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□郁志銘

近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政預(yù)算從國(guó)家層面開始從上至下、有點(diǎn)及面的逐步實(shí)施財(cái)政預(yù)算資金績(jī)效評(píng)價(jià)管理工作，以提高資金的使用效率和效果。本文在介紹了預(yù)算資金績(jī)效評(píng)價(jià)的背景，以及使用平衡計(jì)分卡框架設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)針對(duì)上海市F中學(xué)這樣有代表性的直轄市中等學(xué)校，結(jié)合學(xué)校整體戰(zhàn)略發(fā)展的管理需要，配合財(cái)政部門對(duì)于預(yù)算資金績(jī)效評(píng)價(jià)的要求，設(shè)計(jì)出一整套能夠反映學(xué)校整體運(yùn)營(yíng)情況并兼顧軟硬件兩方面的綜合性指標(biāo)體系。并通過(guò)實(shí)施集成校園管理信息系統(tǒng)，在學(xué)校運(yùn)營(yíng)的各個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)利用信息技術(shù)手段動(dòng)態(tài)收集管理數(shù)據(jù)，來(lái)實(shí)現(xiàn)這一指標(biāo)體系的最終數(shù)據(jù)分析，完成績(jī)效評(píng)價(jià)。

一、建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系的背景

當(dāng)前我國(guó)財(cái)政事業(yè)飛速發(fā)展，財(cái)政收支規(guī)模不斷擴(kuò)大。如2012 年，全國(guó)財(cái)政收入總量為11.7 萬(wàn)億元，財(cái)政支出總量為12.6 萬(wàn)億元，全國(guó)財(cái)政收支總量差額在0.9萬(wàn)億元，為赤字財(cái)政[1] 。

怎樣才能有效地管理和使用這么大規(guī)模的財(cái)政預(yù)算資金，已經(jīng)成為目前我國(guó)財(cái)政預(yù)算資金管理的瓶頸，因而需要各級(jí)財(cái)政部門及基層預(yù)算單位花大力氣推行財(cái)政預(yù)算資金績(jī)效評(píng)價(jià)。財(cái)政預(yù)算資金總量逐年穩(wěn)步上升，財(cái)政預(yù)算資金的使用效率和質(zhì)量沒(méi)有得到有效的監(jiān)管，資金重復(fù)投資、粗放使用，浪費(fèi)現(xiàn)象較嚴(yán)重。在此背景下，政府開始提出了財(cái)政預(yù)算資金績(jī)效管理的概念，即花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)。財(cái)政預(yù)算資金的安排必須符合政府公共管理的要求，符合公眾的意愿，這些資金到底使用結(jié)果如何，有沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果，客觀上需要一套科學(xué)、規(guī)范的評(píng)價(jià)體系來(lái)衡量，這就是績(jī)效評(píng)價(jià)方法體系。

財(cái)政預(yù)算資金績(jī)效評(píng)價(jià)不僅要計(jì)算直接的、有形的投入與產(chǎn)出,更要計(jì)算分析間接的、無(wú)形的投入和產(chǎn)出，既要考核能用貨幣計(jì)量的經(jīng)濟(jì)效益,還要考核無(wú)法用貨幣度量的社會(huì)效益，其目標(biāo)是追求整個(gè)社會(huì)的效益最大化。

平衡計(jì)分卡（The Balanced Scorecard）于1992年，由羅伯特·S·卡普蘭、大衛(wèi)·P·諾頓在《哈佛商業(yè)評(píng)論》上在“平衡計(jì)分卡：良好績(jī)效的測(cè)評(píng)體系”一文中第一次提出，它實(shí)現(xiàn)了多維度評(píng)價(jià)方向的有機(jī)結(jié)合[2]，這一套評(píng)價(jià)體系正符合用于進(jìn)行預(yù)算資金績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)、規(guī)范的評(píng)價(jià)體系屬性。

二、建立平衡計(jì)分卡為框架的績(jī)效評(píng)價(jià)體系的必要性

目前我國(guó)預(yù)算資金績(jī)效評(píng)價(jià)先從公眾特別關(guān)注的重大項(xiàng)目開始評(píng)價(jià)，逐步擴(kuò)展到公共支出的全面評(píng)價(jià)；先從重點(diǎn)評(píng)價(jià)預(yù)算支出的經(jīng)濟(jì)性、合規(guī)性，逐步轉(zhuǎn)移到對(duì)公共支出的經(jīng)濟(jì)性、合規(guī)性、效率性、有效性的全面評(píng)價(jià)。作為一種國(guó)家層面的管理行為，財(cái)政預(yù)算資金績(jī)效評(píng)價(jià)只有覆蓋各層面的預(yù)算單位，才能提高財(cái)政資金的整體使用效率和使用效果。

要對(duì)預(yù)算資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)是困難的。介于各個(gè)預(yù)算層面、各類預(yù)算單位行業(yè)的不同，評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置大相徑庭，但是一套科學(xué)、規(guī)范的評(píng)價(jià)體系可以是一種成熟的方法論。由于公共部門預(yù)算本身覆蓋的領(lǐng)域大多就是公益的，無(wú)法進(jìn)行直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值的衡量，單維度財(cái)務(wù)指標(biāo)的衡量是片面的，正因如此平衡計(jì)分卡框架的多維度評(píng)價(jià)特性能夠滿足預(yù)算資金績(jī)效評(píng)價(jià)的需要。平衡計(jì)分卡是一種平衡四個(gè)維度的衡量方法，在平衡計(jì)分卡框架下，將使命和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化成目標(biāo)與措施，包括財(cái)務(wù)角度、客戶角度、內(nèi)部經(jīng)營(yíng)過(guò)程角度、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)角度四個(gè)方面來(lái)評(píng)價(jià)績(jī)效，評(píng)價(jià)兼顧了資金使用的經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)效益。

三、建立平衡計(jì)分卡為框架績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)想

采用平衡計(jì)分卡進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，需要基于平衡計(jì)分卡框架設(shè)計(jì)一套指標(biāo)體系。F中學(xué)屬于上海市財(cái)政一級(jí)預(yù)算單位，需要針對(duì)上海市財(cái)政局提出的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作要求，結(jié)合學(xué)校實(shí)際情況，整合學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略，設(shè)計(jì)一套以平衡計(jì)分卡為框架績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

在設(shè)計(jì)指標(biāo)時(shí)，由于涉及財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)，盡量采用量化指標(biāo)予以衡量，但在一些過(guò)程性評(píng)價(jià)上也不得不采用一定量的非量化指標(biāo)，或者非量化主觀指標(biāo)通過(guò)量化打分方式予以量化評(píng)價(jià)。根據(jù)F中學(xué)戰(zhàn)略性發(fā)展規(guī)劃對(duì)于學(xué)校整體發(fā)展所需要的管理要求，以及財(cái)政預(yù)算資金績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)于財(cái)政資金使用結(jié)果的評(píng)價(jià)要求，基于“平衡計(jì)分卡”的框架，設(shè)置財(cái)務(wù)、顧客（學(xué)生、家長(zhǎng)、社會(huì)、政府財(cái)政部門）、內(nèi)部經(jīng)營(yíng)過(guò)程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四類指標(biāo)，形成一套兼顧財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)與非財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、短期成效與長(zhǎng)期發(fā)展、結(jié)果性成果與過(guò)程性考評(píng)的綜合性績(jī)效評(píng)價(jià)體系。F中學(xué)財(cái)政預(yù)算資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系平衡計(jì)分卡框架詳見圖1。

圖1：F中學(xué)財(cái)政預(yù)算資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系平衡計(jì)分卡框架

1. 財(cái)務(wù)維度指標(biāo)

在財(cái)務(wù)維度，需要達(dá)到的戰(zhàn)略目標(biāo)是通過(guò)外部資金籌集與內(nèi)部收支平衡管理，精細(xì)化執(zhí)行事先編制的明細(xì)預(yù)算來(lái)支持學(xué)校整體戰(zhàn)略發(fā)展所需要的資金保障。因而設(shè)置表現(xiàn)外部增長(zhǎng)、內(nèi)部平衡、精細(xì)化執(zhí)行預(yù)算三類財(cái)務(wù)指標(biāo)。示例詳見表1（各類指標(biāo)因篇幅所限僅例舉一項(xiàng)表述，下同）。

表1

財(cái)務(wù)維度指標(biāo)分別體現(xiàn)了外部增長(zhǎng)方面籌集資金的變動(dòng)情況，內(nèi)部平衡方面預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、非稅收入完成進(jìn)度、資金申請(qǐng)到位進(jìn)度及學(xué)校運(yùn)行各類單位成本的變動(dòng)情況，精細(xì)化預(yù)算執(zhí)行方面人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)資金在細(xì)目執(zhí)行出入的變動(dòng)情況。

2.內(nèi)部經(jīng)營(yíng)過(guò)程維度指標(biāo)

在內(nèi)部經(jīng)營(yíng)過(guò)程維度，F中學(xué)所需要達(dá)到的戰(zhàn)略目標(biāo)是通過(guò)信息系統(tǒng)整體化管理提高業(yè)務(wù)流程效率、預(yù)算執(zhí)行準(zhǔn)確性、教學(xué)資源利用率支持學(xué)校整體發(fā)展戰(zhàn)略。因而設(shè)置表現(xiàn)預(yù)算準(zhǔn)確執(zhí)行、業(yè)務(wù)高效率辦理、走班制下教務(wù)排課高效精確、各類專業(yè)教學(xué)場(chǎng)所利用率四類內(nèi)部經(jīng)營(yíng)過(guò)程指標(biāo)。示例詳見表2。

表2

內(nèi)部經(jīng)營(yíng)過(guò)程維度指標(biāo)分別體現(xiàn)了一般預(yù)算及項(xiàng)目預(yù)算準(zhǔn)確執(zhí)行方面情況及年度變化，各類業(yè)務(wù)辦理方面的效率及變動(dòng)情況，走班制下教務(wù)排課有效性及準(zhǔn)確性情況及年度變化，各類專業(yè)教學(xué)資源的利用率及變動(dòng)情況。

3.學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)維度指標(biāo)

對(duì)于學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)維度，F中學(xué)所需要達(dá)到的戰(zhàn)略目標(biāo)是通過(guò)系統(tǒng)化師資培訓(xùn)體系建設(shè)、師生教學(xué)及學(xué)術(shù)氛圍提升、科學(xué)合理化薪資激勵(lì)等手段提高教師員工教學(xué)及自我提升的整體能力，為學(xué)校及學(xué)生服務(wù)。因此設(shè)置體現(xiàn)師資培訓(xùn)體系系統(tǒng)化、師生學(xué)術(shù)氛圍提升、教職員工對(duì)薪資激勵(lì)科學(xué)性滿意度三類學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)指標(biāo)。示例詳見表3。

表3

4. 客戶（學(xué)生、家長(zhǎng)、社會(huì)、政府）維度指標(biāo)

對(duì)于客戶（學(xué)生、家長(zhǎng)、社會(huì)、政府）維度，F中學(xué)所需要達(dá)到的戰(zhàn)略目標(biāo)是通過(guò)師資力量的持續(xù)提升、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程效率的不斷提高及財(cái)務(wù)預(yù)算準(zhǔn)確執(zhí)行的保障，達(dá)到學(xué)生、家長(zhǎng)、社會(huì)對(duì)學(xué)校教學(xué)質(zhì)量、校園生活、教務(wù)管理、學(xué)校聲譽(yù)等方面的滿意，提升學(xué)校整體影響力，并完成政府對(duì)于公辦學(xué)校所要求應(yīng)盡的社會(huì)責(zé)任。因而設(shè)置表現(xiàn)學(xué)生、家長(zhǎng)、社會(huì)各方滿意度、優(yōu)質(zhì)生源持續(xù)可獲得能力、對(duì)學(xué)生及家長(zhǎng)持續(xù)吸引力、政府對(duì)預(yù)算執(zhí)行認(rèn)可四類客戶維度指標(biāo)。示例詳見表4。

表4

客戶維度指標(biāo)分別表現(xiàn)了學(xué)生、家長(zhǎng)、社會(huì)對(duì)于學(xué)校辦學(xué)各方面的滿意度情況，學(xué)校對(duì)于全市優(yōu)質(zhì)生源的吸引力和在學(xué)生、家長(zhǎng)心目中的地位，政府對(duì)于學(xué)校財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行的評(píng)價(jià)與認(rèn)可情況以及對(duì)學(xué)校整體辦學(xué)的認(rèn)可情況。

四、F中學(xué)財(cái)政預(yù)算資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系的信息系統(tǒng)實(shí)施

前文所探討的F中學(xué)財(cái)政預(yù)算資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系必須使用集成管理信息系統(tǒng)來(lái)實(shí)施。目前學(xué)校各部門所使用的軟件系統(tǒng)存在“信息孤島”問(wèn)題，信息無(wú)法做到共享，財(cái)務(wù)管理停留于過(guò)去電算化記賬水平，無(wú)法做到業(yè)務(wù)流程信息化處理。在業(yè)務(wù)過(guò)程性數(shù)據(jù)抽取方面，由于沒(méi)有集成化的管理信息系統(tǒng)，從而也沒(méi)有整體性的在各關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)設(shè)置量化數(shù)據(jù)抽取，因而也無(wú)法進(jìn)行準(zhǔn)確的財(cái)政預(yù)算資金績(jī)效評(píng)價(jià)，這都是實(shí)施上文所提出的績(jī)效評(píng)價(jià)體系的現(xiàn)實(shí)痛點(diǎn)。未來(lái)校園信息化管理要求的是一體化、移動(dòng)性、整體性的集成信息管理系統(tǒng)，學(xué)校需要建立以財(cái)務(wù)管理平臺(tái)為核心的，涵蓋招生入學(xué)管理、教務(wù)管理、校園生活管理、教學(xué)硬件資源管理、畢業(yè)升學(xué)管理五大業(yè)務(wù)流程模塊以及財(cái)務(wù)管理子系統(tǒng)、人事管理子系統(tǒng)的集成管理信息系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)前文所設(shè)計(jì)的財(cái)政預(yù)算資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的計(jì)算評(píng)價(jià)?？梢韵壬暇€財(cái)務(wù)管理子系統(tǒng)、人事管理子系統(tǒng)，待系統(tǒng)成熟后逐步上線招生入學(xué)管理、教務(wù)管理、校園生活管理、教學(xué)硬件資源管理、畢業(yè)升學(xué)管理模塊，通過(guò)集成管理信息系統(tǒng)可以收集到績(jī)效評(píng)價(jià)體系所需要的數(shù)據(jù)，系統(tǒng)對(duì)于業(yè)務(wù)辦理整個(gè)過(guò)程也有完整的留痕記錄，各種業(yè)務(wù)從發(fā)起到入賬經(jīng)歷了多少時(shí)間，各審批環(huán)節(jié)時(shí)長(zhǎng)，是否有錯(cuò)誤退回等過(guò)程性信息都得到保留，這樣在內(nèi)部經(jīng)營(yíng)過(guò)程方面的很多指標(biāo)也可以自動(dòng)取數(shù)得出進(jìn)行指標(biāo)計(jì)算分析，從而完成預(yù)算資金績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施。

F中學(xué)的該套集成信息系統(tǒng)建設(shè)業(yè)已在項(xiàng)目立項(xiàng)階段，整個(gè)信息系統(tǒng)做到信息互聯(lián)互通，理清業(yè)務(wù)主線，梳理業(yè)務(wù)流程，進(jìn)行教學(xué)管理流程的重整與再造，指定明確的業(yè)務(wù)管理規(guī)范，實(shí)現(xiàn)管理變革，貫徹學(xué)校的戰(zhàn)略目標(biāo)與遠(yuǎn)景。系統(tǒng)采用完全的B/S架構(gòu)及圖形化界面，所有界面都由瀏覽器訪問(wèn)，可以通過(guò)PC端、移動(dòng)端等各種方式登錄使用，并且易讀、易理解、易操作，用戶界面簡(jiǎn)潔、友好，易于使用人員掌握、操作。

圖2：F中學(xué)業(yè)務(wù)總流程

校園管理信息系統(tǒng)整合校園自助多媒體設(shè)備資源，通過(guò)自助多媒體服務(wù)完成各類信息的發(fā)布和交互。在圖書館、信息中心機(jī)房、實(shí)驗(yàn)中心、體育場(chǎng)館和重要設(shè)備儀器的使用過(guò)程中，通過(guò)校園卡及門禁系統(tǒng)進(jìn)行全校的身份認(rèn)證和簽到使用管理；在寢室、浴室、洗衣房、食堂等校園生活場(chǎng)所使用校園卡進(jìn)行被動(dòng)式感應(yīng)記錄，以獲取相應(yīng)管理數(shù)據(jù)。F中學(xué)業(yè)務(wù)總流程詳見圖2。

對(duì)于財(cái)政預(yù)算資金的績(jī)效評(píng)價(jià)最困難的問(wèn)題就是回答財(cái)政資金使用后實(shí)實(shí)在在的效果如何，因?yàn)檫@筆資金的投入使得學(xué)生或者教師受到了哪些實(shí)際的效益，在前文績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)中也表達(dá)了這方面的考核要求，如內(nèi)部經(jīng)營(yíng)過(guò)程維度中表現(xiàn)圖書館、信息中心機(jī)房、實(shí)驗(yàn)中心、體育館利用率提高的各類指標(biāo)，客戶維度中學(xué)生對(duì)學(xué)校資源使用滿意度的量化指標(biāo)。這些指標(biāo)計(jì)算的所需數(shù)據(jù)在集成管理信息系統(tǒng)使用之前有的能夠收集，有的無(wú)法收集，有的零星收集，有的依靠人工收集，但是不能做到連續(xù)地、系統(tǒng)地、自動(dòng)地、集成地收集，并加以統(tǒng)計(jì)分析，通過(guò)數(shù)據(jù)分析看到財(cái)政資金使用的效果，和學(xué)生的行為軌跡。在使用了集成管理信息系統(tǒng)之后，通過(guò)系統(tǒng)收集學(xué)生在進(jìn)入各類開放場(chǎng)所時(shí)門禁系統(tǒng)對(duì)校園卡的感應(yīng)記錄信息，通過(guò)學(xué)生在線預(yù)約實(shí)驗(yàn)室、圖書信息中心、體育館等場(chǎng)所的信息以及實(shí)際進(jìn)入時(shí)的主動(dòng)刷卡信息，能夠得到績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)計(jì)算所需要的各類人次、時(shí)間、場(chǎng)次、冊(cè)數(shù)、頻次、等待時(shí)間等數(shù)據(jù)，而且連續(xù)、準(zhǔn)確、自動(dòng)、集成，通過(guò)系統(tǒng)設(shè)計(jì)可以直接與財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)合成出所需要的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)結(jié)果，可以圓滿地得出財(cái)政部門所需要的實(shí)實(shí)在在的資金使用效果。

參考文獻(xiàn)

[1] 中華人民共和國(guó)財(cái)政部.關(guān)于2012年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2013年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告[EB].：財(cái)政部官網(wǎng)，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201303/t20130318_1915291.html,2013-03-18：

[2] [美]羅伯特·S·卡普蘭，[美]安東尼·A·阿特金森著，呂長(zhǎng)江主譯.高級(jí)管理會(huì)計(jì)[M].大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2012：305.

（作者單位：復(fù)旦大學(xué)附屬中學(xué)）