文 ／ 王倩倩
我國(guó)行政事業(yè)單位具有數(shù)量多、人員多、支出多的特點(diǎn)，以杭州市本級(jí)為例，納入市級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位會(huì)計(jì)結(jié)算中心的行政單位151家，財(cái)政補(bǔ)助事業(yè)單位182家，財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助和經(jīng)費(fèi)自理事業(yè)單位146家；2006年行政單位納入部門預(yù)算的實(shí)際支出為28.82億元，事業(yè)單位納入部門預(yù)算的實(shí)際支出為34.60億元，在地方財(cái)政中占有舉足輕重的作用。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，特別是2000年開始財(cái)政管理制度的重大改革，涉及到行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中一系列深層次矛盾的解決和多方面利益關(guān)系的調(diào)整，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理逐步顯現(xiàn)出了它的不適應(yīng)性。
一、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理存在的問題
1.財(cái)務(wù)管理職能不清。由于存在“路徑依賴”，傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響在短期內(nèi)無(wú)法迅速消失，行政事業(yè)單位不同程度存在財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算認(rèn)識(shí)不到位，財(cái)務(wù)管理比較粗放，財(cái)務(wù)管理制度不完善等現(xiàn)象，甚至將財(cái)務(wù)管理等同于會(huì)計(jì)核算；一些行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)及財(cái)會(huì)人員尚未擺脫資金供給制下“記賬、算賬、報(bào)賬”模式，財(cái)務(wù)管理的職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來。
2.財(cái)政資金管理混亂。由于國(guó)家現(xiàn)行的財(cái)政政策將行政事業(yè)單位的資金劃分為預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金，兩種資金體系分開核算。預(yù)算內(nèi)資金由財(cái)政統(tǒng)籌安排，整體均衡，單位對(duì)預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)的核算，能嚴(yán)格開支范圍，明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任，制定落實(shí)管理措施；而預(yù)算外資金的安排實(shí)際上以單位的收入定支出，使一些單位對(duì)預(yù)算外經(jīng)費(fèi)的管理處于“捆不住、收不攏”的局面，財(cái)力分散，開支較為混亂，年底要求追加預(yù)算外資金指標(biāo)成為“慣例”。為了規(guī)范預(yù)算外資金支出管理，杭州市以繳納調(diào)劑資金等辦法予以約束，但效果不甚理想。
3.資金使用效率低下。在行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理工作中，由于缺乏科學(xué)的管理手段、控制方法，往往造成預(yù)算與實(shí)際偏差較大，未發(fā)揮預(yù)算應(yīng)有的約束作用，經(jīng)費(fèi)超支、不合理調(diào)整預(yù)算等現(xiàn)象。行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門對(duì)經(jīng)費(fèi)的管理常常是在事后核算的基礎(chǔ)上進(jìn)行，忽視了資金使用前的預(yù)測(cè)控制，導(dǎo)致了行政事業(yè)單位普遍不重視資金使用效率。不少單位只注重考核經(jīng)費(fèi)收支賬面平衡與否，很少對(duì)資金使用效能、用途的必要性進(jìn)行考核。這直接導(dǎo)致行政事業(yè)單位一方面經(jīng)費(fèi)緊缺，另一方面資金的使用效率低下。
4.監(jiān)督約束機(jī)制缺失。由于行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理缺乏真正有效的監(jiān)督制約機(jī)制，財(cái)會(huì)人員由單位領(lǐng)導(dǎo)任免，財(cái)會(huì)人員無(wú)法客觀、有效進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督。 會(huì)計(jì)集中核算制度雖然對(duì)強(qiáng)化行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)監(jiān)督具有重要意義，但某種程度上使單位松懈了對(duì)內(nèi)部的財(cái)務(wù)監(jiān)督，將監(jiān)督責(zé)任移給了會(huì)計(jì)核算中心。
5.財(cái)務(wù)人員素質(zhì)不高。由于行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)的特殊性，財(cái)會(huì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍不高。經(jīng)對(duì)杭州市本級(jí)330多家事業(yè)單位的財(cái)務(wù)基本情況調(diào)查，大多數(shù)行政事業(yè)單位沒有專職的會(huì)計(jì)人員，兼職會(huì)計(jì)人員無(wú)證上崗，會(huì)計(jì)崗位人員變動(dòng)頻繁、隨意，會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)能力差；有的財(cái)會(huì)人員根本不了解財(cái)務(wù)制度，對(duì)于財(cái)務(wù)報(bào)表的填報(bào)，習(xí)慣采取“倒軋”的方法，惡化了行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)狀況。
二、加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的對(duì)策
1.明晰財(cái)務(wù)管理職能。采取措施避免行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算職能相互重合，改變“重會(huì)計(jì)核算、輕財(cái)務(wù)管理”的的狀況，以及行政單位的實(shí)行會(huì)計(jì)集中結(jié)算后，單位會(huì)計(jì)核算與財(cái)務(wù)管理的職能都轉(zhuǎn)移結(jié)算中心的認(rèn)識(shí)偏差。要加強(qiáng)宣傳，進(jìn)一步明確無(wú)論是否納入會(huì)計(jì)集中結(jié)算，會(huì)計(jì)主體不變，財(cái)務(wù)管理的責(zé)任仍由單位自己承擔(dān)的制度規(guī)定。
2.強(qiáng)化財(cái)務(wù)預(yù)算管理。財(cái)務(wù)部門應(yīng)根據(jù)單位的特點(diǎn)，對(duì)支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)的分析、預(yù)測(cè)和論證，搞好支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化設(shè)計(jì)。行政單位應(yīng)改變忽視資金使用前的預(yù)測(cè)控制，資金使用單位不重視資金使用效益的狀況。為此，各行政事業(yè)單位要擴(kuò)大事業(yè)性支出的比重，相對(duì)減少用于管理等方面的消耗性開支。對(duì)消耗性支出，應(yīng)認(rèn)真分析研究其開支的必要性，規(guī)定最高消耗限額和加強(qiáng)各種消耗性支出的控制，使費(fèi)用預(yù)算能夠切實(shí)有效地執(zhí)行。同時(shí)，采取措施，逐步象企業(yè)編制生產(chǎn)費(fèi)用和成本預(yù)算一樣，制定各項(xiàng)費(fèi)用的消耗定額，徹底改變“寅吃卯糧”的狀況。
3.發(fā)揮財(cái)務(wù)管理的核算與監(jiān)督作用。充分發(fā)揮會(huì)計(jì)結(jié)算中心在行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中的作用，運(yùn)用核算與監(jiān)督方法，控制費(fèi)用支出、平衡各部門經(jīng)費(fèi)支出。制定單位用款計(jì)劃，核算系統(tǒng)實(shí)行會(huì)計(jì)和部門預(yù)算兩維核算，徹底改變單位傳統(tǒng)統(tǒng)收統(tǒng)支的習(xí)慣，建立“有指標(biāo)才能使用資金，按照指標(biāo)使用資金”的觀念；強(qiáng)化單位內(nèi)部相互監(jiān)督的職能，制定以財(cái)務(wù)管理為中心的控制制度，定期進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)；實(shí)行資金統(tǒng)一管理，貫徹資金收支兩條線政策，執(zhí)行單位民主理財(cái)、財(cái)務(wù)公開，接受群眾監(jiān)督。財(cái)務(wù)和審計(jì)部門對(duì)單位財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性、合規(guī)性進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督，對(duì)違反財(cái)務(wù)制度及有關(guān)法規(guī)的行為嚴(yán)格查處。
4.加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理績(jī)效的考核。行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)主要采取財(cái)政撥款形式，在這種資金供給制的基礎(chǔ)上，很容易出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益意識(shí)淡薄、重投入輕產(chǎn)出、監(jiān)控松懈等問題。因此，必須轉(zhuǎn)變行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的理念，從實(shí)際出發(fā)，選擇一些恰當(dāng)?shù)牟⒛芫C合反映工作數(shù)量和質(zhì)量的指標(biāo)，客觀公正地評(píng)價(jià)資金使用效果。財(cái)務(wù)部門應(yīng)充分發(fā)揮會(huì)計(jì)集中核算平臺(tái)功能，利用核算平臺(tái)設(shè)置的黃色紅色經(jīng)費(fèi)支出警戒線及指標(biāo)控制等手段進(jìn)行績(jī)效分析和考核。
5.加強(qiáng)財(cái)務(wù)隊(duì)伍建設(shè)。行政事業(yè)單位要進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，每年開展適合行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理和預(yù)算管理的繼續(xù)教育培訓(xùn)，更新行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)人員的業(yè)務(wù)知識(shí)，提高行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算水平;對(duì)分管財(cái)務(wù)的行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)，也要進(jìn)行效益管理、依法管理等業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)，進(jìn)一步增強(qiáng)他們的科學(xué)理財(cái)意識(shí)，逐步使行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理走向規(guī)范化。
（作者單位：杭州市財(cái)政局會(huì)計(jì)結(jié)算中心）
