文 ／ 杭州市財(cái)政局綜合處
2006年5月30日財(cái)政部公布了《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財(cái)政部令第35號(hào)）和《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財(cái)政部令第36號(hào)）。同年7月，財(cái)政部又了發(fā)布《關(guān)于認(rèn)真貫徹實(shí)施財(cái)政部令第35號(hào)第36號(hào)有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)辦[2006]34號(hào)），要求“地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要根據(jù)《辦法》的規(guī)定要求，制定和完善本地區(qū)和本級(jí)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)章制度，努力將《辦法》各項(xiàng)管理規(guī)定落到實(shí)處，促進(jìn)資產(chǎn)管理的制度化、規(guī)范化、科學(xué)化”。同時(shí)，省財(cái)政廳、市政府也對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理制度建設(shè)提出了要求。根據(jù)以上要求，杭州市立即制定了杭州市市級(jí)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的相關(guān)辦法，并于2006年12月出臺(tái)了《杭州市市級(jí)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》。日前，《杭州市市級(jí)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《杭州事業(yè)辦法》)也已經(jīng)過(guò)市政府的審核通過(guò)，于2008年6月1日起施行。綜觀《杭州事業(yè)辦法》，相比《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財(cái)政部令第36號(hào)）和《杭州市市級(jí)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》，在諸多方面有所不同，筆者就主要的區(qū)別及需注意的若干問(wèn)題作一些說(shuō)明。
一、關(guān)于資產(chǎn)調(diào)劑問(wèn)題
財(cái)政部辦法規(guī)定,對(duì)于事業(yè)單位長(zhǎng)期閑置、低效運(yùn)轉(zhuǎn)或者超標(biāo)準(zhǔn)配置的資產(chǎn),原則上由主管部門(mén)進(jìn)行調(diào)劑,并報(bào)同級(jí)財(cái)政部門(mén)備案。
實(shí)際操作中，由于事業(yè)單位財(cái)政經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助形式有多種，如果部門(mén)內(nèi)資產(chǎn)調(diào)劑完全由主管部門(mén)決定容易產(chǎn)生管理上的漏洞，例如主管部門(mén)將下屬全額單位的資產(chǎn)劃撥至其他財(cái)政經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助形式的單位，而該全額單位可以再申請(qǐng)財(cái)政撥款購(gòu)置相關(guān)設(shè)備。因此，《杭州事業(yè)辦法》規(guī)定，對(duì)于事業(yè)單位長(zhǎng)期閑置、低效運(yùn)轉(zhuǎn)或者超標(biāo)準(zhǔn)配置的資產(chǎn)，原則上由主管部門(mén)在本部門(mén)內(nèi)同一財(cái)政經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助形式的單位間進(jìn)行調(diào)劑，并報(bào)市財(cái)政部門(mén)備案，不同財(cái)政經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助形式單位間的資產(chǎn)調(diào)劑應(yīng)當(dāng)報(bào)市財(cái)政部門(mén)審批。
二、關(guān)于資產(chǎn)配置的“資金來(lái)源”和“規(guī)定限額”
財(cái)政部將資產(chǎn)配置的資金來(lái)源分為“向財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)用財(cái)政性資金、向主管部門(mén)或者其他部門(mén)申請(qǐng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、用其他資金”三種，對(duì)于不同資金來(lái)源采取不同的審批方式。同時(shí)，對(duì)資產(chǎn)配置審批提出“規(guī)定限額”概念，“規(guī)定限額”以上需要審批，而規(guī)定限額以下不必審批。
鑒于我市已經(jīng)廣泛采用將預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金、其他資金（包括事業(yè)單位自有資金）等統(tǒng)一編制部門(mén)綜合預(yù)算的實(shí)際，《杭州事業(yè)辦法》中對(duì)資金來(lái)源不加以區(qū)分，也不設(shè)置“規(guī)定限額”，考慮到部門(mén)預(yù)算實(shí)施中的遺漏單位及社會(huì)團(tuán)體及民辦非企業(yè)單位的參照問(wèn)題，規(guī)定“未實(shí)行部門(mén)預(yù)算的事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)將經(jīng)主管部門(mén)審核同意的資產(chǎn)購(gòu)置計(jì)劃報(bào)送財(cái)政部門(mén)審批，并附送相關(guān)資料”也列入資產(chǎn)配置中。具體表述為：
事業(yè)單位向市財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)購(gòu)置納入政府采購(gòu)目錄范圍的資產(chǎn)的（包括事業(yè)單位申請(qǐng)舉辦大型會(huì)議、活動(dòng)需要進(jìn)行的購(gòu)置），除國(guó)家另有規(guī)定外，按照下列程序報(bào)批：
1.年度部門(mén)預(yù)算編制前，事業(yè)單位資產(chǎn)管理部門(mén)會(huì)同財(cái)務(wù)部門(mén)審核資產(chǎn)存量，提出下一年度擬購(gòu)置資產(chǎn)的品目、數(shù)量，測(cè)算經(jīng)費(fèi)額度，報(bào)主管部門(mén)審核；
2.主管部門(mén)根據(jù)事業(yè)單位資產(chǎn)存量狀況和有關(guān)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)資產(chǎn)購(gòu)置計(jì)劃進(jìn)行審核；
3.實(shí)行部門(mén)預(yù)算管理的事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)將經(jīng)主管部門(mén)審核同意的資產(chǎn)購(gòu)置計(jì)劃列入年度部門(mén)預(yù)算，并在上報(bào)年度部門(mén)預(yù)算時(shí)附送相關(guān)材料，作為市財(cái)政部門(mén)批復(fù)部門(mén)預(yù)算的依據(jù)。未實(shí)行部門(mén)預(yù)算管理的事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)將經(jīng)主管部門(mén)審核同意的資產(chǎn)購(gòu)置計(jì)劃報(bào)送財(cái)政部門(mén)審批，并附送相關(guān)資料。
事業(yè)單位向主管部門(mén)或者其他部門(mén)申請(qǐng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的，有關(guān)部門(mén)在下達(dá)經(jīng)費(fèi)前，應(yīng)當(dāng)將所涉及的資產(chǎn)購(gòu)置事項(xiàng)報(bào)市財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)。實(shí)行部門(mén)預(yù)算管理的事業(yè)單位獲得主管部門(mén)或者其他部門(mén)撥給的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)后，應(yīng)當(dāng)列入部門(mén)預(yù)算。
三、關(guān)于資產(chǎn)配置的審批步驟
財(cái)政部《辦法》規(guī)定，資產(chǎn)配置的審批實(shí)行“兩步法”，即在年度部門(mén)預(yù)算編制前，財(cái)政部門(mén)先完成資產(chǎn)購(gòu)置計(jì)劃的審批；在編制年度部門(mén)預(yù)算時(shí)，根據(jù)經(jīng)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)的資產(chǎn)購(gòu)置計(jì)劃，進(jìn)行資產(chǎn)購(gòu)置資金預(yù)算的審批。
按照目前我市的實(shí)際和征求單位意見(jiàn)，普遍反映“兩步”審批法比較繁瑣。一是事業(yè)單位及主管部門(mén)反映申報(bào)資產(chǎn)計(jì)劃要審批一次，申報(bào)預(yù)算需要再審批一次，程序上不夠方便；二是財(cái)政各支出處室認(rèn)為按照目前的管理體制，資產(chǎn)購(gòu)置審批與部門(mén)預(yù)算審批是分不開(kāi)的，工作落實(shí)到一個(gè)處室，事實(shí)上都由相同的人完成，沒(méi)有必要分為兩步來(lái)做。此外，存在資產(chǎn)計(jì)劃審批通過(guò)，但落實(shí)資金困難，反之，單位急需購(gòu)置的資產(chǎn)，也很難不予批準(zhǔn)的矛盾，使得資產(chǎn)購(gòu)置計(jì)劃審批容易流于形式。
因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，雖然資產(chǎn)計(jì)劃審批有利于強(qiáng)化預(yù)算管理和資產(chǎn)管理的有效結(jié)合，但是按照目前的現(xiàn)狀，采用資產(chǎn)和資金結(jié)合的一步審批法比較可行，即資產(chǎn)購(gòu)置計(jì)劃由主管部門(mén)審核后列入年度部門(mén)預(yù)算，作為市財(cái)政部門(mén)批復(fù)部門(mén)預(yù)算的依據(jù)。
四、對(duì)外投資、出租、出借、擔(dān)保等的規(guī)定
國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定，事業(yè)單位符合一定條件可以進(jìn)行對(duì)外投資等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但是，對(duì)具體應(yīng)符合哪些條件沒(méi)有明確規(guī)定。實(shí)際操作中，我們也發(fā)現(xiàn)部分單位對(duì)從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的積極性較高，且存在一定的盲目性?？紤]到上述情況，《杭州事業(yè)辦法》中對(duì)事業(yè)單位實(shí)施對(duì)外投資、出租、出借和擔(dān)保的條件作了明確規(guī)定，具體規(guī)定如下：“事業(yè)單位利用國(guó)有資產(chǎn)對(duì)外投資、出租、出借和擔(dān)保必須在維持單位事業(yè)正常發(fā)展，保證完成事業(yè)任務(wù)的前提下，按照國(guó)家有關(guān)政策，科學(xué)、謹(jǐn)慎決策，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的可行性論證，并提出申請(qǐng)，經(jīng)主管部門(mén)審核同意后，報(bào)市財(cái)政部門(mén)審批”。另外，考慮到學(xué)校、醫(yī)院等公益性資產(chǎn)的特點(diǎn)，結(jié)合《物權(quán)法》，規(guī)定了“學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益性為目的的事業(yè)單位不得為保證人，其教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會(huì)公益性設(shè)施不得抵押”。
五、關(guān)于資產(chǎn)使用取得收入的處理
財(cái)政部《辦法》第二十三條規(guī)定：“事業(yè)單位對(duì)外投資收益以及利用國(guó)有資產(chǎn)出租、出借和擔(dān)保等取得的收入應(yīng)當(dāng)納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理。國(guó)家另有規(guī)定的除外?！?
從有利于規(guī)范津、補(bǔ)貼發(fā)放等方面考慮，對(duì)關(guān)于事業(yè)單位對(duì)外投資收益以及利用國(guó)有資產(chǎn)出租、出借和擔(dān)保等取得的收入，應(yīng)該納入政府非稅收入管理；但是，考慮到事業(yè)單位類型較多，財(cái)政經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助形式也不盡相同，如果搞一刀切容易挫傷部分單位組織收入的積極性，也不利于實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)效益最大化。因此，《杭州事業(yè)辦法》對(duì)于事業(yè)單位的這部分收入根據(jù)單位的財(cái)政經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助形式進(jìn)行了差別對(duì)待，具體表述為：
“納入部門(mén)預(yù)算管理的事業(yè)單位對(duì)外投資收益以及利用國(guó)有資產(chǎn)出租、出借和擔(dān)保等取得的收入應(yīng)當(dāng)實(shí)行‘收支兩條線’管理。其中財(cái)政補(bǔ)助事業(yè)單位的上述收入納入政府非稅收入管理，財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助事業(yè)單位和經(jīng)費(fèi)自理事業(yè)單位的上述收入未納入政府非稅收入管理的，實(shí)行財(cái)政專戶儲(chǔ)存管理。
未實(shí)行部門(mén)預(yù)算管理的事業(yè)單位的上述收入應(yīng)當(dāng)納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理。國(guó)家另有規(guī)定的除外。”
如此規(guī)定，能在當(dāng)前一段時(shí)期內(nèi)給財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助事業(yè)單位和經(jīng)費(fèi)自理事業(yè)單位一定的積極性，同時(shí)對(duì)今后加強(qiáng)管理預(yù)留了空間。
六、關(guān)于資產(chǎn)處置審批額度
財(cái)政部《辦法》對(duì)事業(yè)單位資產(chǎn)處置的審批權(quán)限，在第二十六條表述為：“事業(yè)單位占有、使用的房屋建筑物、土地和車輛的處置，貨幣性資產(chǎn)損失的核銷，以及單位價(jià)值或者批量?jī)r(jià)值在規(guī)定限額以上的資產(chǎn)的處置，經(jīng)主管部門(mén)審核后報(bào)同級(jí)財(cái)政部門(mén)審批；規(guī)定限額以下的資產(chǎn)的處置報(bào)主管部門(mén)審批，主管部門(mén)將審批結(jié)果定期報(bào)同級(jí)財(cái)政部門(mén)備案。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！?
根據(jù)我市的實(shí)際情況，《杭州事業(yè)辦法》規(guī)定：“事業(yè)單位占有、使用的房屋建筑物、土地等資產(chǎn)的處置，貨幣性資產(chǎn)損失以及其他單位價(jià)值1萬(wàn)元以上資產(chǎn)的核銷，需經(jīng)主管部門(mén)審核后報(bào)市財(cái)政部門(mén)審批，金額巨大的資產(chǎn)核銷由財(cái)政部門(mén)審核后報(bào)市政府批準(zhǔn)，貨幣性資產(chǎn)損失需經(jīng)有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)出具經(jīng)濟(jì)鑒證意見(jiàn)。單位價(jià)值1萬(wàn)元及以下資產(chǎn)的核銷報(bào)主管部門(mén)審批，主管部門(mén)將審批結(jié)果定期報(bào)市財(cái)政部門(mén)備案。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”
采用這一標(biāo)準(zhǔn)的主要考慮，一是由于房屋建筑物、土地、貨幣性資產(chǎn)的特殊性，規(guī)定房屋建筑物、土地的處置、貨幣性資產(chǎn)損失的核銷，均應(yīng)由財(cái)政部門(mén)審批。二是隨著辦公家具、電子設(shè)備的降價(jià)，大多數(shù)資產(chǎn)的單價(jià)不足1萬(wàn)元。設(shè)定單位價(jià)值1萬(wàn)元的限額，既有利于調(diào)動(dòng)主管部門(mén)對(duì)所屬單位資產(chǎn)管理的積極性，又有利于財(cái)政部門(mén)抓住工作重點(diǎn)。三是統(tǒng)一采用一個(gè)單價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，不再采用每批次總價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，便于計(jì)算機(jī)管理信息系統(tǒng)的識(shí)別，有利于提高工作效率。
七、關(guān)于報(bào)廢資產(chǎn)統(tǒng)一處置的規(guī)定
財(cái)政部《辦法》規(guī)定：“事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公正、公平的原則。事業(yè)單位出售、出讓、轉(zhuǎn)讓、變賣資產(chǎn)數(shù)量較多或者價(jià)值較高的,應(yīng)當(dāng)通過(guò)拍賣等市場(chǎng)競(jìng)價(jià)方式公開(kāi)處置?！?
報(bào)廢資產(chǎn)處置是征求意見(jiàn)中反映最多的問(wèn)題之一。從反饋的意見(jiàn)建議來(lái)看，絕大多數(shù)主管部門(mén)認(rèn)為，單位一次處置的資產(chǎn)量很少，要遵循公開(kāi)、公正、公平的原則很難，因此，普遍要求由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一確定報(bào)廢資產(chǎn)處置的單位，將這些報(bào)廢資產(chǎn)交由該單位統(tǒng)一處置。報(bào)廢資產(chǎn)統(tǒng)一處置是資產(chǎn)處置規(guī)范發(fā)展的趨勢(shì)，但是目前具體的處置操作辦法尚未出臺(tái)；因此，在《杭州事業(yè)辦法》中沒(méi)有具體規(guī)定到某一單位，而表述為“應(yīng)當(dāng)通過(guò)杭州市產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)采取拍賣、招投標(biāo)等市場(chǎng)競(jìng)價(jià)方式統(tǒng)一公開(kāi)處置。”
