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 為了提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水 平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī) 制建設(shè)，財(cái)政部先后制定印發(fā)了《行政事 業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》《財(cái)政部關(guān) 于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè) 的指導(dǎo)意見》和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制 報(bào)告管理制度（試行）》。 這些內(nèi)控管理制度對行政事業(yè)單位 的內(nèi)部控制體系建設(shè)、強(qiáng)化流程控制、規(guī) 范權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)信息公開、加強(qiáng)監(jiān)督檢 查等方面起到了積極的推動(dòng)作用。 不可否認(rèn)，在國家政策大力支持下， 事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)取得了一定成 績，管理水平和管理能力得到了顯著提 升，但是，由于事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)起 步較晚，在實(shí)際執(zhí)行過程中還存在不少突 出問題，這些問題既有單位內(nèi)部的原因， 也有外部環(huán)境、政策方面的因素，如果不 能及時(shí)解決，必定影響事業(yè)單位內(nèi)部控制 建設(shè)的貫徹和落實(shí)。
六大問題
其一，領(lǐng)導(dǎo)重視不夠。行政事業(yè)單位 的領(lǐng)導(dǎo)，普遍存在的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)是本單位業(yè) 務(wù)簡單，用不著搞那些復(fù)雜的內(nèi)部控制。 有的單位雖然開展了內(nèi)控制度建設(shè)，但是 沒有把內(nèi)控建設(shè)作為一項(xiàng)重要任務(wù)來抓， 工作做得不深入、不扎實(shí)、敷衍了事，應(yīng)付 差事的成分較大，對事業(yè)單位內(nèi)控的復(fù)雜 性認(rèn)識(shí)不足。 按照國家機(jī)構(gòu)改革的要求，事業(yè)單位 分為公益一類和公益二類，二者的性質(zhì)功 能不同，如果用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)評價(jià)，肯定得 不到準(zhǔn)確地評價(jià)結(jié)果。內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng) 導(dǎo)小組和工作小組沒有有效地開展工作， 沒有內(nèi)控會(huì)議記錄和重要事項(xiàng)的議事規(guī) 則，缺少工作計(jì)劃。 其二，規(guī)章制度不完善。在實(shí)際工作 中，常見的問題是規(guī)章制度缺失、控制節(jié) 點(diǎn)不清、控制措施不力，缺少對單位風(fēng)險(xiǎn) 點(diǎn)的分析和預(yù)判，對不相容崗位關(guān)注較 少，缺乏制衡措施；內(nèi)控制度與實(shí)際情況 脫節(jié)，適用性不強(qiáng)；內(nèi)控制度要么簡單籠 統(tǒng)，未觸及問題的要害本質(zhì)，要么長篇大 論，不知所云，操作意義不大；制度過時(shí)， 跟不上時(shí)代的變化。 例如在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，某單位使用的固 定資產(chǎn)管理制度還是20年前制定的，固
定資產(chǎn)類別、折舊年限早已發(fā)生了變化， 制度未做相應(yīng)的修訂；差旅費(fèi)報(bào)銷制度也 是如此，國家根據(jù)各地的物價(jià)水平，修訂 了《中央和國家機(jī)關(guān)差旅費(fèi)管理辦法》，調(diào) 整了不同省份和地區(qū)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，可是單 位的制度還是十幾年前的，沒有及時(shí)修 改，會(huì)計(jì)制度嚴(yán)重滯后于會(huì)計(jì)實(shí)踐。 其三，監(jiān)督機(jī)制弱化。具體表現(xiàn)在沒 有設(shè)置有效的內(nèi)控制度監(jiān)督機(jī)構(gòu)；有的單 位雖設(shè)置了內(nèi)控監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并沒有發(fā)揮應(yīng) 有的作用。 例如職代會(huì)，是企業(yè)進(jìn)行民決策、民 主管理和民主監(jiān)督的有效形式，可是有的 單位并不重視，有的職工代表是部門領(lǐng) 導(dǎo)指定，并非民主產(chǎn)生；一些重大問題僅 僅是向職代會(huì)做個(gè)通報(bào)，走個(gè)形式，并沒 有讓職代會(huì)參與決策和監(jiān)督，或者選擇 性的讓職代會(huì)參政議政，重大問題或敏 感問題繞過職代會(huì)；有的單位存在嚴(yán)重 的違法現(xiàn)象，職代會(huì)通不過的議題，通過 個(gè)別談話，施加壓力強(qiáng)行通過；沒有設(shè)置 內(nèi)審機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ毜膬?nèi)審人員，或者內(nèi)審 機(jī)構(gòu)規(guī)格太低，缺乏獨(dú)立性，內(nèi)審人員身 兼數(shù)職，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員，導(dǎo)致 內(nèi)審形同虛設(shè)，審計(jì)的客觀性和公正性大 打折扣。 其四，人員素質(zhì)不高。沒有從工作需 要出發(fā)對加入內(nèi)控工作小組人員進(jìn)行篩 選，有些人員知識(shí)儲(chǔ)備不夠，辦事能力不 足，很多人對內(nèi)控的概念不清楚，缺少必 要的內(nèi)控知識(shí)。 有的成員對該項(xiàng)工作不熱情，不主 動(dòng)，敷衍了事，工作馬馬虎虎，效率低下。 工作小組平時(shí)不開展工作，遇到內(nèi)控檢查 的時(shí)候才有行動(dòng)，臨時(shí)抱佛腳，對照檢查要 求，臨時(shí)搜集趕制材料，把內(nèi)部控制制度做 成了表面文章、面子工程。 其五，建設(shè)方式有偏差。很多單位為 了省事，把內(nèi)控建設(shè)的事情交給了中介。 中介與單位缺少溝通，不了解實(shí)際情況， 做出的方案公式化、表面化，對單位的內(nèi) 控實(shí)施缺乏適用性、指導(dǎo)性。 具體來說，內(nèi)控建設(shè)存在 “四化” 現(xiàn)象： 流程復(fù)雜化。把簡單的業(yè)務(wù)控制設(shè) 置的異常復(fù)雜，流程不合理，手續(xù)繁多，為 正常的工作設(shè)置了很多環(huán)節(jié)，嚴(yán)重影響了 工作效率。 例如某單位報(bào)銷差旅費(fèi)的控制是這 樣設(shè)置的：出差前先到財(cái)務(wù)室填寫支票領(lǐng) 用單、部門領(lǐng)導(dǎo)簽字、分管領(lǐng)導(dǎo)簽字、財(cái)務(wù) 領(lǐng)導(dǎo)簽字，回來報(bào)銷的手續(xù)，再到財(cái)務(wù)填
寫差旅費(fèi)報(bào)銷單，繼續(xù)走一遍上述流程。 一個(gè)報(bào)銷業(yè)務(wù)，經(jīng)辦人員要在不同的部門 之間往返多次，才能辦齊手續(xù)。 工作表面化。把內(nèi)部控制制度的建 設(shè)做成了形象工程，工作組形同虛設(shè)，沒 有起到應(yīng)有的作用；制度與實(shí)際情況脫 節(jié)，說一套、做一套、制度放空炮的現(xiàn)象比 較嚴(yán)重。 問題一般化。胡子眉毛一把抓，在內(nèi) 部控制上，看不出問題的重點(diǎn)和薄弱環(huán) 節(jié)，所有的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)設(shè)置同樣的控制，把 內(nèi)部控制當(dāng)成了簽字流程，沒有體現(xiàn)制衡 性和重要性原則。 內(nèi)容雷同化。內(nèi)部控制制度的設(shè)置 沒有反應(yīng)本單位的特點(diǎn)，缺少針對性，也 缺少具體有效的控制措施。 其六，缺少責(zé)任追究制度。一些單位 雖然建立了內(nèi)控制度并加以實(shí)施，但執(zhí)行 效果怎么樣、存在什么問題，無人過問，沒 有建立相應(yīng)的責(zé)任追究制度，導(dǎo)致內(nèi)控制 度建設(shè)緩慢、實(shí)施效果不理想。
七項(xiàng)措施
一是提高認(rèn)識(shí)。明確單位領(lǐng)導(dǎo)是內(nèi) 控建設(shè)的第一責(zé)任人，對本單位的內(nèi)控建 設(shè)負(fù)主要責(zé)任。充分認(rèn)識(shí)單位內(nèi)控制度 建設(shè)是防錯(cuò)糾偏、預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措， 是開展經(jīng)營活動(dòng)、保護(hù)國有資產(chǎn)安全、預(yù) 防腐敗的制度性保障。 二是完善制度。對照國家內(nèi)控制度 建設(shè)要求，對單位的內(nèi)控制度進(jìn)行梳理， 查缺補(bǔ)漏，對過時(shí)的條款及時(shí)修訂。制定 制度修訂計(jì)劃，保證制度的適用性和效率 性。關(guān)注重點(diǎn)業(yè)務(wù)和高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的控制， 完善制度體系，強(qiáng)化日?？刂?，預(yù)防滋生 腐敗，規(guī)避系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。 三是強(qiáng)化監(jiān)督。建立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，制定 監(jiān)督措施，行使監(jiān)督權(quán)力，把監(jiān)督的職能 落到實(shí)處，是內(nèi)控制度建設(shè)的重要保障。 重視職代會(huì)的監(jiān)督作用，職工代表要 按民主程序產(chǎn)生，要有一定政治覺悟、工 作能力和奉獻(xiàn)精神，在重大問題上，敢于 堅(jiān)持真理，講原則，不妥協(xié)，不計(jì)較個(gè)人得 失，始終站在職工的立場上，表達(dá)職工的 訴求。 作為職代會(huì)工作機(jī)構(gòu)的工會(huì)，也應(yīng)發(fā) 揮應(yīng)有的作用，不能停留在收會(huì)費(fèi)、看電 影的階段，要擔(dān)負(fù)起對職工進(jìn)行民主管理 教育的職責(zé)，開展調(diào)查研究，檢查監(jiān)督職 代會(huì)重要提案的落實(shí)情況。
建立獨(dú)立的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì) 的監(jiān)督職能，揭示內(nèi)控制度缺陷，堵塞內(nèi) 控漏洞，提出改進(jìn)措施，防范重大風(fēng)險(xiǎn)。 四是加強(qiáng)培訓(xùn)。全面培訓(xùn)與專項(xiàng)培 訓(xùn)相結(jié)合，制定培訓(xùn)措施，把內(nèi)控培訓(xùn)納 入職工教育體系，提高全體員工的內(nèi)控意 識(shí)；加強(qiáng)對內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組的重 點(diǎn)培訓(xùn)，強(qiáng)化責(zé)任觀念，提高履職能力，樹 立擔(dān)當(dāng)精神；加強(qiáng)對職工代表的業(yè)務(wù)培 訓(xùn)，提高他們的業(yè)務(wù)能力和辦事效率，職 工代表也應(yīng)提高自我學(xué)習(xí)的能力，提高道 德素養(yǎng)，牢記自己的使命和重托，牢記自 己始終是職工的一份子，是聯(lián)系企業(yè)和職 工的紐帶，不斷改進(jìn)工作作風(fēng)，真正做到 把職工的事情當(dāng)成自己的事情來辦，切實(shí) 發(fā)揮好職代會(huì)的監(jiān)督作用。 五是自建為主。在內(nèi)控建設(shè)的方式 上，可以考慮中介參與，發(fā)揮參謀咨詢作 用，但絕不能把內(nèi)部控制建設(shè)的任務(wù)打包 給中介。中介機(jī)構(gòu)有專業(yè)上的優(yōu)勢，也有 很大的劣勢，主要表現(xiàn)在對單位的情況不 熟識(shí)，通過交流而掌握的一些情況多半是 表面現(xiàn)象，一些實(shí)質(zhì)性的問題和深層次的 問題通常發(fā)現(xiàn)不了。 很多時(shí)候，單位花了巨額服務(wù)費(fèi)，取 得了厚厚的內(nèi)控報(bào)告，但這種買來的成果 對單位的工作指導(dǎo)性不大，往往成了擺設(shè) 和應(yīng)付檢查的依據(jù)。所以，內(nèi)控建設(shè)必須 自建為主。 六是長效機(jī)制。社會(huì)環(huán)境在不斷的 發(fā)生變化，單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也面臨轉(zhuǎn)型變 革的挑戰(zhàn)，這就要求內(nèi)控制度要跟上時(shí)代 的步伐，不斷的更新完善；內(nèi)控的實(shí)施，也 要覆蓋到各個(gè)業(yè)務(wù)層面，各個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)。 只有把內(nèi)控和企業(yè)的發(fā)展綁在一起， 和企業(yè)的命運(yùn)連在一起，真正做到常抓不 懈，才能發(fā)揮內(nèi)控應(yīng)有的作用。 七是法律護(hù)航。內(nèi)控制度的建設(shè)約 束了某些人的特權(quán)，堵塞了一些人攫取不 法利益的漏洞，導(dǎo)致某些單位對內(nèi)控制度 建設(shè)重視不夠，執(zhí)行不力，甚至出現(xiàn)抵觸 情緒。 建議出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，明確內(nèi)控 制度建設(shè)責(zé)任人的法律義務(wù)，規(guī)范內(nèi)控流 程，建立獎(jiǎng)懲措施，保護(hù)為履職盡責(zé)受到 排擠刁難甚至打擊報(bào)復(fù)的工作人員，對于 那些架空內(nèi)控制度監(jiān)督而造成經(jīng)濟(jì)損失、 滋生腐敗或者產(chǎn)生嚴(yán)重不良影響的責(zé)任 人，給予應(yīng)有的懲處。 （作者單位：人民郵電報(bào)社） 付明/