文 ／ 徐夏冰
經(jīng)過(guò)對(duì)2007年部門(mén)預(yù)算編制情況的調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)有諸多問(wèn)題必須引起足夠的重視。為不斷完善部門(mén)預(yù)算編制方法，推進(jìn)部門(mén)預(yù)算改革并達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，筆者針對(duì)目前部門(mén)預(yù)算編制中存在的問(wèn)題應(yīng)如何加以完善提出幾點(diǎn)建議。
一、 部門(mén)預(yù)算編制中存在的問(wèn)題
1.“零基預(yù)算”的編制方法未真正到位，需求與實(shí)際存在脫節(jié)。按照預(yù)算改革的要求，實(shí)施部門(mén)預(yù)算必須改變編制內(nèi)容，實(shí)行“綜合預(yù)算”，改變編制方法，實(shí)行“零基預(yù)算”；做到預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌安排，摒棄過(guò)去的“基數(shù)加增長(zhǎng)”的做法，根據(jù)部門(mén)職能和事業(yè)發(fā)展需要以及現(xiàn)有公共資源配置情況編制部門(mén)年度預(yù)算收支。在實(shí)際編制預(yù)算過(guò)程中，由于多年的習(xí)慣思維以及實(shí)施“零基預(yù)算”和“綜合預(yù)算”所需的大量的調(diào)查、核實(shí)、計(jì)算等基礎(chǔ)工作尚未跟上，導(dǎo)致了各單位在部門(mén)預(yù)算編制中仍然沒(méi)有擺脫“基數(shù)加增長(zhǎng)”的舊有模式，以至于部門(mén)之間苦樂(lè)不均的現(xiàn)象繼續(xù)存在。
2.支出定額標(biāo)準(zhǔn)偏低，人員經(jīng)費(fèi)核定不準(zhǔn)。根據(jù)新的政府收支分類，各單位預(yù)算支出中的基本支出反映的是行政單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成日常工作的經(jīng)費(fèi)支出。由于受政府財(cái)力影響，從實(shí)際執(zhí)行情況來(lái)看，目前各單位普遍存在支出定額標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、實(shí)際支出嚴(yán)重超標(biāo)的現(xiàn)象。由于事業(yè)單位，特別是差額事業(yè)單位和自收自支事業(yè)單位的改革沒(méi)有及時(shí)跟上，很多不應(yīng)該納入財(cái)政預(yù)算安排的人員被納入預(yù)算，或從財(cái)政的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中再自行調(diào)劑安排人員經(jīng)費(fèi)，造成大家爭(zhēng)吃“財(cái)政飯”。
3.基本支出與項(xiàng)目支出界定不清?；局С鲋械摹肮べY福利支出”與“對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助”按照單位編制內(nèi)的實(shí)有人數(shù)、離退休人數(shù)及有關(guān)政策填報(bào)；而項(xiàng)目支出則是為完成特定任務(wù)和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)所需的經(jīng)費(fèi)支出，它是在保證基本支出之后，若單位有經(jīng)費(fèi)結(jié)余即可按照輕重緩急的原則安排用于項(xiàng)目支出。但有些費(fèi)用，如課題研究費(fèi)、專項(xiàng)檢查費(fèi)、重要會(huì)議費(fèi)等是列入基本支出還是項(xiàng)目支出，缺乏明確的劃分依據(jù)，在基本支出和項(xiàng)目支出之間出現(xiàn)了人為的調(diào)劑空間。具體表現(xiàn)在：一是未定量標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致盲目填報(bào)。如“其他工資福利支出”中的臨時(shí)聘用人員工資沒(méi)有明確規(guī)定，帶來(lái)填寫(xiě)的隨意。二是存在虛列項(xiàng)目支出的空間。由于“專項(xiàng)商品和服務(wù)支出”的許多科目開(kāi)支范圍比較接近，造成單位編報(bào)部門(mén)預(yù)算不真實(shí)，采用虛列項(xiàng)目占用財(cái)政資金，同時(shí)也給財(cái)政部門(mén)審核預(yù)算帶來(lái)了困難。
４.項(xiàng)目支出不夠細(xì)化，科目填報(bào)不準(zhǔn)確。一些單位追求部門(mén)利益，不惜采取打擦邊球的辦法，在填報(bào)項(xiàng)目時(shí)過(guò)于籠統(tǒng)、模糊，不夠細(xì)化和明確，科目填報(bào)不準(zhǔn)確。個(gè)別單位，由于原有的經(jīng)費(fèi)基數(shù)較低，在保證基本支出后結(jié)余較少，就在項(xiàng)目支出中隨意填報(bào)，與實(shí)際工作職責(zé)不能呼應(yīng)，無(wú)法充分發(fā)揮其工作職能。
二、完善部門(mén)預(yù)算編制的建議
部門(mén)預(yù)算改革涉及到既得利益格局的調(diào)整與權(quán)力的再分配，是財(cái)政管理體制的重大變革，每一個(gè)預(yù)算單位都應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到這場(chǎng)變革的重大意義，轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識(shí)，對(duì)部門(mén)預(yù)算編制中存在的問(wèn)題予以高度重視，并切實(shí)加以解決。
１.逐步完善財(cái)政預(yù)算編制模式，保持部門(mén)預(yù)算的完整性。按照與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)及建立公共財(cái)政的要求，不斷深化綜合財(cái)政預(yù)算管理改革，加大財(cái)政預(yù)算改革力度，堅(jiān)持做到一個(gè)部門(mén)一本預(yù)算，強(qiáng)化部門(mén)預(yù)算的完整性，嚴(yán)格按照政策規(guī)定、事業(yè)需要定額標(biāo)準(zhǔn)及財(cái)力許可等要求，據(jù)實(shí)編制單位預(yù)算，從而徹底擺脫“基數(shù)加增長(zhǎng)”的傳統(tǒng)預(yù)算管理模式。
2.制定科學(xué)的支出定額標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。一是要合理制定“一般商品和服務(wù)支出”的定額標(biāo)準(zhǔn)，在綜合考慮工作需要、財(cái)力可能及可操作性的基礎(chǔ)上，對(duì)各單位實(shí)行分類分檔，制定出科學(xué)合理的支出定額標(biāo)準(zhǔn)。二是明確劃定基本支出與項(xiàng)目支出的界限，單位預(yù)算安排首先保證基本支出再考慮項(xiàng)目支出，在科目設(shè)置上盡可能避免基本支出和項(xiàng)目支出之間的雷同，杜絕經(jīng)費(fèi)使用中的渾水摸魚(yú)現(xiàn)象。三是強(qiáng)化預(yù)算約束。部門(mén)預(yù)算經(jīng)人大批準(zhǔn)、財(cái)政下達(dá)后，不得隨意調(diào)整和追加，已批復(fù)的預(yù)算其資金撥付由國(guó)庫(kù)直接支付到單位，取消部門(mén)預(yù)算科室審核環(huán)節(jié)，以明確管理職責(zé)，提高辦事效率。預(yù)算執(zhí)行中，財(cái)政部門(mén)應(yīng)只對(duì)已納入年初預(yù)算的待分配資金和政府決定的事項(xiàng)按規(guī)定程序辦理追加，對(duì)單位要求另行追加的事項(xiàng)原則上在編制下一年度預(yù)算時(shí)再予統(tǒng)籌考慮。
3.規(guī)范收費(fèi)行為，加大非稅收入管理。進(jìn)一步治理和整頓收費(fèi)行為，強(qiáng)化非稅收入的預(yù)算管理，完善財(cái)政配套改革。擴(kuò)大預(yù)算管理范圍，逐步將政府非稅收入全部納入財(cái)政預(yù)算管理；改進(jìn)預(yù)算編制方法，專戶管理的非稅收入要更多地納入預(yù)算管理，已納入預(yù)算管理的，其收支應(yīng)盡量細(xì)化到具體項(xiàng)目；繼續(xù)深化“收支兩條線”改革，在非稅收入收支編制到項(xiàng)目之后，應(yīng)逐步過(guò)渡到收支脫鉤，全面實(shí)現(xiàn)稅收收入與非稅收入的統(tǒng)籌安排。
4.引入績(jī)效預(yù)算的思路和措施，評(píng)價(jià)和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行效率。根據(jù)我國(guó)公共財(cái)政改革的現(xiàn)狀，借鑒國(guó)外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，今后一個(gè)時(shí)期要將績(jī)效管理的概念和方法引入公共支出和部門(mén)的管理之中，按照積極穩(wěn)妥、分步實(shí)施的原則，逐步建立起與公共財(cái)政相適應(yīng)，以提高政府工作效能和財(cái)政資金使用效益為核心，以科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)體系為手段的績(jī)效預(yù)算管理制度。目前應(yīng)進(jìn)一步理清公共財(cái)政的具體職責(zé)范圍和各級(jí)財(cái)權(quán)、事權(quán)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和公共部門(mén)履行職能的需要，合理確定公共支出的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，將公共部門(mén)預(yù)算管理作為政府履行職能及施政戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)，使部門(mén)效能和支出績(jī)效為始點(diǎn)的績(jī)效預(yù)算成為公共行政管理的核心和手段，為建立和完善績(jī)效預(yù)算管理制度做好充足的準(zhǔn)備。
（作者單位：淳安縣財(cái)政局）
