——基于內(nèi)部控制五要素視角預(yù)算編制是行政事業(yè)單位（以下簡稱單位）部門預(yù)算管理的一個重要環(huán)節(jié)，預(yù)算編制質(zhì)量的高低直接影響整個預(yù)算管理的成效。項目支出預(yù)算編制是預(yù)算編制管理的重中之重。針對如何加強項目支出預(yù)算編制管理，本文基于內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督等內(nèi)部控制五要素的視角，提出相應(yīng)對策建議。 一、構(gòu)建內(nèi)部環(huán)境，營造預(yù)算編制氛圍內(nèi)部環(huán)境是單位實施內(nèi)部控制活動的基礎(chǔ)條件，一般包括治理結(jié)構(gòu)、機構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配、人力資源政策和單位文化等要素。就構(gòu)建預(yù)算管理內(nèi)部環(huán)境而言，是將內(nèi)部環(huán)境組成要素融入部門預(yù)算管理之中，為包括項目支出預(yù)算編制在內(nèi)的部門預(yù)算管理提供基礎(chǔ)條件并營造良好氛圍。（一）構(gòu)建預(yù)算管理內(nèi)部環(huán)境構(gòu)建預(yù)算管理內(nèi)部環(huán)境的首要任務(wù)是合理運用單位治理結(jié)構(gòu)、機構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配等內(nèi)部控制要素，通過建立預(yù)算管理框架、明確預(yù)算管理權(quán)責(zé)、完善預(yù)算管理機制等一系列舉措，完善優(yōu)化有利于進(jìn)一步加強預(yù)算管理的內(nèi)部環(huán)境，實現(xiàn)項目支出預(yù)算編制的有序開展和有效推進(jìn)。一是全員參與，提高預(yù)算管理的自覺性。部門預(yù)算編制工作事關(guān)整個單位，不是財務(wù)部門一家的事，也不是幾個預(yù)算編制相關(guān)人員的事。單位要以注重人為中心，積極營造預(yù)算管理的氛圍，培養(yǎng)全員預(yù)算意識，提高他們參與預(yù)算管理的自覺性和責(zé)任心。二是專家評審，增強項目立項的專業(yè)性。對于影響重大、涉及技術(shù)專業(yè)性強或法律關(guān)系復(fù)雜的項目支出預(yù)算編制，單位應(yīng)事先組織法律、專業(yè)技術(shù)、財審等相關(guān)人員參與項目立項的論證與評審，必要時可聘請外部專家參與，以提升立項項目的專業(yè)技術(shù)含量。單位集體決策立項項目時，要充分參考項目論證與評審過程中專家的主導(dǎo)意見、相關(guān)建議和形成的初步成果等。三是授權(quán)審批，維護(hù)預(yù)算編制的嚴(yán)肅性。單位要建立健全層層授權(quán)審批機制，明確相關(guān)部門在預(yù)算編制中的分工與職責(zé)，維護(hù)項目支出預(yù)算編制的嚴(yán)肅性。如在預(yù)算編制“一上”階段中，項目承辦部門負(fù)責(zé)項目支出預(yù)算的具體編制與初始把關(guān)，財務(wù)部門會同內(nèi)審部門對照財政預(yù)算文件規(guī)定對項目支出預(yù)算的合規(guī)性、真實性等進(jìn)行初審，單位領(lǐng)導(dǎo)層按照“三重一大”規(guī)定集體討論預(yù)算“一上”情況等。（三）實現(xiàn)預(yù)算編制科學(xué)規(guī)范項目支出預(yù)算編制是一項政策性、專業(yè)性較強的工作，也在一定程度上體現(xiàn)了單位文化，如規(guī)范管理、遵章守紀(jì)、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?。一是立項依?jù)充分。立項依據(jù)不僅需要普適性的法律法規(guī)、上級部門的政策文件等，更需要包括體現(xiàn)具體項目立項的準(zhǔn)確性、可行性和績效性等方面內(nèi)容的資料，做到有理有據(jù)。二是經(jīng)費測算精細(xì)。根據(jù)項目內(nèi)容及相應(yīng)支出標(biāo)準(zhǔn)與定額，細(xì)化項目資金測算，做到標(biāo)準(zhǔn)適用、定額合理，以提升預(yù)算編制的精細(xì)化水平。三是項目內(nèi)容凈化。進(jìn)一步凈化項目支出預(yù)算內(nèi)容，不得摻雜不相干的支出內(nèi)容。如在委托第三方實施的項目支出預(yù)算中，必須擠干項目實施所需的辦公費、水電費、會議費、差旅費等“水分”；必須剔除項目之間交叉、重復(fù)的支出內(nèi)容等。二、開展風(fēng)險評估，預(yù)防預(yù)算編制風(fēng)險開展項目支出預(yù)算編制風(fēng)險評估，主要是圍繞評估項目編制的嚴(yán)謹(jǐn)性、科學(xué)性和可控性等內(nèi)容，準(zhǔn)確識別、系統(tǒng)分析項目支出預(yù)算編制管理中的各類風(fēng)險，及時制定應(yīng)對措施，以確保預(yù)算編制目標(biāo)的順利實現(xiàn)。評估內(nèi)容包括：一是項目立項的風(fēng)險性。項目立項是否符合經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、單位職能及主要工作任務(wù)，以防止單位盲目編制項目的預(yù)算；項目立項是否經(jīng)過單位的決策程序，將項目立項和審核責(zé)任明確到部門，落實到個人，以有效控制項目支出預(yù)算編制可能產(chǎn)生的各類風(fēng)險和資金浪費。二是項目預(yù)算的真實性。項目支出預(yù)算編制是否準(zhǔn)確、清晰、細(xì)化，預(yù)算的范圍、方向、效果是否與立項緊密相關(guān)；項目支出預(yù)算編制與將來政府采購招投公告中的業(yè)務(wù)需求，以及項目成果論證是否對應(yīng)銜接，能否成為實施項目跟蹤監(jiān)管的依據(jù)等。三是項目內(nèi)容的規(guī)范性。主要是對項目支出預(yù)算的政策依據(jù)、組成內(nèi)容、測算情況、績效預(yù)評等進(jìn)行審核，評估項目支出預(yù)算編制的科學(xué)性、經(jīng)費測算的合理性和績效指標(biāo)的實用性等。評估內(nèi)容包括：一是項目支出制定的標(biāo)準(zhǔn)和定額。是否建立符合實際、內(nèi)容完整、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、動態(tài)修訂的項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系。對不宜由市場定價的工作內(nèi)容，是否結(jié)合項目往年實際支出金額、業(yè)務(wù)量大小等因素，制定符合實際、具有特色的項目支出定額和標(biāo)準(zhǔn)。二是項目成本測算的廣度和深度。傳統(tǒng)的項目支出預(yù)算績效評價僅針對項目支出，涉及面較窄，是否考慮到日常公用經(jīng)費等用于保障項目支出的情況，應(yīng)盡量擴大成本統(tǒng)計范圍，以便更客觀地考量項目的實際成本與支出績效。三是項目預(yù)算編制的方式和方法。以單位持續(xù)開展的經(jīng)常性項目為例，在參照歷史時期項目內(nèi)容、項目成果、資金使用績效的基礎(chǔ)上，是否以一定年限為周期，分析項目持續(xù)開展的可行性和相應(yīng)年度預(yù)算編制的合理性，制定中短期計劃，科學(xué)統(tǒng)籌財政資金安排。評估內(nèi)容包括：一是項目立項的擇優(yōu)性。就是評估項目立項應(yīng)具備的內(nèi)外部條件與成熟度，以確保預(yù)算資金安排后即可開展政府采購和實施項目工程，避免財政資金在項目上、時間上的錯配，甚至是“拍腦袋”式安排。二是與項目目標(biāo)的一致性。主要評估項目目標(biāo)是否清晰化、可量化、指標(biāo)化，與項目支出預(yù)算編制的具體內(nèi)容是否相互對應(yīng)；是否圍繞并有助于項目目標(biāo)的實現(xiàn)進(jìn)行項目支出預(yù)算編制。三是項目內(nèi)容的可比性。重點評估項目支出預(yù)算編制內(nèi)容是否有利于在預(yù)算執(zhí)行中進(jìn)行實時監(jiān)控和預(yù)算完成后績效評價時進(jìn)行對照比較分析等。三、實施控制活動，規(guī)范預(yù)算編制管理在項目支出預(yù)算編制過程中實施控制活動是根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果，通過采取前饋控制、現(xiàn)場控制、分工控制等措施，進(jìn)一步規(guī)范項目支出預(yù)算編制管理，將各類風(fēng)險納入可控范圍，保證項目支出預(yù)算編制管理的有序、規(guī)范、高效。一是立足項目立項的目的性。確保所立項目內(nèi)容與宏觀政策、行業(yè)管理、單位職能及當(dāng)期重點工作緊密關(guān)聯(lián)；項目設(shè)立的政策環(huán)境、經(jīng)費保障、項目實施與作用發(fā)揮具有可持續(xù)性；立項項目有現(xiàn)實需求且迫切，無可替代性方案；項目有確定的服務(wù)或受益對象，有明顯的經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益等。二是圍繞內(nèi)部環(huán)境的健全性。實現(xiàn)項目支出預(yù)算編制管理機制健全有效，管理機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)，內(nèi)部分工職責(zé)明確；項目內(nèi)容清晰與績效目標(biāo)相匹配；項目技術(shù)方案詳細(xì)、可行，與項目相關(guān)的內(nèi)部環(huán)境條件能夠得到有可持續(xù)保障；項目業(yè)務(wù)與管理制度健全，技術(shù)規(guī)程、實施標(biāo)準(zhǔn)不斷完善并得到有效執(zhí)行。三是緊扣項目目標(biāo)的績效性。有明確的績效目標(biāo)，績效目標(biāo)與單位的中長期規(guī)劃和年度目標(biāo)保持一致，項目投入、產(chǎn)出和實施目標(biāo)相互關(guān)聯(lián)，績效目標(biāo)與項目要現(xiàn)實解決的問題匹配、與未來發(fā)展需求匹配，具有一定的前瞻性；績效指標(biāo)設(shè)置與項目管理目標(biāo)相互對應(yīng)，做到量化、細(xì)化、個性化。由于單位預(yù)算編制過程短、時間緊、前期準(zhǔn)備以及論證不充分、部門職責(zé)不明等原因，容易導(dǎo)致項目支出預(yù)算編制粗糙、隨意性大，造成預(yù)算管理失效、執(zhí)行不暢等風(fēng)險的發(fā)生。例如，關(guān)于項目支出編制相關(guān)要求與規(guī)定，財務(wù)部門與項目承辦部門缺乏有效的溝通，對項目支出編制情況。內(nèi)審部門缺少必要的審核，導(dǎo)致包括預(yù)算編制在內(nèi)的預(yù)算管理與資產(chǎn)管理、政府采購組織實施、服務(wù)合同簽訂等經(jīng)濟活動相互脫節(jié)。因此，實施項目支出預(yù)算編制現(xiàn)場控制十分必要。對實施現(xiàn)場控制，就是按照預(yù)算編制規(guī)范化、程序化的管理要求，對項目支出預(yù)算編制進(jìn)行現(xiàn)場指導(dǎo)和內(nèi)部監(jiān)督，及時采取對策措施，糾正編制過程中的各種不當(dāng)做法，維護(hù)項目支出預(yù)算編制的規(guī)范性、程序性，預(yù)防可能產(chǎn)生的各類風(fēng)險，保證項目支出預(yù)算的順利執(zhí)行。一是牽頭部門履職盡責(zé)。項目承辦部門是項目支出預(yù)算編制的發(fā)起部門，應(yīng)首先測算項目支出預(yù)算的實際經(jīng)費需求，主動核減不符合要求的支出內(nèi)容，避免產(chǎn)生不合規(guī)、不真實、不合理的預(yù)算。二是財務(wù)部門嚴(yán)格把關(guān)。財務(wù)部門是單位預(yù)算工作的牽頭部門，要切實做好項目支出預(yù)算基礎(chǔ)性初審工作，嚴(yán)格遵守財經(jīng)法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，審核編制依據(jù)是否充分、程序是否合理；編制內(nèi)容和定額是否真實、準(zhǔn)確；編制文本是否存在信息填報不全、文不對題、前后矛盾、數(shù)據(jù)勾稽有誤等隨意編報的情況。三是內(nèi)審部門加強監(jiān)督。內(nèi)審部門作為內(nèi)部監(jiān)督部門，主要是審查預(yù)算編制是否符合法律法規(guī)和相關(guān)政策；是否經(jīng)過科學(xué)論證和可行性預(yù)測；是否圍繞單位近期工作目標(biāo)，按輕重緩急安排項目支出；項目支出范圍和結(jié)構(gòu)是否合規(guī)、合理、優(yōu)化；項目支出內(nèi)容是否完整、真實，有無多編、虛報等情況。四、暢通信息溝通，提高預(yù)算編制質(zhì)量暢通信息溝通就是通過信息收集、傳輸和共享等路徑，保持項目支出預(yù)算編制信息在單位（部門）之間的有效溝通，增強項目支出編制管理的責(zé)任性和時效性，提高預(yù)算編制質(zhì)量。（一）加強信息流轉(zhuǎn)全程監(jiān)管主要是明確相關(guān)單部門在項目支出預(yù)算編制信息流轉(zhuǎn)上的職責(zé)與分工，對信息的流轉(zhuǎn)過程和信息發(fā)送、接收、反饋等重點環(huán)節(jié)，實施動態(tài)跟蹤監(jiān)管。以預(yù)算編制“一上”過程信息監(jiān)管為例，首先，由項目牽頭部門編制、報送項目支出預(yù)算相關(guān)情況；其次，由財務(wù)部門接收后會同內(nèi)審部門進(jìn)行相應(yīng)審核，提出初審意見報單位領(lǐng)導(dǎo)層會議集體討論；再次，單位將會議通過后的項目支出“一上”預(yù)算上報財政部門等。預(yù)算編制既涉及單位各個部門，又涉及財政、人大、審計、紀(jì)檢等監(jiān)管部門，建立一條有助于暢通內(nèi)外預(yù)算編制信息收集、傳遞的通道，十分必要。項目支出預(yù)算經(jīng)單位內(nèi)部編制、審核、修改、討論后，需按規(guī)定程序提交財政部門進(jìn)行審核確認(rèn)，以便財政部門從政策的高度、全局的廣度、監(jiān)管的深度，進(jìn)一步統(tǒng)籌兼顧，判斷立項是否充分、預(yù)算是否科學(xué)、績效是否合理、目標(biāo)是否可行等，最終批復(fù)下達(dá)單位包括項目支出預(yù)算在內(nèi)的部門預(yù)算。提高項目支出預(yù)算編制信息溝通質(zhì)量與效率的關(guān)鍵是人。項目承辦部門人員必須熟悉項目任務(wù)、工作內(nèi)容與經(jīng)費需求，了解單位年度工作重點及事業(yè)發(fā)展方向，提高對項目申報與項目支出預(yù)算編制的整體把握能力。財務(wù)人員對項目牽頭部門上報的項目支出預(yù)算，要查細(xì)看透編制材料，記錄整理需詢問事項，及時通過相關(guān)途徑進(jìn)行詢問，做到準(zhǔn)備充分、思路清晰、有的放矢。內(nèi)審人員要按照內(nèi)部監(jiān)督的相關(guān)要求，認(rèn)真查找項目支出預(yù)算編制中的存在問題并及時反饋。五、加強內(nèi)部監(jiān)督，提增預(yù)算編制績效對單位項目支出預(yù)算編制開展內(nèi)部監(jiān)督，主要是通過對項目立項的必要性、內(nèi)容的合理性和編制的績效性等方面的內(nèi)部監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)項目支出預(yù)算編制中的管理缺陷并加以整改，以提高項目支出預(yù)算編制管理績效。檢查項目立項的必要性，既為財政資金科學(xué)安排項目支出預(yù)算開了個好頭，也為項目的順利實施和管理目標(biāo)的最終完成，創(chuàng)造了前提條件。重點檢查項目立項依據(jù)是否充分合理，有法（規(guī)）可依；是否屬于財政經(jīng)費保障范圍；是否符合經(jīng)濟社會與單位事業(yè)發(fā)展的客觀需要；有無重復(fù)或不合時宜的項目立項情況等。對照單位年度目標(biāo)和重點工作，對項目內(nèi)容的合理性進(jìn)行檢查，包括：是否按照效率優(yōu)先、科學(xué)合理、切實可行的原則對各個項目進(jìn)行排序；是否根據(jù)財力可能進(jìn)行立項決策與預(yù)算編制，實現(xiàn)對項目內(nèi)容的事前控制，避免預(yù)算編制只顧“爭盤子”“爭面子”而形成財政資金不合理分配及預(yù)算執(zhí)行難以到位等情況；根據(jù)項目對預(yù)算經(jīng)費的需求，審核項目支出預(yù)算編制的主要內(nèi)容，例如，業(yè)務(wù)工作量、主要耗材、子項目活動測算依據(jù)是否充分，方式方法是否科學(xué)合理，標(biāo)準(zhǔn)與定額是否準(zhǔn)確等。主要側(cè)重三個方面：一是績效管理關(guān)口前移情況。是否圍繞項目支出預(yù)算的績效目標(biāo)、項目管理、資金績效、結(jié)果運用四個主要績效管理節(jié)點，制定事前績效評價實施細(xì)則、指標(biāo)體系和工作流程，提高項目支出預(yù)算精準(zhǔn)度和資金使用效益。二是事前績效評估開展情況。是否以事前評估提升資金使用績效，進(jìn)一步優(yōu)化項目支出結(jié)構(gòu)，突出支出重點，提高財政資金的使用效益；是否以事前評估促進(jìn)項目管理改革，進(jìn)一步分析項目編制的科學(xué)性和項目實施的可行性，提出促進(jìn)項目管理改革的意見建議，增強項目的實施效果和質(zhì)量。三是績效指標(biāo)評價設(shè)置情況。是否考慮到各個項目的具體情況和目標(biāo)任務(wù)，在使用經(jīng)濟效益、社會效益通用指標(biāo)的同時，結(jié)合項目特點，通過對項目預(yù)期目標(biāo)任務(wù)、資金使用成效的科學(xué)研判，設(shè)計出個性、特色、實用的評價指標(biāo)，使得對項目支出預(yù)算、項目預(yù)計成果、資金使用績效等方面的評價更具價值性和實用性。綜上所述，基于內(nèi)部控制五要素的項目支出預(yù)算編制管理，是深化項目支出預(yù)算編制管理的有效舉措，是創(chuàng)新項目支出預(yù)算編制管理的有益嘗試，有助于增強單位預(yù)算管理能力，對推進(jìn)項目支出預(yù)算編制管理提質(zhì)增效，具有較強的借鑒意義和推廣價值，值得相關(guān)單位進(jìn)一步在實踐中運用與提升。作者：宗建岳 江蘇省南通市自然資源和規(guī)劃局
