伴隨國有企業(yè)改革的不斷深化推進，2014年以來陸續(xù)發(fā)布的《國務院關(guān)于加強審計工作的意見》、《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》、《關(guān)于深化國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督的若干意見》等多個政策文件指引，尤其是中央、省市先后成立審計委員會，審計地位不斷提高，審計體系中重要組成之一的內(nèi)部審計也逐步得到重視。在十九屆五中全會通過的十四五規(guī)劃建議中，內(nèi)部審計更是被賦予讓國有企業(yè)實現(xiàn)更安全、更高質(zhì)量發(fā)展的光榮使命，肩負著新發(fā)展階段既幫助組織防風險、保安全，又幫助組織抓機遇、促發(fā)展的新職責、新要求。城市軌道交通工程作為現(xiàn)代化城市的重要標志，2012年在全國范圍內(nèi)掀起了建設的大潮，截至2021年1月，已經(jīng)有44座城市開通營運地鐵，全國總運營里程達7713.2公里。幾乎所有的城市地鐵都是由國有企業(yè)負責建設、運營，以及沿線資源開發(fā)、利用。面對城市軌道交通業(yè)務面廣、專業(yè)多、資金量大的現(xiàn)狀，在政府政策支持和經(jīng)營層的管理的基礎上，引入內(nèi)部審計，能夠有效利用內(nèi)部審計熟悉公司運作的優(yōu)勢，打破部門間的工作壁壘，形成合力，實現(xiàn)內(nèi)部審計“治己病、防未病”的風險防控目的，更好的防范和解決新發(fā)展階段的新風險、新問題。進一步推動貫徹落實黨和國家方針政策、國有資產(chǎn)監(jiān)管要求，有效監(jiān)督集團公司重大項目落地等重要事項、重點領域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。 一、城市軌道交通企業(yè)內(nèi)部審計發(fā)展現(xiàn)狀和問題（一）城市軌道交通企業(yè)內(nèi)部審計發(fā)展現(xiàn)狀城市軌道交通項目有著政策扶持力度顯著、建設資金需求量大、專業(yè)技術(shù)要求高、建設過程協(xié)調(diào)難度大等鮮明特征，在建設期直至運營線路成網(wǎng)前，均由政府部門主導或參與建設、運營的具體決策，這一階段普遍以政府審計的跟蹤審計為主，輔以社會審計配合，內(nèi)部審計部門在這一階段開展的工作多為配合政府審計、委托社會審計開展年度財務審計等。之后，伴隨著軌道交通線路成網(wǎng)，以及建設任務的逐漸加重，地鐵集團開始思考如何提升內(nèi)部控制管理能效，其中一部分地鐵集團從企業(yè)管理入手，由企業(yè)管理部為主體開展了一系列針對企業(yè)組織架構(gòu)，運作模式的改革；還有一部分地鐵集團則從內(nèi)部審計入手，將內(nèi)部審計從財務部或是合約部分離出來，成立獨立的審計部門，一方面對政府審計年度審計計劃中覆蓋所有在建、運營線路實施常規(guī)性的年度審計，另一方面從公司內(nèi)部視角，補足社會審計無法深入揭示制度建設、公司治理的審計空白，逐步探索和開展內(nèi)部審計專項調(diào)查。至今，部分地鐵集團已經(jīng)初步實現(xiàn)內(nèi)部審計對公司各項業(yè)務的全覆蓋，并逐步開展針對重點領域、重大事項、重要環(huán)節(jié)的重點審計。整體而言，城市軌道交通企業(yè)的管理過程由于有政府部門的參與或介入，國家相關(guān)政策落實較為及時，大部分地鐵公司于2017年兩辦印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督的若干意見》后，均陸續(xù)建立了獨立的審計部門或獨立的審計崗位，其中部分地鐵公司已能夠獨立開展內(nèi)部審計工作。 （二）國有城市軌道交通企業(yè)內(nèi)部審計存在的問題 一方面，城市軌道交通工程僅建設階段就涉及車輛、通信、信號、車站建筑等多達27個專業(yè)，這就要求內(nèi)部審計人員不能僅僅了解財務知識，還需要對工程設計、建設管理、造價控制等有一定的熟悉，兼具溝通協(xié)調(diào)能力，并能夠運用審計手段、方法分析數(shù)據(jù)得出審計結(jié)論。但現(xiàn)狀卻是，綜合性人才在崗位選擇上，更傾向于優(yōu)先考慮符合自己所學專業(yè)的工程部、總工室、合約部等部門，真正選擇投身于內(nèi)部審計的極少，導致國有城市軌道交通企業(yè)在開展內(nèi)審全覆蓋時，由于人才匱乏而進展較為緩慢。另一方面，從財務部門轉(zhuǎn)到內(nèi)部審計崗位的人員，更側(cè)重于從財務角度入手，在開展項目建設管理、勘察設計等工程相關(guān)方面的內(nèi)部審計時，僅能停留在制度執(zhí)行、合同履約、資金支付、項目結(jié)算、竣工決算等方面，缺少對項目質(zhì)量、進度、造價控制等方面的統(tǒng)籌考量和深入調(diào)查。 2、缺乏運用信息化手段開展內(nèi)部審計監(jiān)督與咨詢服務 國有城市軌道交通企業(yè)雖然較早開展信息化建設，但普遍停留于建設內(nèi)部辦公使用的OA系統(tǒng)或是業(yè)務、資產(chǎn)管理一體化信息平臺，內(nèi)部審計信息化建設相對滯后，內(nèi)部審計業(yè)務開展時，缺乏運用信息化手段進行分析，審計調(diào)查效率不高。造成以上問題主要有以下三個方面原因，一是內(nèi)部審計信息化建設標準缺少指引和規(guī)范，內(nèi)部審計部門在謀劃信息化系統(tǒng)需求時，缺少統(tǒng)籌，對于信息化能夠助力內(nèi)部審計業(yè)務開展的必要性和重要性沒有充分的認識；二是內(nèi)部審計信息化建設滯后于業(yè)務信息化系統(tǒng)，且信息化建設的規(guī)劃中未考慮審計信息化系統(tǒng)接入或僅考慮審計信息化作業(yè)平臺，導致后續(xù)二次開發(fā)的費用較高；三是由于內(nèi)部審計介入較晚，部分信息化系統(tǒng)已錄入信息可能無法達到使用某些審計方式和方法要求的質(zhì)量和精度，存在需要重新錄入、再次校對的情況。 3、內(nèi)部審計質(zhì)量的評價體系不完善，缺少內(nèi)審人員職業(yè)規(guī)劃指導 審計署11號令《關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》強調(diào)“對忠于職守、堅持原則、認真履職、成績顯著的內(nèi)部審計人員，由所在單位予以表彰”。而與之密切相關(guān)的正是如何評價與認定內(nèi)審人員的能力及內(nèi)部審計工作質(zhì)量。目前，內(nèi)部審計工作質(zhì)量的評價主要聚焦于歸檔資料的完整度、審計涉及金額大小，但對于內(nèi)審實質(zhì)效果的評價較少。在應用實踐中，就單一事項而言，通過方案或流程優(yōu)化而為企業(yè)創(chuàng)造收益或挽回損失的因素較多，缺少科學的方法來區(qū)分并評價內(nèi)審發(fā)揮的作用大小，如在實施變更項目的內(nèi)部審計時，通過內(nèi)部審計而推動某一變更優(yōu)化，涉及金額為97萬元，連帶對后續(xù)設計的優(yōu)化達到1000多萬元，但最終認定屬于內(nèi)部審計“功勞”的僅有單項變更的97萬元。而對于連帶的設計優(yōu)化的1000多萬元，相關(guān)方雖然也認可內(nèi)部審計的貢獻，但由于缺少有效的方式來認定其中內(nèi)部審計起到了多大的作用，最終也就無法“論功行賞”。所以，缺少有效的內(nèi)審工作質(zhì)量評價體系，也就無法系統(tǒng)性評價內(nèi)審人員的能力，也無法為內(nèi)審人員的提升或改進提供指導，減少了內(nèi)部審計人員的“獲得感”,進而模糊了內(nèi)審人員的職業(yè)規(guī)劃。 4、政策支持力度有待持續(xù)提高，樹立內(nèi)部審計權(quán)威性、獨立性的作用不強 2018年起，國家密集出臺、并發(fā)布了一系列內(nèi)部審計的相關(guān)政策和文件，對推動內(nèi)部審計工作開展提供了必要的支撐。但相關(guān)政策仍有待持續(xù)加強，主要有以下兩個方面的問題，一是政策中雖要求政府審計要利用內(nèi)部審計的成果，但實際操作中，由于內(nèi)部審計質(zhì)量評價不到位、人員素質(zhì)等問題，缺乏成果互認機制；二是獨立性要求較為模糊，在對內(nèi)審要求更高的今天，參會、列席內(nèi)部決策相關(guān)會議，了解經(jīng)營決策過程，是內(nèi)部審計部門能夠提出更切合實際審計建議、意見的前提。但實際操作中如何參與、如何不對獨立性構(gòu)成危害，在政策上的指導較少。其中問題最為凸顯的是，國有企業(yè)“三重一大”事項作為涉及落實國家決策部署、對公司投資、經(jīng)營有重大影響的決策事項，未有政策明確要求內(nèi)部審計介入，導致內(nèi)部審計介入重大問題的時點較晚，無法充分發(fā)揮風險防控作用。 二、新發(fā)展階段下國有城市軌道交通企業(yè)內(nèi)部審計自我革新的新方向、新要求（一）新發(fā)展階段下國有城市軌道交通企業(yè)內(nèi)部審計自我革新的必然性 隨著地鐵連線成網(wǎng)，軌道交通建設階段的政策紅利期正在慢慢“退潮”，為扶持地鐵建設及初期運營發(fā)布的扶持、優(yōu)惠政策將會越來越少，城市軌道交通企業(yè)來自融資、建設、運營等三個方面的壓力將越來越大。為應對隨之而來的問題，國有城市軌道交通企業(yè)內(nèi)部審計轉(zhuǎn)型升級勢在必行。首先，《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》中指出的“對內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)且已經(jīng)糾正的問題不再在審計報告中反映。”，預示著一個具有完善的內(nèi)部審計制度，且完全獨立性的內(nèi)部審計機構(gòu)履行審計程序并出具的審計工作成果，能夠為政府部門所采信，從而提高企業(yè)公信力；其次，專業(yè)且具有獨立性的內(nèi)部審計部門能夠取信于管理層，在面對多個專業(yè)，錯綜復雜的問題時，內(nèi)部審計部門因更熟悉企業(yè)架構(gòu)和運作模式，更能夠充分發(fā)揮審計咨詢作用，從而推動企業(yè)發(fā)展；最后，2018年《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》頒布實施，國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會的職責劃入審計署，國資委不再向國有企業(yè)派駐監(jiān)事。此時，推動由內(nèi)部審計部門履行原有國資委派駐監(jiān)事的部分職責，完善內(nèi)控措施，能有效填補國資監(jiān)管的空白，從而推動監(jiān)審一體的大監(jiān)督體系的不斷完善。（二）新發(fā)展階段下國有城市軌道交通企業(yè)內(nèi)部審計自我革新的新方向、新要求 1、助力國有企業(yè)深化改革，創(chuàng)造企業(yè)內(nèi)生動力。國有城市軌道交通企業(yè)內(nèi)部審計機構(gòu)應該找準自身定位，加大挖掘和利用內(nèi)部審計方式、方法的技術(shù)優(yōu)勢，對先試先行的試點項目或者實驗性探索項目，提供定期的跟蹤審計，對項目進展情況進行評價，從而為企業(yè)探索高質(zhì)量發(fā)展道路提供依據(jù)和助力。 2、以風險為導向，“治已病，防未病”。前移審計關(guān)口，改變對企業(yè)各項業(yè)務僅進行事后審計的工作模式，開展企業(yè)內(nèi)部各項工作的風險識別、評級工作，積極主動應對重大風險，通過內(nèi)部審計咨詢，推動業(yè)務部門在管理薄弱位置設置必要的控制環(huán)節(jié)。 3、構(gòu)建大監(jiān)督體系，更好發(fā)揮內(nèi)部審計作用。要充分認識到內(nèi)部審計工作在調(diào)查取證和成果運用的局限性，通過構(gòu)建大監(jiān)督體系，形成與紀檢監(jiān)督、人事管理部門的聯(lián)動效應，拓寬內(nèi)部審計業(yè)務范圍，提升內(nèi)審工作質(zhì)量，推動對內(nèi)部審計成果的運用，使內(nèi)部審計調(diào)查更好的服務于企業(yè)發(fā)展需要。 三、通過內(nèi)部審計實現(xiàn)城市軌道交通國有資產(chǎn)保值增值的措施 （一）聚焦重點領域、重點環(huán)節(jié)的薄弱環(huán)節(jié) 由于城市軌道交通項目投資大、建設周期長、專業(yè)復雜，以及各個城市所處建設-運營階段的不同，對于重點環(huán)節(jié)、重點領域的定義和內(nèi)部審計資源投入大小有較大區(qū)別。此處僅以某地鐵集團實施的內(nèi)部審計項目為例，簡述在建設階段的內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)的重點環(huán)節(jié)、重點領域的薄弱環(huán)節(jié)及審計建議： 1.1 內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)的薄弱環(huán)節(jié)Ⅰ.設計方案比選不全面，未充分考慮環(huán)保、征遷等綜合因素 城市軌道交通建設過程中沿線涉及拆遷工程量巨大，除了設計選線時要考慮征遷成本外，還需要在出入口、風亭等出地面四小件的設置中充分考慮。例如，某設計方案比選時，因A方案征遷成本遠低于B方案，而選擇了A方案。但在實施時由于環(huán)保要求，而不得不調(diào)整A方案，且因周邊環(huán)境變化無法再實施B方案，最終實施的C方案，建設費用雖變化不大，但征遷成本卻大幅增加，遠高于A、B方案。Ⅱ.配線上方空間設計缺乏評估，部分空間可開發(fā)價值較低 城市軌道交通設計中普遍在配線上方采用空腔，預留未來開發(fā)條件的設計理念，該設計較配線上方直接回填土會增加一定的建設費用。內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)，該設計缺乏經(jīng)濟論證和周邊業(yè)態(tài)調(diào)查，部分無開發(fā)價值或者根本不具備開發(fā)條件的地段也盲目的設計了空腔，無形中增加了建設投資和后續(xù)的運營維護成本。 1.2 內(nèi)部審計建議：設計應貫穿建設全過程，在要求設計院人員到位的基礎上，統(tǒng)籌建立設計巡檢制度，要求設計人員深入現(xiàn)場，了解周邊環(huán)境，并建立實時的設計反饋機制，及時對不合理設計進行變更；在方案比選時，應充分考慮建設、征遷及后期運營維護，從而避免不必要的費用開支。 2.1 內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)的薄弱環(huán)節(jié)由于遷改的管線產(chǎn)權(quán)一般非地鐵集團所有，在開展相關(guān)管線遷改工作時，多委托管線權(quán)屬單位進行實施，施工完成后，隱蔽工程驗收等工作較為草率，存在現(xiàn)場驗收工程量與實際不符的情況。 2.2 內(nèi)部審計建議：前期工程管理類目繁多，涉及與大量外單位打交道，在溝通過程中，相關(guān)經(jīng)辦人員應以簽訂的委托協(xié)議、合同為行為準繩，切實履行業(yè)主單位職責。同時，對于業(yè)主單位出資建設后拆除的物資應予及時回收，避免國有資產(chǎn)流失。 3.1 內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)的薄弱環(huán)節(jié) Ⅰ.進度計劃動態(tài)調(diào)整工作執(zhí)行不到位，進度控制缺乏有效性城市軌道交通工程普遍任務重、工期緊，而部分項目管理人員側(cè)重于質(zhì)量、安全管理，而疏視進度控制。未認真研究實際情況，編制工程籌劃、年度計劃、季度計劃、月計劃時，缺乏前瞻性與指導性。同時，對于因施工單位造成的工期延誤等事項，執(zhí)行不夠果斷，導致后續(xù)認定工期延誤時，缺乏有力支撐材料，引發(fā)不必要的合同糾紛。 3.2 內(nèi)部審計建議：應建立有效的進度管理機制，統(tǒng)籌工程進度管理；對施工單位造成的工期延誤等事項，應及時記錄，收集證據(jù)、分析原因，及時責成監(jiān)理單位下達相應處罰通知。 積極配合政府審計，如審計局定期開展跟蹤審計工作，對審計發(fā)現(xiàn)的問題舉一反三，通過內(nèi)部審計調(diào)查，在各線路中摸排類似情況，對發(fā)現(xiàn)的問題及時進行整改。同時，在日常工作中，加強與各業(yè)務部門的溝通，搭建業(yè)務部門與審計機關(guān)、國資監(jiān)督部門的橋梁，將業(yè)務部門在落實國家政策過程中遇到的問題，及時向有關(guān)部門咨詢，加深對政策的理解，從而更好助力推動國家政策落地。 （三）優(yōu)化成果運用，推動監(jiān)審一體的大監(jiān)督體系建設 內(nèi)部審計的工作成果應與集團的管理層、紀檢監(jiān)察、人事管理、績效考核等部門充分共享，推動監(jiān)審一體的大監(jiān)督體系建設，有利于在審計調(diào)查、分析有難度的事項上，運用多方位的手段進行突破；有利于發(fā)現(xiàn)問題的整改落實，推動業(yè)務部門及時出臺制度，堵上管理漏洞；有利于發(fā)現(xiàn)的重大經(jīng)濟問題的調(diào)查資源共享、互信互認。 （四）創(chuàng)新工作管理方式、方法，助力深化改革 城市軌道交通行業(yè)專業(yè)眾多，內(nèi)部審計機構(gòu)應充分認識到自身能力的不足，積極借助外部力量。但在實踐中也發(fā)現(xiàn)，外部聘請的事務所或造價咨詢機構(gòu)存在對公司架構(gòu)、軌道交通行業(yè)不熟悉的現(xiàn)實情況。結(jié)合自身工作經(jīng)歷，分享以下兩個創(chuàng)新工作的管理方式： 1、由業(yè)務部門的業(yè)務骨干人員參與審計調(diào)查組，共同開展審計調(diào)查工作。這一工作方式在某次審計調(diào)查中試行，取得了較好的工作成果。實踐中，抽調(diào)合約管理、前期工程管理部門的一位骨干業(yè)務人員和科室經(jīng)理，在共同調(diào)查過程，并未出現(xiàn)預想中的審計工作模式與業(yè)務管理模式上的互相不理解、不兼容的現(xiàn)象，反而發(fā)現(xiàn)審計調(diào)查工作能很好的包容業(yè)務工作的開展。如在研究某材料市場價格變化時，運用審計的歸類、分析手段，輔以材料信息價格、原材料價格、現(xiàn)場采購價格等，能更為清晰的反映價格波動影響的因素，從而助推得出更符合實際情況的審計結(jié)論。 2、從初步設計概算入手開展內(nèi)部審計調(diào)查 城市軌道交通項目按照《城市軌道交通工程設計概算編制辦法》編制初步設計概算，并經(jīng)省發(fā)改委批復后實施。初步設計概算是全面反映建設項目投資規(guī)模和投資構(gòu)成的主要文件，完整反映了后續(xù)的設計范圍內(nèi)工程項目建設全過程所需的全部費用，為后續(xù)開展設計、施工、試運營工作具有重要指導意義，有利于確定和有效控制城市軌道交通工程造價。實踐中，對相關(guān)業(yè)務部門進行內(nèi)部審計調(diào)查時，可從業(yè)務對應的概算入手，從招標方式、控制價、中標金額、設計指標等各個方面向概算進行還原、比對，順著初步設計概算的脈絡能夠較快的全面梳理被審計單位當前業(yè)務開展情況，能夠節(jié)省大量審計調(diào)查時間。如對某機電系統(tǒng)建設項目開展內(nèi)部審計過程，通過對比整個機電系統(tǒng)概算和分子項概算，并梳理項目當前實施情況，審計調(diào)查人員就很快發(fā)現(xiàn)部分指標異常的情況，針對性復核后很快就發(fā)現(xiàn)存在的問題。 四、發(fā)展國有城市軌道交通企業(yè)內(nèi)部審計的優(yōu)化建議
（一）推動審計機關(guān)對國企內(nèi)部審計的質(zhì)量評價工作 大部分國有城市軌道交通企業(yè)的內(nèi)部審計機構(gòu)是隨著國家政策一同成長起來的，但對于實施了多年內(nèi)部審計調(diào)查的內(nèi)部審計機構(gòu)而言，缺少對于內(nèi)部審計質(zhì)量的自評和外部評價。建議由審計機關(guān)對國企內(nèi)審實施內(nèi)部審計質(zhì)量評價，有利于加強審計機關(guān)對內(nèi)部審計工作成果的運用，有利于在集團內(nèi)樹立、提高內(nèi)部審計權(quán)威性。 目前，內(nèi)部審計機構(gòu)的獨立性通過法規(guī)、規(guī)范不斷的強化，但仍需要持續(xù)不斷的加強。同時，部分內(nèi)部審計人員對于審計咨詢和參與決策的界限仍把握不清，需要類似IIA的基礎實踐做進一步說明。 （三）加強人才培養(yǎng)，從造價管理人員中選拔內(nèi)部審計人員鑒于軌道交通企業(yè)的特殊性，建議從造價從業(yè)人員中選拔內(nèi)部審計人員。造價管理人員日常業(yè)務即要求了解項目的建設資金使用、工程建設質(zhì)量、進度等多個方面，且具備一定的專業(yè)技術(shù)知識，相較于財務專業(yè)人員，更適應于城市軌道交通行業(yè)的內(nèi)部審計實際需求。 在各類工程建設管理信息化系統(tǒng)建設時，應當同步發(fā)展內(nèi)部審計信息化建設，在工程建設管理系統(tǒng)中內(nèi)嵌相應字符段，預留信息抓取的接口，結(jié)合風險評估，對于需要重點關(guān)注的信息，逐步完善對關(guān)鍵信息的抓取，為后續(xù)建設監(jiān)審一體的信息化平臺提供基礎。 城市軌道交通項目作為近幾年各個城市的最大規(guī)模投資的重點項目之一，有著其標志性的意義。同時，國有城市軌道交通企業(yè)有著創(chuàng)業(yè)的活力、改革的朝氣，在國有城市軌道交通企業(yè)中率先開展內(nèi)部審計的轉(zhuǎn)型升級有很好的基礎。在新的發(fā)展階段，內(nèi)部審計更應順應時代的發(fā)展，積極轉(zhuǎn)變職能、拓展業(yè)務范圍，前移審計關(guān)口，“治已病、防未病”，及時揭示內(nèi)部控制缺陷，提升風險防范意識與措施，降低損失，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，助力企業(yè)更安全、更高質(zhì)量的發(fā)展。來源：2021年度福建省內(nèi)部審計理論研討一等獎優(yōu)秀論文
