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  長(zhǎng)沙市芙蓉區(qū)財(cái)政局 羅振軍 吳湘媛

一、引言

黨的十八屆三中全會(huì)指出：“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)”。街道作為我國(guó)政府行政管理的末端，其運(yùn)轉(zhuǎn)水平直接影響國(guó)家整體治理效能。街道層級(jí)的治理能力受到其財(cái)政資金投入、管理成效及運(yùn)行水平等因素影響。隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，如何合理配置財(cái)政資金，發(fā)揮其最大效用，是街道建設(shè)發(fā)展亟待解決的問(wèn)題。內(nèi)部控制理論為規(guī)范街道資金管理提供了契合的視角。本文以長(zhǎng)沙市芙蓉區(qū)為例，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查與訪談?wù){(diào)研等形式，分析街道財(cái)政資金管理機(jī)構(gòu)、人員配備、預(yù)算機(jī)制、會(huì)計(jì)基礎(chǔ)、信息化系統(tǒng)等運(yùn)行情況，針對(duì)存在的問(wèn)題，重點(diǎn)探討如何有效地將內(nèi)部控制理論應(yīng)用于街道資金管理，以提高街道財(cái)政資金管理效率。

二、芙蓉區(qū)街道財(cái)政資金管理現(xiàn)狀分析

（一）街道財(cái)政資金收支基本情況

芙蓉區(qū)是長(zhǎng)沙市的中心城區(qū)，下轄13個(gè)街道，截至2020年底，共有76個(gè)社區(qū)、5個(gè)村，另有一個(gè)社區(qū)籌委會(huì)（遠(yuǎn)新）。街道的資金來(lái)源主要是同級(jí)財(cái)政撥款，另有部分上級(jí)專項(xiàng)資金和非稅收入。區(qū)財(cái)政在編制街道預(yù)算時(shí)，涵蓋了社區(qū)、村經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)格遵循部門預(yù)算編制的有關(guān)要求,切實(shí)貫徹“零基預(yù)算”管理原則，按照人社部門和民政部門審定的標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)實(shí)保障街道在職在編人員、公益性崗位人員和社區(qū)員額制人員的人員經(jīng)費(fèi)，且將在職在編人員工資納入工資統(tǒng)發(fā)范圍；按照定額標(biāo)準(zhǔn)編列公用經(jīng)費(fèi)，保障基層基本運(yùn)轉(zhuǎn)；逐年加大對(duì)社區(qū)經(jīng)費(fèi)的投入力度。近年來(lái)，各街道財(cái)政資金收入與財(cái)政資金支出呈穩(wěn)步增長(zhǎng)之勢(shì)。

（二）街道財(cái)政資金管理機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員配備情況

1.街道財(cái)政資金管理機(jī)構(gòu)設(shè)置

街道設(shè)置的會(huì)計(jì)職能科室是財(cái)政所，主要負(fù)責(zé)街道辦事處的會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理，對(duì)辦事處的一切經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算和會(huì)計(jì)監(jiān)督。街道辦事處的會(huì)計(jì)核算組織體系為集中核算，即一級(jí)核算。其他辦所和部門不得另行設(shè)立會(huì)計(jì)核算機(jī)構(gòu)，街道辦事處的一切經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)均由財(cái)政所統(tǒng)一核算，集中管理。

2.街道財(cái)政資金管理人員配備

街道根據(jù)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)需要，主要設(shè)置財(cái)政所負(fù)責(zé)人、會(huì)計(jì)、出納、資產(chǎn)管理員、社保專員等工作崗位。此外，為保障街道社區(qū)財(cái)務(wù)代管模式正常運(yùn)行，在街道設(shè)立社區(qū)會(huì)計(jì)一名，各社區(qū)設(shè)立報(bào)賬員一名。社區(qū)報(bào)賬員主要負(fù)責(zé)其所在社區(qū)的定額備用金的保管、使用。社區(qū)會(huì)計(jì)主要負(fù)責(zé)對(duì)各社區(qū)的財(cái)務(wù)工作實(shí)施檢查、監(jiān)督，了解各個(gè)社區(qū)的財(cái)務(wù)狀況。

（三）街道財(cái)政資金預(yù)算運(yùn)行機(jī)制狀況

1.預(yù)算編制機(jī)制。各業(yè)務(wù)部門根據(jù)批準(zhǔn)的年度預(yù)算和工作進(jìn)度，提出預(yù)算執(zhí)行資金申請(qǐng)，并上報(bào)單位負(fù)責(zé)人審批。再由財(cái)政所核實(shí)預(yù)算批復(fù)，填寫預(yù)算資金申請(qǐng)表，上報(bào)區(qū)財(cái)政部門審批。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)由業(yè)務(wù)辦所（部門）根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展情況，提出專項(xiàng)資金使用申請(qǐng)。業(yè)務(wù)辦所應(yīng)當(dāng)核實(shí)預(yù)算批復(fù)，填寫專項(xiàng)資金申請(qǐng)表，經(jīng)財(cái)政所批準(zhǔn)后，按照單位的審批程序，辦理有關(guān)撥付手續(xù)。凡未按規(guī)定提前申報(bào)或未經(jīng)批準(zhǔn)的費(fèi)用原則上不得列支。

2.預(yù)算執(zhí)行機(jī)制。預(yù)算年度開始后、正式預(yù)算下達(dá)前，經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)可參照上年同期經(jīng)費(fèi)支出數(shù)適當(dāng)安排支出，預(yù)算一經(jīng)批復(fù)下達(dá)，應(yīng)嚴(yán)格按要求執(zhí)行，一般不再追加預(yù)算。各業(yè)務(wù)辦所通過(guò)預(yù)算系統(tǒng)對(duì)本業(yè)務(wù)辦的預(yù)算執(zhí)行情況自行了解、及時(shí)掌控，每月、每年初編制《預(yù)算執(zhí)行情況表》，各業(yè)務(wù)辦負(fù)責(zé)人要對(duì)本業(yè)務(wù)辦職責(zé)范圍內(nèi)的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析、檢查，找出造成差異的原因，并提出改進(jìn)措施。

3.預(yù)算執(zhí)行情況通報(bào)機(jī)制。財(cái)政所定期通報(bào)各業(yè)務(wù)辦所（部門）預(yù)算執(zhí)行情況，確保預(yù)算執(zhí)行信息傳輸及時(shí)、暢通、有效，對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)反映并提出相應(yīng)措施，保證街道預(yù)算目標(biāo)的完成，提高預(yù)算執(zhí)行的有效性。

4.預(yù)算調(diào)整機(jī)制。因事業(yè)發(fā)展急需或特殊情況，需對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整時(shí)，各業(yè)務(wù)辦所（部門）應(yīng)提出書面申請(qǐng)，詳細(xì)說(shuō)明調(diào)整原因和建議方案，經(jīng)財(cái)政所審核、街道班子會(huì)審批后，上報(bào)區(qū)財(cái)政部門。街道財(cái)政所應(yīng)當(dāng)按照區(qū)財(cái)政部門審批意見(jiàn)，通知各業(yè)務(wù)辦所（部門）執(zhí)行。

實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付改革后，預(yù)算編制做到盡可能細(xì)致準(zhǔn)確，預(yù)算指標(biāo)管理、用款計(jì)劃申請(qǐng)、單位資金支付、會(huì)計(jì)核算等環(huán)節(jié)都嚴(yán)格按照資金性質(zhì)、支付類型、預(yù)算科目運(yùn)行。

（三）街道財(cái)政資金管理會(huì)計(jì)基礎(chǔ)運(yùn)行情況

1.崗位職責(zé)。街道制定具體明確的崗位責(zé)任制，做到職權(quán)明確、程序規(guī)范、責(zé)任清楚。賦予各職務(wù)崗位人員相應(yīng)的職權(quán)，以便各崗位人員之間相互制約、相互監(jiān)督。單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督中負(fù)主要責(zé)任，支持和保證會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員依法履行職責(zé)。單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位的會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)。各街道不相容職務(wù)分離并做到相互制約，例如：會(huì)計(jì)與出納職務(wù)分離；出納人員不兼管稽核、會(huì)計(jì)檔案保管和收入、費(fèi)用、債權(quán)債務(wù)賬目的登記工作；執(zhí)行與審核的職務(wù)分離；物資采購(gòu)、驗(yàn)收保管和實(shí)物記賬的職務(wù)分離；保管票據(jù)與填寫票據(jù)實(shí)行職務(wù)分離；填寫票據(jù)與收款的職務(wù)分離等。

2.資金收支審批。從街道財(cái)政貨幣資金收入來(lái)看，貨幣資金的收入按規(guī)定全部納入財(cái)政所統(tǒng)一管理，嚴(yán)禁私設(shè)小金庫(kù)。從街道財(cái)政貨幣資金支出來(lái)看，貨幣資金的支出必須由分管財(cái)政的行政副職審批，各項(xiàng)業(yè)務(wù)編制詳細(xì)的預(yù)算，并通過(guò)授權(quán)，由財(cái)政所對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)控。原始憑證必須有經(jīng)手人、證明人、審批人簽名，經(jīng)財(cái)政所審核才能支付。對(duì)于貨幣資金，稽核人員定期或不定期地監(jiān)盤庫(kù)存現(xiàn)金，檢查庫(kù)存現(xiàn)金余額是否與賬面相符、庫(kù)存現(xiàn)金有沒(méi)有超過(guò)規(guī)定限額。對(duì)于其他財(cái)產(chǎn)，各街道定期進(jìn)行財(cái)產(chǎn)清查，保證財(cái)產(chǎn)實(shí)有量與有關(guān)記錄一致。

（四）街道財(cái)政資金管理信息系統(tǒng)運(yùn)行情況

街道信息軟件基本囊括了街道財(cái)政資金運(yùn)行的主要環(huán)節(jié)和流程。街道除了基礎(chǔ)財(cái)務(wù)管理采取用友等會(huì)計(jì)電算化軟件外，在承擔(dān)的財(cái)政政務(wù)管理活動(dòng)中，還運(yùn)用部門預(yù)算信息系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)、專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫(kù)軟件、非稅收入收繳系統(tǒng)、惠民補(bǔ)貼“一卡通”系統(tǒng)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理系統(tǒng)等多種軟件系統(tǒng)，錄入、審核和賬號(hào)管理做到分開設(shè)立，專人負(fù)責(zé)。

三、街道財(cái)政資金管理存在的問(wèn)題

1.對(duì)財(cái)務(wù)重視不夠，財(cái)務(wù)人員素質(zhì)有待提升。街道辦事處作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，除了有大量的行政管理事務(wù)外，還有民生事業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城管、綜治穩(wěn)定、文明創(chuàng)建等職能，職能迅速膨脹，大量的行政、執(zhí)法、街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展、各項(xiàng)迎檢等繁雜任務(wù)壓力，街道整體人員配備不夠，導(dǎo)致對(duì)財(cái)務(wù)工作的重視不夠，投入精力不足。知識(shí)結(jié)構(gòu)傾向單一、年齡結(jié)構(gòu)失衡、專業(yè)素質(zhì)參差不齊的現(xiàn)實(shí)狀況使得街道財(cái)務(wù)人員往往疲于基礎(chǔ)的賬務(wù)處理，對(duì)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則與制度的變化、資金管理政策更新與內(nèi)部控制等關(guān)注不夠。

2.預(yù)算編制還不夠完善，部門預(yù)算剛性不夠，計(jì)劃性、科學(xué)性不強(qiáng)。由于街道年底各項(xiàng)工作繁忙，時(shí)間緊，年末編制部門預(yù)算有可能缺乏通盤考慮，存在對(duì)項(xiàng)目申報(bào)的重視程度不夠、缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、項(xiàng)目預(yù)算編制缺乏預(yù)見(jiàn)性、預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理不到位等現(xiàn)象。

3.會(huì)計(jì)管理的關(guān)鍵崗位控制點(diǎn)未得到有效落實(shí)，關(guān)鍵崗位責(zé)任不明晰，輪崗制度很少施行。“指標(biāo)管理、資金執(zhí)行、會(huì)計(jì)核算、資料歸檔”等系統(tǒng)運(yùn)行中，對(duì)賬、復(fù)核、內(nèi)審等監(jiān)督環(huán)節(jié)有待加強(qiáng)。盡管針對(duì)街道資金會(huì)計(jì)核算監(jiān)督部門眾多，但沒(méi)有形成規(guī)范化、體系化、日?；瘯?huì)計(jì)監(jiān)督機(jī)制。各條線專項(xiàng)資金較多，在專項(xiàng)資金用途上監(jiān)管難度較大。

4.信息化運(yùn)行效率不高。街道財(cái)政所使用的軟件數(shù)目和類別眾多，且分別歸口不同管理級(jí)次和部門，信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)之間不能有效對(duì)接、難以共享的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，降低了信息化系統(tǒng)的運(yùn)行效率。

四、內(nèi)部控制視角下街道財(cái)政資金管理優(yōu)化建議

（一）強(qiáng)化內(nèi)部控制意識(shí)

要想實(shí)現(xiàn)內(nèi)部財(cái)務(wù)控制工作的順利進(jìn)行，首先就是要強(qiáng)化人員對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)，使工作人員都能夠正確的認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的作用及意義，主動(dòng)地參與到內(nèi)部控制工作中，以此提高內(nèi)部控制的成效。同時(shí)，街道辦事處要加大內(nèi)部控制的宣傳力度，組織開展財(cái)政資金內(nèi)部控制的講座和培訓(xùn)，使工作人員都能夠意識(shí)到內(nèi)部控制在財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)防范、財(cái)政資金使用效益提升及國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)方面的重要地位，充分發(fā)揮工作人員的主觀能動(dòng)性，為內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)貢獻(xiàn)力量。

（二）科學(xué)設(shè)置崗位及權(quán)限

由于街道工作內(nèi)容繁雜、種類多樣，財(cái)務(wù)人員不僅需要完成日常的財(cái)務(wù)工作，還需要參與街道的行政事務(wù)，如果不能合理地分配各崗位員工的工作量，則會(huì)出現(xiàn)部分崗位任務(wù)繁重，影響街道整體工作進(jìn)度和工作效率。因此，各街道需要合理分配各崗位的工作任務(wù)，盡量做到任務(wù)均分、加強(qiáng)部門協(xié)作，從而加快街道辦事效率。街道應(yīng)當(dāng)重視崗位的設(shè)置以及崗位權(quán)限的認(rèn)定工作，如果一個(gè)崗位僅僅有權(quán)力，而沒(méi)有受到應(yīng)有的監(jiān)督，出現(xiàn)濫用職權(quán)以及腐敗貪污現(xiàn)象的可能性會(huì)大大增加。內(nèi)部控制的基本要求是要對(duì)每個(gè)崗位的職能進(jìn)行合理劃分，科學(xué)分工，不僅保證每個(gè)崗位的工作具有獨(dú)立性，而且崗位之間是互相約束的。無(wú)論金額大小，每一筆財(cái)政資金撥付都應(yīng)當(dāng)?shù)玫街辽賰蓚€(gè)管理人員的審批，絕不可以出現(xiàn)一個(gè)人可決定財(cái)政資金撥付。除此之外，財(cái)政資金的記賬、劃撥以及審計(jì)都應(yīng)當(dāng)是不同的工作人員，對(duì)于財(cái)政資金管理工作人員的權(quán)力應(yīng)當(dāng)科學(xué)限制，確保內(nèi)部控制的核心思想是貫穿街道財(cái)政資金管理的整個(gè)過(guò)程。

（三）強(qiáng)化預(yù)算控制

街道應(yīng)明確本單位財(cái)務(wù)收支計(jì)劃編制的范圍，嚴(yán)格預(yù)算的編制、執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)的管理，將街道全部財(cái)務(wù)收支納入預(yù)算，不得隨意突破年初預(yù)算，杜絕無(wú)預(yù)算的資金支出。確立預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效管理目標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目資金實(shí)行責(zé)任人負(fù)責(zé)制度，在事前、事中、事后實(shí)行全方位預(yù)算績(jī)效監(jiān)控管理。

（四）重視內(nèi)部審計(jì)

街道應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在財(cái)政資金使用前、使用中以及使用后的全過(guò)程監(jiān)督作用，確保街道財(cái)政資金管理的安全與高效。首先，應(yīng)賦予內(nèi)部審計(jì)人員應(yīng)有的權(quán)利，確保內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性與權(quán)威性，定期對(duì)街道財(cái)政資金的使用情況以及內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查和審計(jì)。對(duì)于財(cái)政資金的撥付以及使用等情況應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行追蹤審計(jì)，確保財(cái)政資金的使用合法合規(guī)。

（五）提高信息系統(tǒng)融合度

一是提高信息軟件兼容度，提高部門預(yù)算軟件、國(guó)庫(kù)集中支付預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算軟件、部門決算軟件等信息系統(tǒng)的共容性和兼容度，以提高工作效率和規(guī)范度。二是提高信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享度，建議相關(guān)信息軟件在參數(shù)設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)提取、口徑設(shè)計(jì)上，盡量統(tǒng)一范圍與層次，以利于實(shí)際操作和運(yùn)用。三是加強(qiáng)信息系統(tǒng)軟件使用指導(dǎo)，促使街道財(cái)務(wù)人員掌握使用方法，暢通信息軟件使用意見(jiàn)反饋渠道，完善信息系統(tǒng)軟件管理漏洞，保障軟件運(yùn)行和維護(hù)。

（六）提升財(cái)務(wù)人員素質(zhì)

首先，加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員繼續(xù)教育培訓(xùn)，豐富繼續(xù)教育形式，引導(dǎo)財(cái)務(wù)人員自覺(jué)自主學(xué)習(xí)，并建立繼續(xù)教育考核評(píng)分機(jī)制，打造專業(yè)扎實(shí)、作風(fēng)優(yōu)良、廉潔公正的會(huì)計(jì)隊(duì)伍。其次，街道可依托區(qū)財(cái)政通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)、政策解讀會(huì)議、外出交流學(xué)習(xí)等形式，提升財(cái)務(wù)人員的專業(yè)水平，保證財(cái)務(wù)工作的高效開展。此外，街道財(cái)務(wù)人員不僅要主動(dòng)提升專業(yè)素養(yǎng)，還要提高信息系統(tǒng)的應(yīng)用能力，能夠靈活運(yùn)用各類信息化系統(tǒng)，以提高辦事效率。