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 銀行內(nèi)部審計作為金融監(jiān)督體系的重要組成部分，是合規(guī)經(jīng)營的“守護(hù)者”。隨著商業(yè)銀行轉(zhuǎn)型發(fā)展的深入推進(jìn)，以及領(lǐng)導(dǎo)干部崗位輪換力度加大，審計部門將承擔(dān)越來越繁重的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計任務(wù)。黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》，均要求對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況實(shí)行審計全覆蓋。這是審計全覆蓋首次寫進(jìn)政府文件，是對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計新的定位和要求。然而由于某些因素制約，審計全覆蓋在實(shí)施中仍存在一些困擾。因此研究如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋，對商業(yè)銀行具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

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一、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋的含義

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計領(lǐng)域的一個新理念，界定其含義及要求具有重要的指導(dǎo)意義。

（一）全覆蓋的含義

2018年5月，習(xí)近平總書記在中央審計委員會第一次會議上指出，“審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，要拓展審計監(jiān)督廣度和深度，消除監(jiān)督盲區(qū)，加大對黨中央重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計力度，加大對經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中各類風(fēng)險隱患揭示力度”。 結(jié)合審計工作實(shí)踐，筆者認(rèn)為實(shí)現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋，標(biāo)志著商業(yè)銀行在監(jiān)督方面邁出了具有歷史意義的重要一步，其內(nèi)涵和外延應(yīng)包含以下幾個方面。

1. 審計視野的全覆蓋

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋的視野，應(yīng)從對被審計對象和內(nèi)容的全覆蓋，向權(quán)力責(zé)任、風(fēng)險防控、政策執(zhí)行全覆蓋等深層次推進(jìn)，要在科學(xué)制訂審計規(guī)劃計劃、整合審計資源力量、規(guī)范審計管理、創(chuàng)新審計方法手段、嚴(yán)格審計整改、加強(qiáng)結(jié)果運(yùn)用等進(jìn)行綜合統(tǒng)籌，以提升經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋效用。客觀上要求商業(yè)銀行構(gòu)建全口徑的數(shù)據(jù)庫，將全部業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)納入監(jiān)督視野，實(shí)現(xiàn)樣本覆蓋維度的橫向延展、縱向貫通。同時要置身于商業(yè)銀行轉(zhuǎn)型發(fā)展的定位和考量，實(shí)現(xiàn)查處問題與促進(jìn)發(fā)展、分析原因與推進(jìn)改革、促進(jìn)整改與推動問責(zé)一體化，揭示風(fēng)險與維護(hù)資金安全、提升公司治理水平。

2. 審計對象的全覆蓋

要將審計的觸角延展到商業(yè)銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營涉及的每一個領(lǐng)域，真正實(shí)現(xiàn)“銀行資金走到哪里，審計監(jiān)督就跟進(jìn)到哪里”，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)，不留盲區(qū)死角。對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計涉及的審計對象和事項，都要納入到審計監(jiān)督的范疇。

3. 審計內(nèi)容的全覆蓋

推動經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作全覆蓋，從審計領(lǐng)域，指對領(lǐng)導(dǎo)干部分管業(yè)務(wù)實(shí)施審計，并使審計建議、審計整改落到實(shí)處，這是審計全覆蓋工作的核心；從審計對象角度，指一定時期內(nèi)所有審計對象均被實(shí)施審計，這是審計全覆蓋工作的基礎(chǔ)；從審計周期角度，指被審計單位在某一時間段的業(yè)務(wù)均被實(shí)施審計，這是審計全覆蓋的時間特征。因此，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋，是指審計部門對領(lǐng)導(dǎo)干部任期履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任、管理和使用銀行內(nèi)資源的事項，就規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、執(zhí)行紀(jì)律、提升管理效益等方面的內(nèi)容，全方位開展監(jiān)督檢查，力求審計評價和結(jié)論更加全面、綜合、科學(xué)，不留任何盲區(qū)。

4. 審計結(jié)果運(yùn)用的全覆蓋

審計結(jié)果的運(yùn)用，主要是指提升經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的綜合效益，確保審計結(jié)果落到實(shí)處。對違規(guī)違紀(jì)行為，特別是屢查屢犯損害商業(yè)銀行利益的情形，要發(fā)現(xiàn)一起、查處一起。要從審計促進(jìn)商業(yè)銀行合規(guī)經(jīng)營的角度出發(fā)，做到揭示問題全面客觀、分析原因?qū)嵤虑笫?、提出建議科學(xué)可行。堅持“審幫促”一體化，審計的最終目的是推動問題整改和長效機(jī)制建立，如果審計發(fā)現(xiàn)問題整改不到位、長效機(jī)制建立不起來，審計成效將大打折扣，甚至?xí)魅趿藢徲嫴块T的權(quán)威性。

（二）全覆蓋的要求

對領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任實(shí)行審計全覆蓋的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)是有深度、有重點(diǎn)、有步驟、有成效的審計監(jiān)督全覆蓋。要實(shí)現(xiàn)全覆蓋應(yīng)做到以下四個方面：一是要做到有深度，即對每一個經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項目要查深查透，不能一味追求問題數(shù)量，而忽略了審計質(zhì)量；二是要做到有重點(diǎn)，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部分管的工作范圍，圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)問題選取審計對象；三是要做到有成效，即在做到審計全覆蓋面的同時，審計質(zhì)量要有效提升，真正使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督、推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)、促進(jìn)商業(yè)銀行轉(zhuǎn)型發(fā)展、提升公司治理等方面起到積極的作用。

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二、實(shí)現(xiàn)審計全覆蓋的重要意義

（一）審計全覆蓋是推動審計事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要

黨的十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)要增強(qiáng)審計監(jiān)督與其他監(jiān)督的合力，對完善審計制度做出了重大部署。國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》深入闡述了審計全覆蓋的內(nèi)涵和外延，就審計全覆蓋提出了指導(dǎo)意見，要求充分發(fā)揮審計的監(jiān)督作用，并就完善審計工作機(jī)制、狠抓審計發(fā)現(xiàn)問題的整改落實(shí)，提升審計能力等方面作出了部署。目前，傳統(tǒng)審計轉(zhuǎn)型迫在眉睫，只有依靠審計全覆蓋，審計部門才能擔(dān)當(dāng)起合規(guī)經(jīng)營“守護(hù)者”的使命。

（二）審計全覆蓋是審計助力反腐倡廉 加強(qiáng)干部監(jiān)管的需要

實(shí)現(xiàn)審計全覆蓋，對商業(yè)銀行來說，有助于把領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)利行使置于有效的監(jiān)督之下，防止失職、瀆職、越權(quán)及濫用權(quán)力。著力檢查領(lǐng)導(dǎo)干部守紀(jì)、盡責(zé)情況，嚴(yán)格履職盡責(zé)，推動廉政建設(shè)。審計可以在一定程度上判斷被審計對象是否具備相應(yīng)的業(yè)務(wù)素質(zhì)和決策水平，也能正確評價被審計對象是否履職到位，為上級黨委選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部提供重要的參考依據(jù)。

（三）審計全覆蓋是加快消除審計盲區(qū)的需要

審計工作最主要的目標(biāo)就是對商業(yè)銀行所開展的各項經(jīng)營活動進(jìn)行獨(dú)立、客觀的評價，促使業(yè)務(wù)經(jīng)營時刻處于監(jiān)督之下，使之形成一種常態(tài)化、動態(tài)化震懾，讓違規(guī)人員摒棄僥幸心理和“過關(guān)”思想。

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三、影響經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋的因素

（一）審計視野狹窄 制約了經(jīng)濟(jì)責(zé)任全覆蓋

部分商業(yè)銀行審計部門未對審計項目制定科學(xué)的統(tǒng)籌規(guī)劃，有的審計工作與工作契合度不夠，不能很好地服務(wù)商業(yè)銀行轉(zhuǎn)型發(fā)展大局；部分商業(yè)銀行審計部門將審計工作職能定位在查錯弊、促規(guī)范這個低層面，審計報告多是老生常談的問題，不能適應(yīng)新形勢下對審計工作的期望和需求；有的地方局限于單個“點(diǎn)”上的微觀審計，宏觀“面”上的綜合分析仍不到位。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋的視野，要在科學(xué)制訂審計規(guī)劃計劃、整合審計資源力量、規(guī)范審計管理、創(chuàng)新審計方式方法、嚴(yán)格審計整改、加強(qiáng)結(jié)果運(yùn)用等審計全產(chǎn)業(yè)鏈上綜合統(tǒng)籌，提升經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋效用。

（二）復(fù)合型人才缺乏 制約了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋

審計被視為監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的“防火墻”，事關(guān)商業(yè)銀行發(fā)展大局。隨著信息化的快速發(fā)展，商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營呈現(xiàn)多元化、復(fù)雜化發(fā)展趨勢，傳統(tǒng)的審計技術(shù)和審計手段面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。問題線索要從大數(shù)據(jù)中尋找疑點(diǎn)，這就對審計人員的知識結(jié)構(gòu)提出了新的挑戰(zhàn)。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用需要既懂計算機(jī)、數(shù)據(jù)庫又懂審計的復(fù)合型人才。目前，部分商業(yè)銀行的審計隊伍缺乏中高端審計人才，影響了審計全覆蓋的深入推進(jìn)。

（三）審計結(jié)果運(yùn)用水平不高 制約了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋

審計結(jié)果有效運(yùn)用是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋取得成效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果只有得到被審計單位及相關(guān)部門的有效運(yùn)用，審計全覆蓋的深度才能得到有效保障。對于審計揭示問題的整改，有的單位知錯認(rèn)錯不改錯，審計部門缺少強(qiáng)制執(zhí)行措施，導(dǎo)致屢審屢犯情形得不到根治。對于審計結(jié)果的綜合運(yùn)用，部分商業(yè)銀行尚未形成系統(tǒng)性的工作機(jī)制，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的初衷是通過審計監(jiān)督，促進(jìn)對被審計單位查出問題得以整改落實(shí)，建立長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)規(guī)范有效的內(nèi)部控制，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部依法履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任。如果對審計結(jié)果運(yùn)用不到位，就造成審計資源的浪費(fèi)，也會影響經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋的成效。

（四）離任審計的滯后 制約了審計結(jié)果的運(yùn)用

審計結(jié)果有效運(yùn)用，是審計全覆蓋取得成效的“最后一公里”。近幾年經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計揭露的問題、提出的建議、移送的案件線索得到了各級領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門的高度重視。但在審計結(jié)果運(yùn)用的時效性、力度等方面還有欠缺，特別是先離任后審計的做法使審計結(jié)果滯后，容易造成審計歸審計，任用歸任用，一定程度上影響審計監(jiān)督作用的有效發(fā)揮。

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四、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋的實(shí)現(xiàn)路徑探索

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋，是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。它的實(shí)現(xiàn)不可能一蹴而就，需要在探索中循序漸進(jìn)，可以從以下路徑開展積極嘗試。

（一）科學(xué)謀劃明確路徑 實(shí)現(xiàn)審計對象全覆蓋

審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，探索推進(jìn)審計監(jiān)督全覆蓋是審計事業(yè)發(fā)展的必然趨勢。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋工作不應(yīng)停留在理念、概念層面，要積極探索具有操作性的工作路徑。當(dāng)前，審計全覆蓋工作從范圍、重點(diǎn)、成效等多維度仍存在不足，要將全覆蓋工作向深層次推進(jìn)，需要明確全覆蓋新目標(biāo)，一是完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計對象分類辦法，關(guān)注重大政策和部署對經(jīng)責(zé)審計的影響。二是建立審計事項清單為基礎(chǔ)的操作指引，整體提升審計質(zhì)量，以培訓(xùn)提高審計人員的綜合素質(zhì)。三是完善領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計量化評價指標(biāo)，更準(zhǔn)確地運(yùn)用于領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任評價工作。四是推進(jìn)審計成果利用全覆蓋。拓展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計成果利用的價值，探索審計成果綜合運(yùn)用的有效方法。五是開拓新思維，探索建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計大數(shù)據(jù)模式。六是既查深查透，力爭做出精品項目，也要優(yōu)化流程、提高效率，科學(xué)有序推進(jìn)審計監(jiān)督“全覆蓋”。

（二）探索創(chuàng)新審計技術(shù)方法 實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計技術(shù)手段全覆蓋

一是要將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與專項審計調(diào)查等相結(jié)合，提高對領(lǐng)導(dǎo)干部任職行為的綜合評價，發(fā)揮好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的作用。二是要向大數(shù)據(jù)要資源，借助信息技術(shù)創(chuàng)新審計方法，提升大數(shù)據(jù)審計能力，提高審計的質(zhì)量和效率，在廣度和深度上突破傳統(tǒng)審計局限性。加大對單位數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、財務(wù)數(shù)據(jù)、行業(yè)數(shù)據(jù)和宏觀信息的挖掘分析，從不同緯度、不同權(quán)重進(jìn)行對比、關(guān)聯(lián)分析，從而探索建立準(zhǔn)確、客觀的評價指標(biāo)體系。以筆者所在單位為例，把數(shù)據(jù)分析作為審計工作常用手段，不斷探索開展信息化審計，不斷探索審計數(shù)據(jù)歸集。目前我們已建立較為全面的省級審計數(shù)據(jù)資源體系，審計信息系統(tǒng)在2021年獲得中國金融數(shù)字科技創(chuàng)新大賽“數(shù)字科技創(chuàng)新獎”。

（三）抓好整改嚴(yán)肅問責(zé) 確保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果運(yùn)用全覆蓋

審計工作成果是開展審計工作的核心，是審計項目最終結(jié)果的體現(xiàn)，其運(yùn)用是審計部門的關(guān)鍵性工作環(huán)節(jié)。跟蹤審計的最大優(yōu)勢在于其及時發(fā)現(xiàn)問題并予以糾正，同時督促相關(guān)責(zé)任單位做好整改。一是完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計質(zhì)量控制，全面規(guī)范審計計劃、審計實(shí)施、定期報告、問責(zé)處理等全過程管理，及時研究解決審計工作中遇到的突出問題，明確質(zhì)量控制組成員在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作中的責(zé)任職責(zé)，確保組內(nèi)成員職能充分發(fā)揮。二是完善審計查出問題整改情況反饋機(jī)制，審計部門應(yīng)充分完善審計結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果報告，向被審計單位發(fā)送審計報告及整改通知書，把審計整改情況和審計整改落實(shí)作為領(lǐng)導(dǎo)干部個人和相關(guān)單位的考核指標(biāo)。通過審計回頭看、召開專題會議等形式定期調(diào)查被審計單位落實(shí)審計整改的情況。三是讓審計整改在考核問效中占據(jù)更大比重，讓審計結(jié)果在干部任用過程中發(fā)揮更關(guān)鍵的作用，以結(jié)果運(yùn)用增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋的權(quán)威性。四是建立審計結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。對未執(zhí)行規(guī)章制度的，按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行問責(zé)處理；對于違法違紀(jì)人員移交紀(jì)檢監(jiān)察部門處理。要通過嚴(yán)格審計整改落實(shí)，從源頭上促進(jìn)被審計單位業(yè)務(wù)管理的進(jìn)一步完善，以嚴(yán)肅整改倒逼責(zé)任落實(shí)并增強(qiáng)全覆蓋的有效性。

（四）統(tǒng)籌整合審計資源力量 為推進(jìn)全覆蓋提供有力保障

一是要加強(qiáng)審計隊伍自身建設(shè)，以審計精神立身，以創(chuàng)新規(guī)范立業(yè)，以自身建設(shè)立信，努力建設(shè)業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)務(wù)實(shí)、信念堅定、清正廉潔的高素質(zhì)專業(yè)化審計干部隊伍。二是要提升審計部門統(tǒng)籌能力，統(tǒng)一調(diào)配審計力量，采取“大兵團(tuán)作戰(zhàn)”、上下左右聯(lián)動，降低審計成本，提高審計工作效率和質(zhì)量，特別要注重審前研究和非現(xiàn)場審計工作。三是要打破省級審計、內(nèi)部審計和其他監(jiān)督部門的資源、信息壁壘，形成監(jiān)督合力，節(jié)省審計資源，形成高效能高質(zhì)量的全覆蓋局面。四是充分發(fā)揮內(nèi)部審計的作用。內(nèi)部審計資源力量不足的，可以通過“以審代訓(xùn)”等方式提高其審計監(jiān)督能力。另外與其他監(jiān)督部門之間的信息交互方式，應(yīng)形成規(guī)范制度。五是把審計人員的持續(xù)性培養(yǎng)作為整合人力資源、提高審計效率的重要措施，努力在培養(yǎng)“一專多能”的復(fù)合型人才上下功夫，對外多措并舉聘用懂審計業(yè)務(wù)核計算機(jī)技術(shù)的專業(yè)人才，對內(nèi)加大培訓(xùn)力度，內(nèi)外結(jié)合，帶動審計人員整體素質(zhì)的提高。

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五、總結(jié)

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計具有其他審計工作不可替代的優(yōu)勢，既可以保證商業(yè)銀行財產(chǎn)的完整安全，又可以實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部的有效監(jiān)督，促進(jìn)廉政建設(shè)。因此更應(yīng)該建立審計全覆蓋的良好環(huán)境、明確審計對象、整合審計資源、促進(jìn)審計結(jié)果運(yùn)用等多種措施的具體運(yùn)用，逐步加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋。

（作者：楊萬榮 單位：廣東省農(nóng)村信用社聯(lián)合社佛山審計中心）