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  芙蓉區(qū)財政局 羅振軍

預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是提高財政資金使用效益的重要手段。近年來，芙蓉區(qū)積極開展預(yù)算績效管理工作，通過夯實制度基礎(chǔ)，強(qiáng)化保障措施，嚴(yán)抓結(jié)果應(yīng)用，創(chuàng)新預(yù)算評審等舉措，取得了一定的成效，但仍然存在預(yù)算績效管理理念尚未全面形成、預(yù)算績效目標(biāo)體系構(gòu)建難度較大、評審和預(yù)算績效管理結(jié)合不夠深入等問題。

基于此，芙蓉區(qū)財政局組織相關(guān)業(yè)務(wù)科室、第三方中介機(jī)構(gòu)成立調(diào)研小組，回顧與分析預(yù)算績效管理工作，抽查部分預(yù)算單位開展調(diào)研，通過檢查資金使用和項目實施的相關(guān)資料、詢問相關(guān)人員、分析復(fù)核、現(xiàn)場察看、發(fā)放調(diào)查問卷等方式，深入研究分析，形成了調(diào)研結(jié)論，并就如何進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算績效管理工作提出了建議。

一、實施預(yù)算績效管理的必要性

黨的十九大報告提出“中國特色社會主義進(jìn)入了新時代”，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正逐漸從高速度增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量增長，這種新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展以尋求“更高績效的財政分配、更高質(zhì)量的公共服務(wù)”為目標(biāo)，使各種資源得到更加合理地配置與利用，充分彰顯“績”與“效”，對績效管理制度有著更嚴(yán)格的要求。在新形勢下，必須以全面實施預(yù)算績效管理為關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，解決好績效管理中存在的突出問題，更好的發(fā)揮財政職能作用，推動財政資金聚力增效，使廣大人民群眾擁有更多的獲得感和幸福感。因此，全面實施預(yù)算績效管理工作是必然趨勢。

二、預(yù)算績效管理工作開展情況

（一）加強(qiáng)組織制度建設(shè)。

1.完善制度夯實基礎(chǔ)。將績效理念和方法全面融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，結(jié)合財政評審中心創(chuàng)新做好項目預(yù)算評審工作，構(gòu)建事前事中事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)。

（1）結(jié)合工作實際，制定了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的意見》《長沙市芙蓉區(qū)財政支出績效評價實施辦法（試行）》 《長沙市芙蓉區(qū)中介機(jī)構(gòu)績效評價報告質(zhì)量考核辦法》 《芙蓉區(qū)財政投資項目預(yù)算評審中介機(jī)構(gòu)考核辦法（試行）》《長沙市芙蓉區(qū)關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大績效管理范圍，加大預(yù)算績效管理力度的實施方案》等制度辦法，為進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算績效管理夯實基礎(chǔ)。

（2）完善下發(fā)了《關(guān)于報送2019年度預(yù)算績效目標(biāo)的通知》（芙財發(fā)〔2018〕24號）、《關(guān)于開展2019年財政支出績效評價工作的通知》（芙財發(fā)〔2019〕8號）和《關(guān)于開展2019年度項目支出績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控的通知》（芙財發(fā)〔2019〕7號）等文件，將預(yù)算績效管理工作落地做實，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算單位的績效理念，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行。

2.充實力量提高素質(zhì)。完善預(yù)算績效管理人才體系，一是成立了預(yù)算績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，逐步形成了區(qū)委、區(qū)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，財政局組織協(xié)調(diào)，區(qū)直各部門積極配合的預(yù)算績效管理工作機(jī)制；二是形成財政部門、預(yù)算部門和中介機(jī)構(gòu)協(xié)作的聯(lián)動機(jī)制，既分工合作，又各有側(cè)重。

（二）強(qiáng)化績效目標(biāo)管理。

1.“三個同步”實現(xiàn)績效目標(biāo)管理全覆蓋。2019年度所有部門整體支出和一般公共預(yù)算安排的項目支出均填報了績效目標(biāo)，分別涉及資金16.41億元和31.88億元，實現(xiàn)了績效目標(biāo)與部門預(yù)算同步上報、同步審核、同步批復(fù)。
2.嚴(yán)格審核績效目標(biāo)，做好績效目標(biāo)前置工作?？冃гu價科連同各業(yè)務(wù)科室，形成聯(lián)動機(jī)制，結(jié)合預(yù)算系統(tǒng)審核績效目標(biāo)，對未按規(guī)定設(shè)定績效目標(biāo)或績效目標(biāo)不符合要求的，預(yù)算不予安排資金，提高了預(yù)算單位對項目的前瞻性、規(guī)劃性，保障了預(yù)算編制精細(xì)化、科學(xué)化。

（三）做好績效跟蹤監(jiān)控。
1.明確監(jiān)控方式。采取預(yù)算單位自行監(jiān)控和財政部門重點(diǎn)監(jiān)控相結(jié)合的方式。預(yù)算單位對2019年度財政預(yù)算安排的50萬元（含）以上所有項目支出使用情況和績效目標(biāo)完成情況開展自行監(jiān)控，促使部門加強(qiáng)項目管理，防范財政資金運(yùn)行風(fēng)險。財政部門在預(yù)算單位開展了全過程自行監(jiān)控的基礎(chǔ)上，選取10個項目開展財政重點(diǎn)跟蹤監(jiān)控，涉及資金0.75億元。

2.明確監(jiān)控內(nèi)容。印發(fā)《關(guān)于開展2019年度項目支出績效運(yùn)行監(jiān)控工作的通知》（芙財發(fā)〔2019〕7號），明確要求績效運(yùn)行監(jiān)控的主要內(nèi)容包括績效目標(biāo)實現(xiàn)程度、項目管理和資金管理制度情況、資金支出進(jìn)度和績效目標(biāo)偏差原因等。細(xì)化量化《項目資金績效監(jiān)控情況表》，著重分析項目支出進(jìn)度較慢或偏離績效目標(biāo)的原因，對癥下藥，確?？冃繕?biāo)如期實現(xiàn)，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的科學(xué)性和合理性。

3.明確結(jié)果運(yùn)用。對于績效運(yùn)行監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的偏差，采取針對性措施予以糾正，對于項目執(zhí)行偏差，加快項目施工進(jìn)度；對于預(yù)算執(zhí)行偏差，深入分析資金支出進(jìn)度慢的具體原因，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，對不合理支出，情況嚴(yán)重的，停止預(yù)算支出的執(zhí)行，實現(xiàn)了績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度“雙監(jiān)控”。

（四）抓好績效評價工作。

1.組織開展績效自評工作。芙蓉區(qū)財政局績效評價科組織區(qū)直77家預(yù)算單位對全部資金進(jìn)行全面開展部門整體績效評價、50萬以上的項目經(jīng)費(fèi)全面評價，涉及金額42.10億元，實現(xiàn)了由項目支出向部門整體支出評價的拓展，促進(jìn)預(yù)算單位形成自我約束、自我規(guī)范的工作機(jī)制，樹立了“花錢問效，無效問責(zé)”的績效理念。

2.積極開展重點(diǎn)績效評價工作。在各預(yù)算單位自評的基礎(chǔ)上，選取了芙蓉區(qū)區(qū)委、區(qū)政府重視和社會公眾關(guān)注的31個重點(diǎn)項目支出和5個部門整體支出實施重點(diǎn)績效評價，涉及單位32家，資金總額21.87億元。評價范圍覆蓋雙倍過渡費(fèi)、新校采購、社區(qū)惠民、公車平臺和基本公衛(wèi)等重點(diǎn)支出領(lǐng)域和民生領(lǐng)域。

3.評分機(jī)制提高評價報告質(zhì)量。一是組織業(yè)務(wù)科室、預(yù)算單位、事務(wù)所召開會商會議和會審會議，通過會商、會審會議對項目評價重點(diǎn)和主要評價方面及評價指標(biāo)等進(jìn)行深入分析研究，使評價指標(biāo)科學(xué)、客觀、實在，促進(jìn)評價結(jié)果更有針對性、指導(dǎo)性、實用性。二是通過對重點(diǎn)績效評價報告質(zhì)量進(jìn)行評分，促進(jìn)第三方中介機(jī)構(gòu)進(jìn)一步提高評價報告質(zhì)量，保障評價結(jié)果更具有參考性，為后續(xù)結(jié)果應(yīng)用奠定基礎(chǔ)。

（五）深化評價結(jié)果應(yīng)用。

1.強(qiáng)化了績效管理激勵約束。將績效評價結(jié)果與預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合，對績效評價結(jié)果為“優(yōu)”的項目，在安排資金時優(yōu)先考慮；對績效評價結(jié)果為“良”的項目，可視具體情況，不增不減；對績效評價結(jié)果為“中”“低”“差”的項目，區(qū)財政局建議不再納入預(yù)算安排或減少預(yù)算安排。

2.明確了績效管理責(zé)任約束。經(jīng)區(qū)政府批準(zhǔn)，將重點(diǎn)績效評價結(jié)果納入政府考核負(fù)面清單，年底根據(jù)財政支出重點(diǎn)績效評價結(jié)果，對于績效評價結(jié)果為“中”的，全年績效考核扣0.1分；績效評價結(jié)果為“低”的，全年績效考核扣0.2分；績效評價結(jié)果為“差”的，全年績效考核扣0.5分，進(jìn)一步強(qiáng)化了績效評價結(jié)果約束力。

三、當(dāng)前預(yù)算績效管理面臨的挑戰(zhàn)

（一）預(yù)算績效管理理念尚未全面形成。

全面實施預(yù)算績效管理，不僅需要財政部門內(nèi)部形成協(xié)作機(jī)制，更需要各相關(guān)單位做到思想統(tǒng)一、協(xié)調(diào)一致、相互配合、相互督促。但在實施過程中，預(yù)算績效管理理念尚未全面形成，一是由于部分預(yù)算單位對預(yù)算績效管理的認(rèn)識不充分、意義理解不深入、工作重視不夠等，如發(fā)改局餐廚油煙凈化綜合治理項目驗收意見較為單一，2016年、2018年政府采購項目驗收書中未寫明貨物主要技術(shù)參數(shù)和技術(shù)指標(biāo)，驗收結(jié)論性意見僅寫明“貨物已到、驗收合格，安裝到位”，設(shè)備規(guī)格、型號是否達(dá)標(biāo)沒有明確，以及部分后期設(shè)備維修未得到保障等；經(jīng)信局市屬企業(yè)辦社會職能分離項目中退休人員移交補(bǔ)貼費(fèi)用撥付與實際項目實施進(jìn)度脫節(jié)，在辦理市屬企業(yè)退休人員移交工作時，企業(yè)名稱更改和人員信息變動未及時更新，導(dǎo)致市屬企業(yè)退休人員移交工作一直擱置未開展；征地辦雙倍過渡費(fèi)因征地辦或街道工作人員數(shù)據(jù)計算或資料填寫錯誤，導(dǎo)致雙倍過渡費(fèi)多發(fā)的情況，如應(yīng)發(fā)2018年7月-2019年12月雙倍過渡費(fèi)6.82萬元，實際發(fā)放7.61萬元，多發(fā)放0.79萬元、應(yīng)發(fā)2018年7月-2019年12月雙倍過渡費(fèi)5.63萬元，實際發(fā)放55.52萬元，多發(fā)49.89萬元；民政局福彩公益金項目2018年下?lián)苋f眾和公司補(bǔ)貼86.49萬，涉及總部及下屬9個不同的運(yùn)營公司，經(jīng)抽查發(fā)現(xiàn)，其中7個運(yùn)營機(jī)構(gòu)實為4個機(jī)構(gòu)，另3個機(jī)構(gòu)為重復(fù)補(bǔ)貼；火車站綜治辦車站路地下通道整體更換鋼結(jié)構(gòu)與雨陽棚項目，在鋼結(jié)構(gòu)承包合同中未約定工程質(zhì)保金，且合同雙方均未填寫簽訂合同時間等。二是由于部分單位財務(wù)工作人員流動大、專業(yè)度不強(qiáng)，對預(yù)算績效管理的內(nèi)容、流程、相關(guān)要求等了解不到位，加上預(yù)算績效管理工作范圍廣、任務(wù)大、要求高，導(dǎo)致參與積極性不高，存在畏難情緒，一定程度上制約了預(yù)算績效管理推進(jìn)進(jìn)程。

（二）預(yù)算績效目標(biāo)體系構(gòu)建難度較大。

績效目標(biāo)是財政支出計劃達(dá)到的產(chǎn)出、效果等指標(biāo)，貫穿預(yù)算績效管理全過程，是績效評價向績效管理邁進(jìn)的關(guān)鍵。在實施過程中，仍然面臨預(yù)算績效目標(biāo)體系構(gòu)建難度較大的情況，一是由于納入績效目標(biāo)管理的項目種類多，各項目的性質(zhì)、單位職能職責(zé)、任務(wù)目標(biāo)、考核指標(biāo)等不完全相同，導(dǎo)致目標(biāo)多元化，個性指標(biāo)較多，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)；二是由于部分項目在實施過程中存在如政策變化、實施條件變化、實施環(huán)境變化等不確定性因素，導(dǎo)致預(yù)算單位在依據(jù)上年支出情況，制定下一年度績效目標(biāo)時，指標(biāo)設(shè)定不夠精準(zhǔn)，可能出現(xiàn)下一年度實際支出金額與設(shè)定的績效目標(biāo)差異較大等情況。

（三）評審和預(yù)算績效管理結(jié)合不夠深入。

財政評審是預(yù)算績效管理過程中事前績效評估機(jī)制的重要關(guān)口，科學(xué)合理地運(yùn)用評估方法，其評估結(jié)果可以作為預(yù)算申請的必備條件。但在實施過程中，財政評審與預(yù)算績效管理的結(jié)合尚不夠深入。

四、預(yù)算績效管理優(yōu)化措施

（一）加大宣傳培訓(xùn)，強(qiáng)化績效理念。

一是應(yīng)廣泛學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗，并應(yīng)用于實際，形成符合實際的預(yù)算績效管理體系，同時要進(jìn)一步完善預(yù)算績效管理工作規(guī)劃和規(guī)章制度，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)；二是應(yīng)廣泛開展培訓(xùn)交流，加大預(yù)算績效管理理念覆蓋面，牢固樹立預(yù)算績效管理意識；三是要強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，要提高人員素質(zhì)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)水平，提高預(yù)算績效管理力量，促進(jìn)預(yù)算績效管理工作進(jìn)一步提升。

（二）引入專家評審，健全指標(biāo)體系。

在績效目標(biāo)設(shè)定時，充分與各預(yù)算單位、專家學(xué)者、社會公眾等進(jìn)行溝通，建立績效評價專家?guī)?，及時就指標(biāo)體系化、項目效率性、經(jīng)濟(jì)性、風(fēng)險性等與專家討論、設(shè)定，確保績效目標(biāo)科學(xué)合理、具有指導(dǎo)性。

（三）加大預(yù)算評審與預(yù)算績效管理的緊密結(jié)合。

將績效目標(biāo)審核與項目預(yù)算評審進(jìn)行深度融合，將績效目標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、完整性、合理性作為財政投資評審機(jī)構(gòu)對項目預(yù)算進(jìn)行評審的重要內(nèi)容之一。部門單位申報績效目標(biāo)后，由財政投資評審機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)績效目標(biāo)審核并核實項目預(yù)算，協(xié)助規(guī)范項目預(yù)算申報行為，加強(qiáng)預(yù)算產(chǎn)出分析。對未設(shè)置績效目標(biāo)、績效目標(biāo)設(shè)置不合理、資金需求與績效目標(biāo)不相符的項目，視情況予以剔除或?qū)彍p，切實扭轉(zhuǎn)有些部門單位長期存在的“先要資金、再找項目”的現(xiàn)象，提高項目預(yù)算的規(guī)劃性、可執(zhí)行性和準(zhǔn)確性。