文 ／ 余文輝
深化支出管理改革是當(dāng)前財(cái)政體制改革的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，而在整個(gè)財(cái)政支出中，專項(xiàng)資金支出的管理尤為重要。筆者針對近年來專項(xiàng)資金使用過程中存在的一些問題，以及當(dāng)前專項(xiàng)資金預(yù)算編制中“項(xiàng)目內(nèi)容細(xì)化、編制時(shí)間提早”的現(xiàn)狀，就如何進(jìn)一步深化支出管理改革，提高財(cái)政資金使用效益，作一探討。
一、專項(xiàng)資金的管理內(nèi)容
1.專項(xiàng)資金的含義及特點(diǎn)
在不同的制度和規(guī)定中，專項(xiàng)資金有著不同的名稱，如專項(xiàng)支出、項(xiàng)目支出、?？畹龋诰唧w內(nèi)容上也有一定的差別，但總體看，其含義是基本一致的。一般來說專項(xiàng)資金是指財(cái)政部門或上級單位撥給行政事業(yè)單位，用于完成專項(xiàng)工作或工程，并需要單獨(dú)報(bào)賬結(jié)算的資金。也就是說，專項(xiàng)資金有三個(gè)特點(diǎn)：一是來源于財(cái)政或上級單位；二是用于特定事項(xiàng)；三是需要單獨(dú)按項(xiàng)目核算。
2.專項(xiàng)資金的構(gòu)成與分類
目前對專項(xiàng)資金的構(gòu)成尚沒有統(tǒng)一的界定，從財(cái)政資金管理的情況看，在日常操作中，一般采用的是“扣除界定法”，即扣除工資福利支出（人員經(jīng)費(fèi)）、商品和服務(wù)支出（公用性經(jīng)費(fèi)）以外的，由財(cái)政安排以及上級單位撥付的財(cái)政資金等，全部作為專項(xiàng)資金。從支出性質(zhì)分類，專項(xiàng)資金包括個(gè)人部分（如專項(xiàng)補(bǔ)貼、專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)等）和公用部分（如專項(xiàng)購置、專項(xiàng)修繕等）；從支出用途分類，可以將專項(xiàng)資金分為基本建設(shè)支出、專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)、專項(xiàng)支出購置、專項(xiàng)修繕和其他專項(xiàng)等。
３.對專項(xiàng)資金管理現(xiàn)行規(guī)定
根據(jù)當(dāng)前行政事業(yè)單位會計(jì)制度和行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度規(guī)定，行政單位支出根據(jù)資金管理要求分為工資福利支出（人員經(jīng)費(fèi)）、商品和服務(wù)支出（公用性經(jīng)費(fèi)）、對個(gè)人和家庭的補(bǔ)助和專項(xiàng)支出。工資福利支出（人員經(jīng)費(fèi)）、商品和服務(wù)支出（公用性經(jīng)費(fèi)）和專項(xiàng)支出的具體項(xiàng)目，包括基本工資、補(bǔ)助工資、其他工資、職工福利費(fèi)、社會保障費(fèi)、公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、修繕費(fèi)、設(shè)備購置費(fèi)、其他費(fèi)用等。專項(xiàng)支出應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的項(xiàng)目和用途使用，并需要單獨(dú)項(xiàng)目的專項(xiàng)報(bào)賬結(jié)算，即應(yīng)當(dāng)與正常的撥款區(qū)分開來，分別核算，同時(shí)接受有關(guān)部門的檢查、監(jiān)督。已完成項(xiàng)目的專項(xiàng)結(jié)余，報(bào)經(jīng)主管預(yù)算單位或者財(cái)政部門批準(zhǔn)后，方可使用，否則就上交財(cái)政。
一些制度、規(guī)定、辦法的出臺，無疑使專項(xiàng)資金從預(yù)算、執(zhí)行、核算各個(gè)環(huán)節(jié)做到了有制可依，對規(guī)范管理起到了積極作用。但隨著財(cái)政體制改革的不斷深入，一些新的情況和問題，難以用現(xiàn)行制度予以解決和規(guī)范，亟待進(jìn)一步研究和探索。
二、專項(xiàng)資金管理中存在的問題
1.缺乏對專項(xiàng)資金的科學(xué)界定。
專項(xiàng)資金是財(cái)政分配用于專項(xiàng)事業(yè)的資金，是公共支出的重要組成部分。目前，理論界對公共支出分類主要有理論分類和統(tǒng)計(jì)分類兩種，但無論那一種分類方式，均對專項(xiàng)支出沒有明確的界定?，F(xiàn)行制度中雖然將專項(xiàng)資金解釋為財(cái)政或上級撥入用于專項(xiàng)工程或?qū)ｍ?xiàng)事業(yè)的財(cái)政資金，但在實(shí)際操作中，除了定額的人員和公用經(jīng)費(fèi)外均屬于專項(xiàng)，納入專項(xiàng)資金管理。但是，由于對專項(xiàng)資金不同的界定，在管理和統(tǒng)計(jì)的口徑上存在著較大的差異。如對于各單位取得的預(yù)算外收入，目前規(guī)定是應(yīng)全額上繳財(cái)政專戶，使用時(shí)由財(cái)政根據(jù)實(shí)際需要再予撥付。這類資金是否屬于專項(xiàng)資金，在界定上就存在著不同的認(rèn)識和管理方式。在各地財(cái)政部門，有的將其納入綜合預(yù)算，實(shí)行收支脫鉤，并將撥付的資金作為專項(xiàng)資金管理，用款單位不得隨意擠占、挪用；有的雖也納入綜合預(yù)算，但未實(shí)現(xiàn)收支脫鉤，撥付的資金不作為專項(xiàng)資金管理，其結(jié)余部分由用款單位自行決定開支。這使得大量超標(biāo)準(zhǔn)、超定額的人員經(jīng)費(fèi)、公務(wù)經(jīng)費(fèi)和一些不能在業(yè)務(wù)費(fèi)中開支的費(fèi)用擠入預(yù)算外收入的現(xiàn)象出現(xiàn)，形成有預(yù)算外收入的單位個(gè)人收入和待遇大大高于沒有收入的單位，導(dǎo)致同是行政單位但收入待遇上卻苦樂不均。
2.專項(xiàng)資金的預(yù)算編制不夠規(guī)范，分配不夠合理。
近年來各地財(cái)政預(yù)算中普遍推行了部門預(yù)算和細(xì)化預(yù)算的編制方法，基本上實(shí)行的是“人員經(jīng)費(fèi)按標(biāo)準(zhǔn)，公用經(jīng)費(fèi)按定額，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按實(shí)際”。但對于專項(xiàng)資金如何按實(shí)際，缺少明確的定論。換句話說，就是專項(xiàng)資金分配缺乏科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。加之在預(yù)算編制中，缺少對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況的科學(xué)預(yù)測和編制方法，沒有實(shí)行完全意義上的“零基預(yù)算”。
專項(xiàng)資金分配結(jié)構(gòu)是指專項(xiàng)支出總額中各類專項(xiàng)的組合以及各類專項(xiàng)在整個(gè)專項(xiàng)總額中的比重。專項(xiàng)資金的結(jié)構(gòu)反映著一個(gè)時(shí)期的政策趨向和變化，其優(yōu)化與否關(guān)系著單位科室能否在一定財(cái)力約束下有效的履行其職能。由于當(dāng)前財(cái)政對專項(xiàng)資金沒有科學(xué)的界定，各地財(cái)政對專項(xiàng)資金的統(tǒng)計(jì)口徑不盡相同，測算比重上會存在一定差異，但從一般情況說，對于大類的專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)口徑應(yīng)該是基本一致的。以某城區(qū)2001年大類專項(xiàng)支出情況為例，除基本建設(shè)支出、衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)支出、城市維護(hù)費(fèi)支出占到10%以上外，其他項(xiàng)目比重均低于8%。這一分配結(jié)果，形成專項(xiàng)資金使用分散，大大降低了財(cái)政資金使用效益。
3.專項(xiàng)資金使用中違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重。
盡管近年來國家和地方政府為加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理相繼制定和出臺了一系列制度和辦法，但在專項(xiàng)資金使用與核算上仍存在著大量的違規(guī)現(xiàn)象。
一是年終突擊花錢現(xiàn)象依然存在。一些地方財(cái)政部門明確規(guī)定完工項(xiàng)目的專項(xiàng)資金結(jié)余應(yīng)上繳財(cái)政或報(bào)經(jīng)財(cái)政批準(zhǔn)后方可留用，但是一些用款單位為了不上繳?？罱Y(jié)余，年終突擊花錢、突擊采購。如有的用款單位采取在年底單位各科室根據(jù)專項(xiàng)的預(yù)算統(tǒng)計(jì)結(jié)余金額后，進(jìn)行突擊購置；或者將尚未開工的項(xiàng)目的專項(xiàng)支出，提前撥付，并且“以撥代支”列入當(dāng)年支出等等，以達(dá)到期末不留結(jié)余，從而不上繳財(cái)政的目的。
二是重復(fù)購置，設(shè)備閑置，資金浪費(fèi)現(xiàn)象尚未杜絕。一些有預(yù)算外資金收入的單位，攀比之風(fēng)盛行，對于一些不經(jīng)常使用的設(shè)備，如攝像機(jī)、照相機(jī)、投影儀和一些大型儀器設(shè)備等，存在著“別人有，我也要有”的錯(cuò)誤觀念。由于利用率不高，形成購置后設(shè)備閑置，無形中造成資金的浪費(fèi)。
三、問題的主要成因分析
1.專項(xiàng)資金支出管理弱化。在專項(xiàng)資金支出管理方面尤為突出，“重分配，輕管理”的觀念仍未從根本上得到改變。單位在專項(xiàng)支出過程中，財(cái)務(wù)支出監(jiān)督滯后，主要應(yīng)付財(cái)政突擊性、專項(xiàng)性檢查多，日常監(jiān)督少；事后檢查多，事前、事中監(jiān)督少；對某一事項(xiàng)和環(huán)節(jié)詢問多，全方位跟蹤監(jiān)督少。涉及監(jiān)督和管理的制度和法規(guī)相對滯后，對于一些不按預(yù)算執(zhí)行或隨意改變支出用途的各科室，單位財(cái)務(wù)會計(jì)只有等發(fā)現(xiàn)后盡量予以協(xié)調(diào)、向財(cái)政請示調(diào)整專項(xiàng)預(yù)算，而沒有相應(yīng)的解決辦法和措施，使得監(jiān)督往往流于形式，缺乏應(yīng)有的力度，直接影響了財(cái)務(wù)監(jiān)督的權(quán)威性和有效性，使管理手段相對弱化，導(dǎo)致財(cái)務(wù)資金使用效益低下。
2.一些制度和辦法已不能適應(yīng)當(dāng)前管理的要求?，F(xiàn)行制度中有些條款過于粗放，如行政單位會計(jì)制度規(guī)定行政單位支出中，“經(jīng)常性公用支出和專項(xiàng)支出的具體項(xiàng)目包括基本工資、補(bǔ)助工資、其他工資、職工福利費(fèi)、社會保障費(fèi)、公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、修繕費(fèi)、設(shè)備購置費(fèi)、其他費(fèi)用等?！边@種將經(jīng)常性公用支出與專項(xiàng)支出項(xiàng)目進(jìn)行籠統(tǒng)規(guī)定的條款，與目前實(shí)行的細(xì)化部門預(yù)算的要求存在一定差距。此類問題在現(xiàn)行財(cái)務(wù)制度中同樣存在，形成預(yù)算實(shí)現(xiàn)了細(xì)化，但核算尚未細(xì)化的問題，造成監(jiān)督和管理上的困難。
3.單位財(cái)務(wù)部門缺少對專項(xiàng)資金使用情況的綜合評價(jià)和跟蹤問效。對于各科室上報(bào)的各類專項(xiàng)資金更多地只從數(shù)字上簡單匯總，用于應(yīng)付上級部門的要求，而沒有從財(cái)務(wù)角度加以分析和利用，特別是缺乏對專項(xiàng)資金使用情況的綜合評價(jià)以及相關(guān)同類專項(xiàng)使用標(biāo)準(zhǔn)的歸納和確定的了解。
四、加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理的一些建議
1.盡快對專項(xiàng)資金進(jìn)行科學(xué)界定。專項(xiàng)資金的分類不是核算問題，而是財(cái)務(wù)管理問題。應(yīng)根據(jù)專項(xiàng)資金的定義及內(nèi)涵，明確哪些項(xiàng)目應(yīng)作為專項(xiàng)資金管理，確定統(tǒng)一的專項(xiàng)資金統(tǒng)計(jì)口徑，從而達(dá)到科學(xué)管理，有效監(jiān)督的目的。筆者建議，除按規(guī)定定額確定的人員經(jīng)費(fèi)和經(jīng)常性公用開支的公務(wù)費(fèi)（包括特殊部門的經(jīng)常性特殊經(jīng)費(fèi)）等支出作為財(cái)務(wù)基本支出外，其他財(cái)政安排、追加或上級撥入的經(jīng)費(fèi)（包括預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外）應(yīng)全部作為專項(xiàng)資金支出管理；同時(shí)，隨著改革與發(fā)展的需要，每年對基本支出與專項(xiàng)支出的項(xiàng)目進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，盡量避免基本支出與項(xiàng)目支出具體內(nèi)容上的重疊。對專項(xiàng)資金進(jìn)行科學(xué)合理的界定與分類，不僅有利于用款單位對專項(xiàng)資金的核算管理和控制，同時(shí)也有利于財(cái)政部門加強(qiáng)對專項(xiàng)資金的監(jiān)督和開展綜合評價(jià)。
2.建立項(xiàng)目庫，規(guī)范專項(xiàng)資金項(xiàng)目管理。以筆者所在單位為例，建議建立總站專項(xiàng)資金預(yù)算項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫。加強(qiáng)專項(xiàng)資金的項(xiàng)目管理是防止資金浪費(fèi)，提高專項(xiàng)資金使用效益的必要前提。所謂“總站專項(xiàng)資金預(yù)算項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫”，就是根據(jù)總站發(fā)展規(guī)劃，制訂總站三年工作目標(biāo)，并將該工作目標(biāo)細(xì)分至各業(yè)務(wù)科室。根據(jù)各業(yè)務(wù)科室工作目標(biāo)，依據(jù)財(cái)力編制上報(bào)各年度滾動(dòng)預(yù)算計(jì)劃，并依據(jù)該滾動(dòng)預(yù)算建立預(yù)算項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫。對照當(dāng)年預(yù)算計(jì)劃分析整理本年預(yù)算執(zhí)行情況，研究影響本年度預(yù)算執(zhí)行的各相關(guān)因素。根據(jù)三年中心工作指標(biāo)，以六個(gè)月為界，編制三年業(yè)務(wù)項(xiàng)目滾動(dòng)預(yù)算。根據(jù)事業(yè)計(jì)劃和工作任務(wù)完成情況，并參照預(yù)算政策的變動(dòng)狀況，每六個(gè)月對預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行修訂和補(bǔ)充。
3.細(xì)化預(yù)算編制，加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理監(jiān)督。增強(qiáng)預(yù)算本身的透明度，就是要細(xì)化預(yù)算，使預(yù)算支出落實(shí)到每一個(gè)項(xiàng)目和每項(xiàng)支出的每一款。而專項(xiàng)資金監(jiān)督必須貫穿在整個(gè)資金分配使用的全過程，即要開展事前、事中、事后的監(jiān)督管理。事前管理，在申報(bào)專項(xiàng)資金時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施部門及各相關(guān)部門應(yīng)依據(jù)國家財(cái)政法規(guī)要求及產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展趨勢，分析影響項(xiàng)目資金編報(bào)的各類因素，編制項(xiàng)目資金用款計(jì)劃，并就用款理由、計(jì)劃規(guī)模、預(yù)期目的等事項(xiàng)填報(bào)專項(xiàng)資金項(xiàng)目申報(bào)表。事中管理，在專項(xiàng)資金項(xiàng)目實(shí)施過程中，建立專項(xiàng)資金管理責(zé)任制，落實(shí)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，對金額較大的支出項(xiàng)目要簽訂合同，財(cái)務(wù)部門應(yīng)對照項(xiàng)目下達(dá)指標(biāo)及工作計(jì)劃，真實(shí)、全面、完整地對資金使用情況進(jìn)行反映，堅(jiān)決杜絕虛假支出，不得任意改變項(xiàng)目內(nèi)容或擴(kuò)大使用范圍，保證?？顚Ｓ?，并對項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行檢查監(jiān)督。事后管理，專項(xiàng)資金項(xiàng)目完成后，項(xiàng)目實(shí)施部門會同各相關(guān)部門應(yīng)依據(jù)項(xiàng)目計(jì)劃對項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收，發(fā)現(xiàn)問題后，及時(shí)予以整改，最后通過整改后的情況撰寫項(xiàng)目總結(jié)。
4.建立專項(xiàng)資金效績評價(jià)。目前實(shí)施績效評價(jià)的方式很多，筆者認(rèn)為專項(xiàng)資金實(shí)施績效評價(jià)采取的方式，應(yīng)根據(jù)不同的項(xiàng)目內(nèi)容來確定。對于效益是經(jīng)濟(jì)的、有形的、可以用貨幣衡量的支出項(xiàng)目，可以采用成本-效益評價(jià)法；對那些成本易于衡量，但效益卻不易衡量，而且通過此項(xiàng)支出所提供的商品或勞務(wù)，不可能以任何形式進(jìn)入市場交換的支出評價(jià)，則可以采用“最低費(fèi)用法”。例如對于我站實(shí)驗(yàn)室儀器設(shè)施支出，可以通過測算人群占有量和設(shè)備利用率，及調(diào)查該設(shè)備對化驗(yàn)、診斷的作用等，與相近或同類地區(qū)比較，確定目前條件的最低配備量。若評價(jià)結(jié)果超過這一指標(biāo)，再行購置，將會造成設(shè)備閑置，資金浪費(fèi)，反之則相反。此外，對于一般性專項(xiàng)資金還可以采取“比率分析”、“比較分析”等方式對專項(xiàng)資金結(jié)構(gòu)和增減水平等進(jìn)行綜合評價(jià)，從而判斷資金效率情況。實(shí)施專項(xiàng)資金績效評價(jià)可以在事前，也可以在事中或事后。事前評價(jià)，有利于預(yù)算編制的科學(xué)、合理性；事中評價(jià)，可以分析研究項(xiàng)目進(jìn)展情況，及時(shí)處理工作中出現(xiàn)的問題；事后評價(jià)，則可以審查和評價(jià)對項(xiàng)目支出成果是否符合目標(biāo)要求。通過建立財(cái)政專項(xiàng)資金效績評價(jià)分析制度，對提高預(yù)算編制科學(xué)性和合理性，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化監(jiān)督管理都將起到積極的作用。
（作者單位：杭州市畜牧獸醫(yī)總站）
