文 ／ 楊艷玲 楊艷麗
在單位實施內(nèi)部會計控制制度，是國家加強單位內(nèi)部會計監(jiān)督、維護社會主義市場經(jīng)濟秩序的重要舉措，也是單位改善管理、健全各項制度的客觀要求，是衡量一個單位管理水平的重要標志。從1999年10月31日修訂通過的《中華人民共和國會計法》到《內(nèi)部會計控制制度規(guī)范》都對內(nèi)部控制制度的相關內(nèi)容作出了明確的規(guī)定。然而，長期以來，相當一部分單位實施內(nèi)部會計控制制度流于形式，尤其是行政事業(yè)單位更是問題不少。筆者針對行政事業(yè)單位在實行收支統(tǒng)一管理，定額、定項補助，超支不補，結余留用的預算管理體制下的內(nèi)部會計控制失效現(xiàn)象，提出完善行政事業(yè)單位內(nèi)部會計控制的一點看法和建議。
一、內(nèi)部會計控制制度失效的具體表現(xiàn)
行政事業(yè)單位內(nèi)部會計控制制度存在的問題，大致可以歸納為三類：一是以權代法，領導說了算，排斥內(nèi)部會計制度的建立和實施；二是雖建有規(guī)章制度，但有章不循，形同虛設；三是監(jiān)督乏力，沒有相應的檢查，出了問題也不知從何而起。具體表現(xiàn)為：
1.內(nèi)控意識淡薄，基礎管理薄弱。行政事業(yè)單位大多數(shù)會計是從其他非會計崗位轉(zhuǎn)崗而來，部分會計人員連從業(yè)資格證書都沒有，直接影響會計工作的質(zhì)量。在具體操作中，印鑒票據(jù)分管制度、重要空白憑證保管使用制度及會計人員分工中的“內(nèi)部牽制”原則等得不到真正的落實；會計憑證的填制缺乏合理有效的原始憑證支持；領導“一支筆”審批情況還比較普遍，只要領導簽字，什么費用都可以報銷，重大事項沒有實行集體審批決策；工作人員調(diào)離崗位也不及時辦理清點、交接手續(xù)等。
2.費用開支過大，控制不嚴。由于部門預算編制達不到零基預算要求，不夠細化、準確，經(jīng)常有年度預算調(diào)整變動情況發(fā)生，各項實際支出也并非嚴格按照預算安排支出，缺乏預算的剛性約束。同時，單位一般都是按照收入規(guī)模花錢，缺乏對資金支出合理性的分析，缺少成本效益核算，致使各項費用重復浪費、開支金額龐大。
3.資產(chǎn)不實，資產(chǎn)管理混亂。一是固定資產(chǎn)入賬不及時；二是低值易耗品和固定資產(chǎn)劃分不清；三是所有權和使用權不清。缺乏有效的財務管理制度，定期的資產(chǎn)盤點工作沒有按規(guī)定執(zhí)行，時常出現(xiàn)有賬無物，有物無賬的混亂狀態(tài)。
4.制度不健全，無章可循，違章難究現(xiàn)象嚴重。新《會計法》、《內(nèi)部會計控制規(guī)范》都對內(nèi)部控制作了具體規(guī)定，并且突出強調(diào)了建立風險控制系統(tǒng)，在每一具體業(yè)務的控制條款中都增加了有關防范風險的要求。然而，在內(nèi)部控制制度建設上，普遍存在這樣或者那樣的問題：一是記賬人員、保管人員、經(jīng)濟業(yè)務決策人及經(jīng)辦人沒有很好的分離制約，存在出納兼保管等現(xiàn)象；二是重大事項決策和執(zhí)行，沒有很好的分離制約，存在“重大”無標準，“決策”無民主的現(xiàn)象；三是財產(chǎn)清查沒有形成制度，清查期限、清查程序不明確；四是內(nèi)部審計沒有形成制度化，該設內(nèi)審機構的不設，該配備專職或兼職內(nèi)審人員的不配置；五是忽視風險控制，造成巨大隱患甚至損失。
二、 推行行政事業(yè)單位內(nèi)部會計控制制度的難點
1.管理理念不到位，缺乏責任感。目前，很多行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制存在誤解，有些行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制的概念非常模糊，不理解內(nèi)部控制的意義所在，認為內(nèi)部控制只是一種程序；有的單位本身不重視會計工作，導致行政事業(yè)單位對會計人員的配備要求不高，會計人員普遍業(yè)務素質(zhì)偏低，對內(nèi)控認識不透；有的單位負責人不支持會計工作，使內(nèi)部會計控制制度的作用得不到很好發(fā)揮。
2.現(xiàn)行授權機制容易造成內(nèi)控制度失效。在內(nèi)部會計控制制度的設置上，會計監(jiān)督人員受單位領導管理，其監(jiān)督權力也由單位領導授予。這種被領導者監(jiān)督領導者的設置，本身不符合管理學基本原理，其行為必然受控于管理層，反映管理層的意圖和目的，體現(xiàn)管理層的意志，致使內(nèi)部會計控制監(jiān)督“名存實亡”。
3.外部環(huán)境不到位，不協(xié)調(diào)。從外部環(huán)境來說，內(nèi)部控制制度的建立與實施不只是一個單位自身的事情，還應當是一項社會工程。目前，社會公眾對行政事業(yè)單位的監(jiān)督作用極其微小，財政、審計等部門監(jiān)督各有側重點，忽視了對行政事業(yè)單位內(nèi)部會計控制建設的督促。
4.相關政策不到位，會計監(jiān)督乏力。近些年來，國家對建立健全內(nèi)部控制制度作出了規(guī)定，但是，尚缺乏具有可參考操作的具體內(nèi)部控制制度，缺乏可操作性的監(jiān)督制約措施。有的單位沒有建立專門機構或指定專人具體負責內(nèi)部會計控制的監(jiān)督檢查工作；有的單位雖然具備內(nèi)部審計機構或指定專門的審計人員，但由于種種原因，內(nèi)審人員唯領導人意志行事，不可能對內(nèi)部會計控制存在的缺陷和問題及執(zhí)行有效性作出客觀公正的評價，對執(zhí)行結果的評價也缺乏有效的考核制度。
三、 對策和建議
1.增強內(nèi)部會計控制意識，強化單位負責人的責任意識?！稌嫹ā泛汀秲?nèi)部會計控制規(guī)范——基本規(guī)范》明確規(guī)定：單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責，對本單位內(nèi)部會計控制的建立和健全及有效實施負責。單位負責人要充分認識內(nèi)部會計控制在保護資產(chǎn)的安全與完整、防范欺詐和舞弊行為、實現(xiàn)單位經(jīng)濟目標等方面的重要性，積極采取有效措施，加強內(nèi)部會計控制制度建設。要把這項工作作為黨風廉政、機關作風建設的一項重要工作來抓。通過自身學習，提高對內(nèi)部會計控制制度建設重要性的認識，并明確單位負責人、會計機構負責人、會計業(yè)務經(jīng)辦人員各崗位工作人員在內(nèi)部會計控制制度中的責任和要求，建立有效的相互制衡、激勵獎懲的機制，充分調(diào)動整個內(nèi)部會計控制隊伍的積極性，形成單位內(nèi)部會計控制人人參與、人人有責的良好氛圍。
2.建立健全單位的內(nèi)部會計控制制度，規(guī)范單位內(nèi)部行為。全面清理整頓單位原有的各項管理制度、辦法，依照《會計法》和《內(nèi)部會計控制規(guī)范——基本規(guī)范》有關要求，制定單位內(nèi)部會計控制制度。要找準失控環(huán)節(jié)，明確自控重點，培育自我約束自控能力。對于預算管理、資金撥付與費用支出管理、報銷審批程序、以及對錯誤核算與錯誤支出的糾正等等經(jīng)濟活動的主要方面，確定單位自控的重點和目標。內(nèi)容應包括：（1）分工控制。對于不相容職務，必須進行分離負責，不能由一個人同時包辦兼任。這一控制制度使經(jīng)濟業(yè)務在處理時，有關人員能夠互相制約、相互監(jiān)督。（2）業(yè)務記錄控制。在對經(jīng)濟業(yè)務進行會計記錄時，必須采取一系列措施和方法，落實憑證制作、傳遞、保管等每一環(huán)節(jié)的控制要點，以保證會計記錄的真實、及時和正確。（3）財產(chǎn)安全控制的方法和措施，確保單位財產(chǎn)物資安全完整。（4）預算控制。規(guī)范單位預算的編制、審定、下達和執(zhí)行程序，及時分析和控制預算的編制差異，采取改進措施，確保預算的執(zhí)行。
3.加強會計基礎工作，提高會計人員素質(zhì)。會計及相關人員在貫徹執(zhí)行內(nèi)部會計控制中承擔著重要責任。一是要嚴格會計人員從業(yè)資格的審查。應認真貫徹執(zhí)行新《會計法》關于“從事會計工作的人員，必須取得會計從業(yè)資格證書”，“擔任單位會計機構負責人（會計主管人員）的，除取得會計從業(yè)資格證書外，還應具備會計師以上專業(yè)技術職務資格或者從事會計工作三年以上經(jīng)歷”的規(guī)定。不符合條件的不得招聘，對不符合條件但已在會計崗位上工作的，應進行培訓，達到持證上崗的要求。二是要加強會計人員的繼續(xù)教育，不斷提高會計人員的業(yè)務技能。確立“以人為本”的思想，注重單位財務文化的培養(yǎng)和會計職業(yè)道德建設。同時，采取一定的方法和手段，切實加強會計人員隊伍的入門教育和后續(xù)教育，提高會計人員的素質(zhì)，從而保證會計工作的質(zhì)量。
4.發(fā)揮財政與審計部門作用，強化監(jiān)督控制。財政部門是會計與內(nèi)部控制工作的主要管理部門，應對有關制度的建立和執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查。財政和審計部門要定期或不定期地對各單位內(nèi)部會計控制制度進行檢查，改變單位內(nèi)部會計控制制度形同虛設的局面。在執(zhí)行檢查任務時，應著重加強對單位內(nèi)部控制制度的符合性測試，尤其是對貨幣資金、投資業(yè)務、付款業(yè)務、固定資產(chǎn)和在建工程內(nèi)部控制制度等的符合性測試，幫助單位建立和完善現(xiàn)有的制度，指出單位管理上的漏洞，從而促進單位內(nèi)部控制制度的執(zhí)行。
5.建立內(nèi)部會計控制制度的考評體系，強化責任追究。對一些單位領導隨意任用會計人員，及或因個人意志導致內(nèi)控失效的要予以追究責任。只有客觀公正地給予考核評價、獎勵或懲罰，才能激勵和促進推行內(nèi)部控制制度的有關部門及員工盡心盡責地做好內(nèi)部控制工作。
（作者單位：永嘉縣衛(wèi)生監(jiān)督所 臨安市人民醫(yī)院）
