王文萍
黨的十七大指出，要深化預(yù)算體制改革。為進(jìn)一步改革和完善政府預(yù)算管理制度，建立和完善公共財(cái)政管理體制，提高財(cái)政管理水平和財(cái)政資金使用效益，我國(guó)從2007年實(shí)行新的政府收支分類體系。新的政府收支分類體系不但能夠直觀、明晰地反映政府各項(xiàng)職能活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)支出，擴(kuò)大了政府收支涵蓋的范圍，而且符合國(guó)際慣例，便于進(jìn)行國(guó)際交流。
一、新的政府收支分類改革的主要內(nèi)容
1、對(duì)政府收入進(jìn)行統(tǒng)一分類，能全面、規(guī)范、細(xì)致地反映政府的各項(xiàng)收入。新的收入分類體系擴(kuò)寬了收入覆蓋范圍，除了現(xiàn)有的一般預(yù)算收入，基金預(yù)算收入和債務(wù)預(yù)算收入之外，還將財(cái)政預(yù)算外收入和社會(huì)保險(xiǎn)基金收入納入其中，并進(jìn)行編碼，按科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)際通行做法將收入劃分為稅收收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入、非稅收入、貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入、債務(wù)收入以及轉(zhuǎn)移收入等，新的收入分類對(duì)類款層次進(jìn)行了調(diào)整，增加了科目層次，改為類、款、項(xiàng)、目四級(jí)，多了一個(gè)層次，四級(jí)科目逐級(jí)細(xì)化，可滿足不同層次的管理需求，又可根據(jù)需要統(tǒng)一匯總整個(gè)政府收入的統(tǒng)計(jì)體系，更便于財(cái)政收支統(tǒng)計(jì)和分析。
2、建立新的政府支出功能分類體系，能更加清晰反映政府各項(xiàng)職能活動(dòng)。新的支出功能分類是根據(jù)政府管理和部門預(yù)算的要求統(tǒng)一按支出功能設(shè)置類、款、項(xiàng)三級(jí)科目，分別為17類、172款、1522項(xiàng)，類級(jí)科目綜合反映政府職能活動(dòng)，如教育、科學(xué)技術(shù)、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等；款級(jí)科目反映為完成某項(xiàng)政府職能所進(jìn)行的某一方面的工作，如“教育”類下的“普通教育”；項(xiàng)級(jí)科目反映為完成某一方面的工作所發(fā)生的具體支出項(xiàng)，如“普通教育”下的“初中教育”“高中教育”等。新的支出功能科目能夠清楚地反映政府支出的內(nèi)容和方向，可有效解決原支出預(yù)算“外行看不懂，內(nèi)行說不清”的問題。
3、建立支出經(jīng)濟(jì)分類體系，全面、規(guī)范、明細(xì)地反映政府各項(xiàng)支出的具體用途。按照簡(jiǎn)便、實(shí)用的原則，支出經(jīng)濟(jì)分類科目設(shè)類、款兩級(jí)，分別為12類和98款。類級(jí)科目包括：工資福利支出、商品和服務(wù)支出、個(gè)人和家庭的補(bǔ)助、對(duì)企事業(yè)單位的補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移性支出、贈(zèng)與、債務(wù)利息支出、債務(wù)還本支出、基本建設(shè)支出、其他資本性支出、貸款轉(zhuǎn)貸及產(chǎn)權(quán)參股和其他支出等；款級(jí)科目是對(duì)類級(jí)科目的細(xì)化，主要體現(xiàn)部門預(yù)算編制和單位財(cái)務(wù)管理等有關(guān)方面的要求。在支出功能分類明確反映政府職能活動(dòng)的基礎(chǔ)上，支出經(jīng)濟(jì)分類明細(xì)反映政府的每一筆錢具體是怎么花的，是付了人員工資，還是買了汽車，或是建了校舍、添了設(shè)備等，它是財(cái)政預(yù)算管理和財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析的重要工具和手段。
二、對(duì)新科目體系的認(rèn)識(shí)
新的政府收支分類科目，這項(xiàng)被比喻為“換賬本”的改革，能清楚說明政府的錢是怎么來(lái)的，做了什么事，做每項(xiàng)事花了多少錢，又是誰(shuí)做的，怎么做的，為預(yù)算管理，統(tǒng)計(jì)分析，宏觀決策和財(cái)政監(jiān)督提供了全面、真實(shí)、準(zhǔn)確的經(jīng)濟(jì)信息。
1、科目設(shè)置更加科學(xué)，有利于解決“政府的錢應(yīng)該干什么”的問題。新科目不僅賦予了加強(qiáng)財(cái)政資金監(jiān)管的有力手段，更重要的是有利于界定政府職能活動(dòng)的基本范圍。
2、收支歸集更加合理，有利于解決“錢從哪里來(lái)，究竟辦了什么事”的問題。特別是支出功能分類打破了經(jīng)費(fèi)性質(zhì)的局限，將分散在基建支出、行政管理費(fèi)等科目中的同一性支出按功能進(jìn)行歸集。使得政府的錢用到哪里去了，在科目上一目了然。
3、資金反映更加全面、有利于解決“錢怎樣管”的問題。新的政府收支分類覆蓋了各類財(cái)政性資金，形成了完整、統(tǒng)一的收支分類體系。不同管理方式的資金使用同一套科目，這不但對(duì)財(cái)政資金的管理方式提出了改革要求，明確了改革方向，還進(jìn)一步強(qiáng)化了政府預(yù)算對(duì)各類財(cái)政性資源的統(tǒng)一配置權(quán)。
4、核算內(nèi)容更加細(xì)化，有利于解決“錢是怎樣花出去”的問題。支出經(jīng)濟(jì)分類體系對(duì)原來(lái)的支出“目”級(jí)科目作了擴(kuò)充和完善，形成了一個(gè)完整的體系，可以獨(dú)立反映所有政府支出活動(dòng)，清楚地說明了每筆錢究竟是以什么方式花出去的，哪些消耗了，哪些形成了資產(chǎn)，哪些轉(zhuǎn)移了。這也是細(xì)化部門預(yù)算編制、規(guī)范單位財(cái)務(wù)管理和加強(qiáng)財(cái)務(wù)分析的現(xiàn)實(shí)需要。
三、政府收支分類改革，對(duì)單位（以事業(yè)單位為例）會(huì)計(jì)核算的影響
1、對(duì)收入核算的影響。在原收入核算的基礎(chǔ)上，在相關(guān)收入科目下，設(shè)置“基本支出”和“項(xiàng)目支出”二級(jí)明細(xì)科目，并在“基本支出”和“項(xiàng)目支出”科目下按照支出功能分類的“項(xiàng)”級(jí)科目設(shè)置明細(xì)科目，進(jìn)行明細(xì)核算，以便編制事業(yè)單位決算報(bào)表。例如，某學(xué)校收到財(cái)政撥入的日常經(jīng)費(fèi)，應(yīng)在“財(cái)政補(bǔ)助收入——基本支出”科目下按支出功能分類增設(shè)“教育—普通教育—高中教育”明細(xì)科目；收到財(cái)政撥入的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，應(yīng)在“財(cái)政補(bǔ)助收入——項(xiàng)目支出”科目下按支出功能分類增設(shè)“教育—教育附加及基金支出—教育費(fèi)附加支出”明細(xì)科目。
2、對(duì)支出核算的影響。在“事業(yè)支出”科目下，按照“財(cái)政性資金支出”和“其他事業(yè)支出”分設(shè)二級(jí)明細(xì)，并在其下設(shè)置“基本支出”和“項(xiàng)目支出”三級(jí)明細(xì)科目，依次在“基本支出”和“項(xiàng)目支出”科目下按照《政府收支分類科目》中“支出經(jīng)濟(jì)分類科目”的“款”級(jí)科目設(shè)置明細(xì)科目，進(jìn)行明細(xì)核算。以便編制事業(yè)單位決算報(bào)表。例如，某學(xué)校支付職工某月基本工資，應(yīng)在“事業(yè)支出—財(cái)政性資金支出—基本支出”科目下按支出經(jīng)濟(jì)分類增設(shè)“基本工資”明細(xì)科目；支付某專項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)所購(gòu)置的專用設(shè)備應(yīng)在“事業(yè)支出—財(cái)政性資金支出—項(xiàng)目支出”科目下按支出經(jīng)濟(jì)分類增設(shè)“專用設(shè)備購(gòu)置”明細(xì)科目。
上述做法的前提是一個(gè)事業(yè)單位的事業(yè)支出只涉及一個(gè)功能分類科目。但是，如果一個(gè)事業(yè)單位的事業(yè)支出涉及多個(gè)功能分類科目，為了便于編制決算報(bào)表，還應(yīng)在“事業(yè)支出—財(cái)政性資金支出—基本支出”科目下，按照支出功能分類“項(xiàng)”級(jí)科目設(shè)置明細(xì)科目，分別進(jìn)行核算。
3、對(duì)基本建設(shè)支出核算的影響。在政府收支分類改革前，發(fā)展改革部門安排的基本建設(shè)支出，作為一個(gè)獨(dú)立核算的會(huì)計(jì)主體，單獨(dú)核算，單獨(dú)編制基本建設(shè)會(huì)計(jì)報(bào)表，基本建設(shè)撥款直接撥在基本建設(shè)賬戶，在決算報(bào)表中，基本建設(shè)支出也單獨(dú)作為一類反映。事業(yè)單位主體會(huì)計(jì)核算體系中不進(jìn)行基本建設(shè)撥款及基本建設(shè)支出的核算。事業(yè)單位自籌資金發(fā)生的基本建設(shè)支出通過“結(jié)轉(zhuǎn)自籌基建”科目進(jìn)行核算。
在政府收支分類改革后，基本建設(shè)支出不再單獨(dú)作為一類反映，而是分解到各部門相應(yīng)的功能分類中，同時(shí)作為支出經(jīng)濟(jì)分類反映?；窘ㄔO(shè)支出不應(yīng)再作為獨(dú)立核算的會(huì)計(jì)主體，而應(yīng)并入事業(yè)單位主體會(huì)計(jì)進(jìn)行統(tǒng)一核算。
四、進(jìn)一步完善政府收支分類改革的建議
新的政府收支分類科目有效克服了原科目體系的弊端，基本實(shí)現(xiàn)了“體系完整，反映全面，分類明細(xì)，口徑可比，便于操作”的改革目標(biāo)，同時(shí)也感到，政府收支分類改革作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度創(chuàng)新，需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和發(fā)現(xiàn)問題，并逐步改進(jìn)和完善。
1、盡快出臺(tái)相關(guān)配套制度。政府收支分類改革不能單兵推進(jìn)，必須對(duì)現(xiàn)行相關(guān)制度進(jìn)行修訂和完善，主要包括：《預(yù)算法》、《總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》、《行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》、《建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度》等，同時(shí)處理好工資統(tǒng)發(fā)、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付等，一系列財(cái)政制度與財(cái)政收支分類改革的銜接問題。
2、需要進(jìn)一步明確財(cái)政與預(yù)算單位、人民銀行國(guó)庫(kù)等部門財(cái)政資金管理職能。政府收支分類改革后，預(yù)算執(zhí)行擬采取“一維控制、兩維反映”的支出模式，需要進(jìn)一步細(xì)化財(cái)政與預(yù)算單位、人民銀行國(guó)庫(kù)等部門間管理職責(zé)，明確各部門在財(cái)政資金管理中的責(zé)任。
3、資金分類需要進(jìn)一步規(guī)范。政府收支分類改革后，所有的財(cái)政資金統(tǒng)一使用一套預(yù)算科目，全面地反映了財(cái)政資金的狀況，有利于財(cái)政資金的統(tǒng)一管理。但無(wú)法滿足現(xiàn)行的一些管理需要，如新收支科目下基金、預(yù)算外資金沒有收與支的對(duì)應(yīng)關(guān)系，無(wú)法做到或反映?？顚Ｓ?，自求平衡。建議有關(guān)部門統(tǒng)一考慮這個(gè)問題，避免出現(xiàn)統(tǒng)計(jì)混亂的情況。
4、歷史數(shù)據(jù)難比較。新的科目體系要實(shí)現(xiàn)政府統(tǒng)一的收支，對(duì)按新的功能下產(chǎn)生的數(shù)據(jù)要與原科目下的數(shù)據(jù)比較，口徑發(fā)生變化較大，難以比較。建議有關(guān)部門應(yīng)盡快制定新舊科目數(shù)據(jù)對(duì)照辦法。
5、加快實(shí)施“金財(cái)工程”，建設(shè)統(tǒng)一的應(yīng)用支撐平臺(tái)。政府收支分類改革為建立公共財(cái)政體系、進(jìn)一步深化財(cái)政改革，提高預(yù)算透明度、強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督創(chuàng)造了條件。為適應(yīng)改革后提高財(cái)政管理水平的需要，必須建立統(tǒng)一的應(yīng)用支撐平臺(tái)，加快金財(cái)工程建設(shè)。
