西南地區(qū)相近，但以4729億元 的目標(biāo)規(guī)模領(lǐng)先西南地區(qū)；東北地區(qū)和西北地區(qū)政府 引導(dǎo)基金數(shù)量和目標(biāo)規(guī)模較為接近。
二、政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金存在的問題
誠然，政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金契合了當(dāng)前轉(zhuǎn)變政 府職能和提高財(cái)政資金績效的新形勢和新要求。一方 面，設(shè)立政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，政府部門確定政策 目標(biāo)和運(yùn)作機(jī)制后，由專業(yè)化管理團(tuán)隊(duì)在市場上篩選 項(xiàng)目，有利于提高投資效率，也大大減少了權(quán)力尋租 空間。另一方面，財(cái)政出資設(shè)立引導(dǎo)基金實(shí)現(xiàn)財(cái)政資 金分配管理從直接到間接、分散到集中的轉(zhuǎn)變，有利 于發(fā)揮財(cái)政資金杠桿效應(yīng)和引導(dǎo)作用，提高財(cái)政資金 使用效率。 目前，我國各級(jí)政府設(shè)立的引導(dǎo)基金數(shù)量發(fā)展迅 速，涉及的財(cái)政資金規(guī)模也逐步擴(kuò)大，而當(dāng)下政府引 導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的運(yùn)作不規(guī)范、管理不健全、指導(dǎo)監(jiān) 督機(jī)制不完善，也帶來了資金分布不均衡、使用效益 不高、形成新的資金沉淀等問題。 1．引導(dǎo)基金的投資范圍和邊界不清 我國發(fā)展政府引導(dǎo)基金雖然已有十多年的歷史， 但總體來說起步較晚，有的地方對(duì)政府引導(dǎo)基金了解 不夠，盲目照搬國外做法，引導(dǎo)基金的投資范圍和邊 界模糊不清?；鹪谠O(shè)立過程中，一般都由地方政府 部門主導(dǎo)，雖然基金成立后，形式上由專業(yè)的基金運(yùn) 營機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)化運(yùn)作管理，但實(shí)際上仍由地方政府 控制，仍然充滿了行政色彩和地域色彩。所以基金在 投資領(lǐng)域、行業(yè)、地區(qū)、投資比例等，地方政府可能 會(huì)作較多方面的限制，如只能投資于本地區(qū)政府重點(diǎn) 扶持的行業(yè)、產(chǎn)業(yè)，而對(duì)某一行業(yè)的投資比例不得高 于多少或者低于多少等。2．基金運(yùn)作的市場化程度不夠 在政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，政府財(cái)政資金的屬 性和管理思路使得引導(dǎo)基金被賦予了過多的政策性目 標(biāo)，而市場化運(yùn)作的程度又不夠。很多政府引導(dǎo)基金 不僅對(duì)基金的注冊(cè)地、投資領(lǐng)域、投資范圍等作出了 限制，還對(duì)引導(dǎo)基金的管理機(jī)制作出不合理的設(shè)定， 如在組織形式上，有的基金集所有權(quán)、管理權(quán)、托管 權(quán)為一體，權(quán)責(zé)區(qū)分不清；部分地方政府會(huì)通過設(shè)立 基金管委會(huì)的形式，對(duì)基金的具體經(jīng)營決策進(jìn)行干 涉，不能充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基金的引導(dǎo)作用，扭曲了基金 的市場運(yùn)作機(jī)制。從市場化運(yùn)作的角度而言，投資人 及基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)更愿意尋求投資價(jià)值最大化的項(xiàng)目和 標(biāo)的，從而實(shí)現(xiàn)基金的投資效益。但由于地方政府對(duì) 引導(dǎo)基金的限制因素，極有可能對(duì)基金的市場化運(yùn)作 及吸收社會(huì)資本進(jìn)入造成一定條件的制約。 3．基金管理決策的效率不高 在政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金項(xiàng)目決策過程中，大多 數(shù)地方都交給投資決策委員會(huì)進(jìn)行表決，相當(dāng)于交給 政府進(jìn)行一定程度的決策審批，這不僅會(huì)浪費(fèi)大量寶 貴的時(shí)間，還會(huì)降低基金投資機(jī)構(gòu)和政府合作的意 愿。由于大部分政府引導(dǎo)基金仍沒能采取主動(dòng)積極的 管理模式，信息在政府各部門之間流轉(zhuǎn)不暢，無法有 效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府各部門的資源進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)基金的發(fā) 展。此外，恰恰是因?yàn)檎龑?dǎo)基金各地區(qū)之間的信 息流轉(zhuǎn)不暢，缺乏全國層面的信息整合系統(tǒng)，存在投 資運(yùn)營機(jī)構(gòu)監(jiān)管套利的可能，這也往往會(huì)造成基金公 司的權(quán)力尋租。 4．基金績效評(píng)價(jià)的激勵(lì)不足 地方政府對(duì)于引導(dǎo)基金的績效評(píng)價(jià)意識(shí)不足，量 化程度、標(biāo)準(zhǔn)程度、數(shù)據(jù)分析都還不到位，對(duì)于引導(dǎo) 基金的管理還處于比較原始基礎(chǔ)的階段。政府引導(dǎo)基 金目前的績效評(píng)價(jià)既可以根據(jù)中國證券監(jiān)督管理委員 會(huì)發(fā)布的《私募投資基金監(jiān)督管理辦法》，也可以根 據(jù)國家發(fā)展改革委下發(fā)的《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管 理暫行辦法》來進(jìn)行監(jiān)管，但這兩個(gè)文件中對(duì)于政府 引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金績效評(píng)價(jià)的細(xì)則都不清晰。另外， 地方政府缺乏對(duì)引導(dǎo)基金績效評(píng)價(jià)的激勵(lì)，這也導(dǎo)致
目前引導(dǎo)基金公開的可研究信息不足，政府無法借鑒 自身成功經(jīng)驗(yàn)，也無法對(duì)于不足之處進(jìn)行反饋調(diào)節(jié)。
三、完善政府設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的建議和對(duì)策
雖然政府引導(dǎo)基金助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在一系列問 題，但這種模式所擁有的優(yōu)勢對(duì)于我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā) 展必不可少。為了使政府引導(dǎo)基金發(fā)揮其應(yīng)有的作 用，還需要從制度設(shè)計(jì)、管理創(chuàng)新等各方面做出努 力，使政府引導(dǎo)基金更加適合當(dāng)前我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形 式并與地方財(cái)政管理相輔相成、和諧發(fā)展。對(duì)此，筆 者提出以下幾點(diǎn)建議： 1．加強(qiáng)政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的頂層設(shè)計(jì) 由于各地經(jīng)濟(jì)水平、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、企業(yè)實(shí)力差異較 大，推進(jìn)政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金要因地制宜，做好頂層 設(shè)計(jì)。一是限定作用范圍，政府引導(dǎo)基金應(yīng)作用于具有 一定競爭性、存在市場失靈、外溢性明顯的重點(diǎn)領(lǐng)域 和薄弱環(huán)節(jié)，如臨安區(qū)政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金側(cè)重于 初創(chuàng)期創(chuàng)業(yè)企業(yè)，重點(diǎn)投向臨安區(qū)符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的 工業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域，推進(jìn)我區(qū) 經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)；二是聚焦重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，主 要支持外部性強(qiáng)、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性特征明顯的產(chǎn)業(yè)領(lǐng) 域，如臨安區(qū)政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金重點(diǎn)投向我區(qū)智能 傳感、裝備制造、節(jié)能環(huán)保、生物醫(yī)藥、新一代信息技 術(shù)等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)以及現(xiàn)代物流、高端商貿(mào)、旅游休閑、文 化創(chuàng)意、大健康等重點(diǎn)領(lǐng)域；三是面向企業(yè)發(fā)展薄弱環(huán) 節(jié)，主要支持中小企業(yè)創(chuàng)新行業(yè)和行業(yè)龍頭企業(yè)做大做 強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)基金投資項(xiàng)目符合臨安區(qū)產(chǎn)業(yè)政策以及相關(guān)產(chǎn) 業(yè)發(fā)展規(guī)劃，所投領(lǐng)域應(yīng)有一定的人才、技術(shù)、項(xiàng)目儲(chǔ) 備，能夠有效引領(lǐng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。 2．合理引導(dǎo)基金的產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域和方向 設(shè)立政府引導(dǎo)基金，通過政府注資增信和適當(dāng)讓 利，撬動(dòng)社會(huì)資本，彌補(bǔ)市場機(jī)制在資源配置過程中 失靈的不足和缺陷。而政府引導(dǎo)基金設(shè)立的主要目的 就是發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入具 有較好成長性和發(fā)展空間的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)，政府的主要 角色是引導(dǎo)，而不是用行政性手段替代市場化行為，
強(qiáng)制要求參與的資金進(jìn)入政府的公共職能領(lǐng)域。因 此，在引導(dǎo)基金的設(shè)立時(shí)，政府相關(guān)部門應(yīng)該對(duì)政府 的角色和定位有一個(gè)充分清晰的認(rèn)識(shí)，劃清市場利益 和公共職能的界限，適當(dāng)放寬條款的限制，合理引導(dǎo) 參與資金的投資領(lǐng)域，在不與社會(huì)效益沖突的前提 下，實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)基金經(jīng)濟(jì)效益的最大化：一是政府要加 快制定設(shè)立政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的總體規(guī)劃，加強(qiáng) 管理，嚴(yán)格政府引導(dǎo)基金設(shè)立，避免基金投向重復(fù)； 二是要簡化行政審批，加快設(shè)立引導(dǎo)基金速效，加快 推進(jìn)基金運(yùn)行和投資項(xiàng)目落地。 以科學(xué)的眼光正確認(rèn)識(shí)政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基金，進(jìn)一 步明確政府與市場的關(guān)系，充分認(rèn)識(shí)政府引導(dǎo)與市場 運(yùn)作，遵循市場發(fā)展規(guī)律，避免政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基金具 有太多政策性目標(biāo)，促使政府引導(dǎo)與市場運(yùn)作有機(jī)結(jié) 合，打破政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基金的領(lǐng)域限制，吸引各類社 會(huì)資本，突出產(chǎn)業(yè)上下游發(fā)展關(guān)系，有效引導(dǎo)社會(huì)資 本發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。 3．嚴(yán)格制定科學(xué)合理的基金運(yùn)營機(jī)制 科學(xué)合理的運(yùn)營機(jī)制，是政府引導(dǎo)基金開展運(yùn)作 的重要一環(huán)。一是選準(zhǔn)基金運(yùn)作方式。結(jié)合基金政策 定位，采取適宜的基金運(yùn)作方式，比如，運(yùn)用母基金 參股基金的方式可以更好發(fā)揮杠桿作用，促進(jìn)點(diǎn)多面 廣的中小企業(yè)的發(fā)展；運(yùn)用產(chǎn)業(yè)投資基金直接參股特 定產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目有利于保持政策穿透力，發(fā)揮引導(dǎo)作用。 二是設(shè)立企業(yè)形式的基金實(shí)體。結(jié)合基金定位、社會(huì) 出資人意愿等，設(shè)立公司制或合伙制基金實(shí)體，堅(jiān)持 所有權(quán)、管理權(quán)、托管權(quán)分離。三是建立多元化出資 結(jié)構(gòu)。結(jié)合政府引導(dǎo)基金政策目標(biāo)，充分吸引社?；?金、保險(xiǎn)資金等機(jī)構(gòu)性資金，吸引國企民企等出資， 為基金優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、協(xié)同發(fā)展等打下基礎(chǔ)。 同時(shí)，選擇優(yōu)秀的基金管理公司或管理團(tuán)隊(duì)也是 影響政府引導(dǎo)基金成敗的關(guān)鍵要素。要綜合考慮團(tuán)隊(duì) 募資能力、投資業(yè)績、研究能力、出資實(shí)力等，選出 滿足政府引導(dǎo)基金管理要求的績優(yōu)團(tuán)隊(duì)。同時(shí)，設(shè)定 合理的激勵(lì)約束機(jī)制，促使基金管理公司或管理團(tuán)隊(duì) 不斷提高管理水平。激勵(lì)機(jī)制方面，主要是確定合理 的管理費(fèi)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制?？傮w而言，相對(duì)普通私募基
金，政府引導(dǎo)基金募資難度、風(fēng)險(xiǎn)程度要略低一些， 其管理費(fèi)、績效獎(jiǎng)勵(lì)可低于市場平均水平，但不應(yīng)差 距過大。約束機(jī)制方面，主要是強(qiáng)化資本約束，要求 基金管理公司或管理團(tuán)隊(duì)對(duì)政府引導(dǎo)基金適當(dāng)出資， 部分投資風(fēng)險(xiǎn)大的項(xiàng)目也可考慮聯(lián)合投資，與政府引 導(dǎo)基金風(fēng)險(xiǎn)、收益進(jìn)一步綁定。 4．建立和完善政府引導(dǎo)基金的績效評(píng)價(jià)制度 在政府引導(dǎo)基金大發(fā)展的同時(shí)，財(cái)政部于2015年 底發(fā)布了《政府投資基金暫行管理辦法》，要求各級(jí)財(cái) 政部門建立政府投資基金績效評(píng)價(jià)制度，按年度對(duì)基金 政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、投資運(yùn)營情況等開展評(píng)價(jià)，并有 效應(yīng)用績效評(píng)價(jià)結(jié)果。鑒于政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的特 點(diǎn)，其不能完全參照公共財(cái)政考核評(píng)價(jià)體系，因此必須 從政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、經(jīng)濟(jì)效益和運(yùn)營合規(guī)等維度出發(fā)，建 立和完善政府引導(dǎo)基金特有的績效評(píng)價(jià)體系：一是評(píng)價(jià) 內(nèi)容。根據(jù)政府引導(dǎo)基金的特點(diǎn)及目標(biāo)，設(shè)計(jì)符合政策 要求、政策導(dǎo)向、基金運(yùn)作目的的績效評(píng)價(jià)體系，同時(shí) 用以監(jiān)控和評(píng)價(jià)產(chǎn)業(yè)基金的表現(xiàn)，與考核機(jī)制進(jìn)行有效 對(duì)接。二是評(píng)價(jià)方法?；诳冃гu(píng)價(jià)機(jī)制，自上而下搭 建所需數(shù)據(jù)與信息的結(jié)構(gòu)，形成以總體評(píng)價(jià)、績效指標(biāo) 為關(guān)鍵內(nèi)容?；鸸炯巴顿Y項(xiàng)目企業(yè)具體信息為基礎(chǔ) 的定期評(píng)價(jià)和報(bào)告模式。三是評(píng)價(jià)流程。根據(jù)績效評(píng)價(jià) 體系與報(bào)告模式的要求，設(shè)計(jì)有效的內(nèi)部管理和控制流 程，同時(shí)對(duì)于所識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)和問題，主動(dòng)進(jìn)行管理，采 取積極有效的風(fēng)險(xiǎn)防范應(yīng)對(duì)措施。 建立和完善政府引導(dǎo)基金的績效評(píng)價(jià)體系，完善內(nèi) 部控制和風(fēng)險(xiǎn)防范制度，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)基金的監(jiān)管，有利 于及時(shí)發(fā)現(xiàn)引導(dǎo)基金運(yùn)作過程中出現(xiàn)的問題，并采取適 當(dāng)手段糾偏，確保引導(dǎo)基金不偏離既定的方向。同時(shí)， 通過績效評(píng)價(jià)，可以辨識(shí)出基金團(tuán)隊(duì)的專業(yè)性、匹配 度、基金目標(biāo)設(shè)定的合理性，進(jìn)而采取對(duì)應(yīng)的激勵(lì)或淘 汰手段，加強(qiáng)對(duì)基金管理的跟蹤分析和監(jiān)督檢查，及時(shí) 開展評(píng)估工作，確保引導(dǎo)基金穩(wěn)健運(yùn)作。
課題組組長：胡　鈞 課題組成員：吳　軍　余羅杰（執(zhí)筆）　梅可風(fēng)　 　　　　　　朱方倩