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 項(xiàng)目主持人：石蕾

摘  要 傳統(tǒng)的合規(guī)性受托責(zé)任主要是確保資金的籌集、撥款和使用符合各項(xiàng)法律法規(guī)、預(yù)算及合同協(xié)議。隨著社會(huì)的發(fā)展，公共資源支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，財(cái)政背上了沉重的包袱，引發(fā)了一系列的社會(huì)問(wèn)題，并最終影響到了作為終極委托方的社會(huì)公眾的個(gè)人福利。于是人們除要求關(guān)注受托方在取得、使用和管理公共資源的過(guò)程中是否合規(guī)以外，還要關(guān)注公共資源使用的結(jié)果，即要求受托方按照經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性來(lái)取得、使用和管理公共資源，希望受托方即政府提高服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。政府財(cái)務(wù)報(bào)告提供的財(cái)務(wù)信息為政府與社會(huì)公眾提供了一條重要的信息溝通渠道。完善政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度是強(qiáng)化受托責(zé)任的必然要求、是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要抓手、是強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督的物質(zhì)保證、是國(guó)際接軌的客觀需要，政府財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)該滿(mǎn)足不同層次的信息需求，滿(mǎn)足社會(huì)監(jiān)督的需要。

本文按照“理論分析—現(xiàn)狀分析—制度設(shè)計(jì)”的研究思路，采用比較分析、規(guī)范分析和實(shí)證分析相結(jié)合的研究方法， 從我國(guó)目前的政府財(cái)務(wù)報(bào)告的現(xiàn)狀出發(fā)，對(duì)目前存在的問(wèn)題進(jìn)行了剖析，并結(jié)合西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)啟示，提出了一些行之有效的對(duì)策，以期進(jìn)一步提高我國(guó)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告水平，使政府的財(cái)務(wù)報(bào)告更加全面、真實(shí)，從而建立起更強(qiáng)的社會(huì)公信力。

關(guān)鍵詞 公共受托責(zé)任  政府財(cái)務(wù)報(bào)告  公共績(jī)效  

一、緒論

（一）研究背景與意義

（1）研究背景

在政府財(cái)務(wù)報(bào)告方面，西方發(fā)達(dá)國(guó)家先行我國(guó)做出了重大變革，在一定程度上提高了政府績(jī)效以及政府財(cái)務(wù)信息的透明度。我國(guó)目前正處于會(huì)計(jì)制度改革的背景下，想要全面推進(jìn)政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革仍要面臨很多難啃的硬骨頭。

（2）研究意義

①理論意義

首先，明確了政府的公共受托責(zé)任。其次，將績(jī)效概念引入政府公共管理。再次，完善了公共財(cái)政體制。

②實(shí)踐意義

第一，是建立責(zé)任、績(jī)效、透明政府的前提，是深化公共財(cái)政體制改革的要求，是推進(jìn)我國(guó)政府會(huì)計(jì)制度改革，建立中國(guó)政府會(huì)計(jì)管理與改革戰(zhàn)略框架的重要舉措。

第二，能夠幫助管理者更好地掌握公共資產(chǎn)的基本情況，有效地促進(jìn)公共資產(chǎn)的優(yōu)化配置并防范國(guó)有資產(chǎn)流失。

第三，能夠更好地防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

第四，有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)政府績(jī)效的評(píng)估。

第五，有益于提升公眾對(duì)政府財(cái)務(wù)實(shí)況的認(rèn)知水平，提升對(duì)政府決策的信賴(lài)程度，實(shí)現(xiàn)財(cái)政透明化發(fā)展目標(biāo)。

（二）國(guó)內(nèi)外研究綜述

（1）政府財(cái)務(wù)報(bào)告目標(biāo)研究

（2）政府財(cái)務(wù)報(bào)告主體研究

（3）政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制基礎(chǔ)研究

（4）政府財(cái)務(wù)報(bào)告披露問(wèn)題研究

（三）研究?jī)?nèi)容及方法

（1）研究?jī)?nèi)容

本文旨在研究政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度的創(chuàng)新與發(fā)展，具體而言，論述了公共受托責(zé)任視角下政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度建立的重要性與必要性的基礎(chǔ)上,梳理了中國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度的改革歷程、提出了我國(guó)政府目前財(cái)務(wù)報(bào)告中存在的問(wèn)題，并對(duì)其成因進(jìn)行了深入分析。最后，在借鑒和吸收發(fā)達(dá)國(guó)家相關(guān)政府財(cái)務(wù)報(bào)告經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，對(duì)公共受托責(zé)任下政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)并提出了具體的改革建議。

（2）研究方法

①文獻(xiàn)分析法②比較分析法③規(guī)范研究法④個(gè)案分析法

（四）研究創(chuàng)新點(diǎn)

課題從信息不對(duì)稱(chēng)角度、委托-代理理論等多個(gè)理論角度分析強(qiáng)化政府受托責(zé)任下建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度的重要性和必要性。

課題致力于從頂層設(shè)計(jì)上把握政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度的總體方向，同時(shí)又結(jié)合各地試編工作中存在的問(wèn)題及原因，找到制度設(shè)計(jì)的較佳結(jié)合點(diǎn)和突破口。

課題在政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度總體框架設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上,提出完善我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度具體的對(duì)策建議。

二、相關(guān)概念的界定及理論分析

（一）政府財(cái)務(wù)報(bào)告相關(guān)概念的界定

（1）會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)

（2）政府會(huì)計(jì)

（3）政府財(cái)務(wù)報(bào)告

（4）政府預(yù)算報(bào)告與決算報(bào)告

（二）公共受托責(zé)任下建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度的理論分析

根據(jù)現(xiàn)代會(huì)計(jì)的受托責(zé)任觀，會(huì)計(jì)報(bào)告作為財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的產(chǎn)成品，政府財(cái)務(wù)報(bào)告作為公眾可能獲取的關(guān)于公共受托責(zé)任履行情況的綜合性報(bào)告，其本質(zhì)就是向相關(guān)利益者提供政府運(yùn)營(yíng)業(yè)績(jī)的信息，是政府績(jī)效信息的重要來(lái)源。

（1）從信息不對(duì)稱(chēng)角度分析

（2）從委托—代理理論角度分析

（3）從公共受托責(zé)任理論角度分析

（4）從新公共管理理論角度分析

（5）從公共績(jī)效管理理論角度分析

（6）從博弈理論角度分析   

三、我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度運(yùn)行現(xiàn)狀分析

（一）我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度的改革歷程

1950年財(cái)政部正式發(fā)布了《各級(jí)人民政府暫行總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》和《各級(jí)人民政府暫行單位預(yù)算會(huì)計(jì)制度》，標(biāo)志著中國(guó)傳統(tǒng)預(yù)算會(huì)計(jì)體系的初步建立。1997年中國(guó)財(cái)政部在對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)制度進(jìn)行了新一輪的大幅度改革。形成了新預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)告的制度框架。2014年新修訂的《預(yù)算法》和同年財(cái)政部下發(fā)的《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》，初步構(gòu)建了我國(guó)財(cái)政報(bào)告編制制度的基本框架，為我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革指明了宗旨和方向。但此時(shí)的編制方法是常規(guī)核算仍以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)。2016年財(cái)政部批準(zhǔn)7個(gè)地區(qū)選為首批編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的試點(diǎn)，后續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，到2020年，政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度全面正式實(shí)施。

（二）權(quán)責(zé)發(fā)生制下我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告的編制現(xiàn)狀

本課題分別從編制主體、編制目標(biāo)、編制基礎(chǔ)、編制內(nèi)容、編制手段、信息披露等方面對(duì)編制情況進(jìn)行剖析。

（1）編制主體

根據(jù)《政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南（試行）》的最新修訂，我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告主體分為獨(dú)立報(bào)告主體和合并報(bào)告主體。目前我國(guó)政府只在中央層面和部委層面出臺(tái)了相應(yīng)的操作指南。地方層面很多政府尚未出臺(tái)具有較強(qiáng)操作性的指導(dǎo)文件，僅是參照《綜合指南》和《部門(mén)指南》組織政府、部門(mén)及所屬單位財(cái)務(wù)報(bào)告的編制，試編工作仍處于探索階段。

（2）編制目標(biāo)

權(quán)責(zé)發(fā)生制下我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制的目標(biāo)是：

①披露相關(guān)財(cái)務(wù)信息

②反映政府履行受托責(zé)任的情況

（3）編制基礎(chǔ)

“雙體系、雙基礎(chǔ)、雙報(bào)告”的適當(dāng)分離和銜接模式在全國(guó)范圍內(nèi)正式實(shí)行。如表1所示。

（4）編制內(nèi)容

目前政府財(cái)務(wù)報(bào)告可分為政府部門(mén)財(cái)務(wù)報(bào)告和政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告兩大類(lèi)，二者關(guān)系如表2所示。

（5）編制手段

財(cái)務(wù)報(bào)告的編制逐漸依托現(xiàn)代信息技術(shù)手段，通過(guò)新建設(shè)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告管理操作系統(tǒng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，進(jìn)一步提高了編制的效率和準(zhǔn)確率。

（6）披露方式

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)披露政府財(cái)務(wù)信息的機(jī)構(gòu)一直實(shí)行的是以預(yù)算會(huì)計(jì)為依托，以預(yù)決算報(bào)告、審計(jì)署出具的審計(jì)報(bào)告和各類(lèi)年鑒為補(bǔ)充的碎片化信息披露方式。目前我國(guó)財(cái)政公開(kāi)工作的重點(diǎn)目前仍然集中在財(cái)政預(yù)算的實(shí)施上，并未特別強(qiáng)調(diào)政府財(cái)務(wù)信息數(shù)據(jù)的披露，特別是與政府的債務(wù)和資產(chǎn)有關(guān)的數(shù)據(jù)。財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)后的公開(kāi)在實(shí)際落實(shí)當(dāng)中也總是不盡人意。

(三)我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制存在的問(wèn)題

（1）合并報(bào)表內(nèi)部調(diào)整和抵銷(xiāo)困難

（2）財(cái)務(wù)報(bào)告體系不完整，數(shù)據(jù)信息不深入

①財(cái)務(wù)報(bào)告體系不完整，內(nèi)容不全面

②財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)信息不深入，無(wú)法滿(mǎn)足不同信息使用者的需求

（3）財(cái)務(wù)分析方法缺乏目的性和針對(duì)性

（4）財(cái)務(wù)報(bào)告信息披露方式簡(jiǎn)單，透明度不夠

①政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息披露方式簡(jiǎn)單

②政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息披露的透明度不夠

③政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息披露內(nèi)容不全面

（5）審計(jì)監(jiān)督制度不健全， 監(jiān)督機(jī)制不完善

審計(jì)監(jiān)督制度還不能跟上權(quán)責(zé)發(fā)生制的步伐，尚未建立與權(quán)責(zé)發(fā)生制相匹配的審計(jì)監(jiān)督制度。

（四）政府財(cái)務(wù)報(bào)告問(wèn)題的原因分析

（1）財(cái)務(wù)報(bào)告主體界定范圍不明晰

（2）數(shù)據(jù)信息難以收集，實(shí)用性難以保證

（3）忽視外部信息使用者的需求

（4）審計(jì)機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，制約審計(jì)工作的公平性和公開(kāi)性

（5）編制人員的能力與經(jīng)驗(yàn)不足

四、發(fā)達(dá)國(guó)家政府財(cái)務(wù)報(bào)告的經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）發(fā)達(dá)國(guó)家政府財(cái)務(wù)報(bào)告發(fā)展?fàn)顩r

（1）美國(guó)

（2）英國(guó)

（3）澳大利亞

（4）新西蘭

（二）發(fā)達(dá)國(guó)家政府財(cái)務(wù)報(bào)告經(jīng)驗(yàn)借鑒

（1）引入“控制”的概念

從收益或權(quán)力兩個(gè)核心的控制要素入手，將與政府有直接或間接關(guān)系的單位和部門(mén)以及與政府職能類(lèi)似的機(jī)構(gòu)囊括進(jìn)來(lái)，豐富報(bào)告主體合并范圍，從而解決合并主體范圍不明確的問(wèn)題。

（2）完整的財(cái)務(wù)報(bào)告分析框架

可以參考英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，采用層次豐富的綜合性強(qiáng)的財(cái)務(wù)分析方法進(jìn)行。

（3）提供基金層面會(huì)計(jì)報(bào)表

按照不同的基金進(jìn)行核算并形成財(cái)務(wù)報(bào)告，便于跟蹤各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)資金的用途，也為信息使用者提供決策帶來(lái)便利。

（4）部分審計(jì)業(yè)務(wù)外包

我國(guó)可以借鑒美國(guó)和澳大利亞審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)，將部分審計(jì)業(yè)務(wù)外包給會(huì)計(jì)師事務(wù)所，充分整合利用外部審計(jì)資源，在審計(jì)機(jī)關(guān)的組織、指導(dǎo)和監(jiān)督下，通過(guò)合理分工，共同推進(jìn)財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)工作，在加強(qiáng)審計(jì)獨(dú)立性的同時(shí)也可提高審計(jì)效率。

（5）政府財(cái)務(wù)報(bào)告的公民指南

以簡(jiǎn)化的形式使政府財(cái)務(wù)報(bào)告中專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的內(nèi)容變得通俗易懂，這樣做既符合服務(wù)型政府構(gòu)建的宗旨，也便于社會(huì)公眾等財(cái)務(wù)信息使用者快速滿(mǎn)足其需求，落實(shí)政府受托責(zé)任。

（6）制定相應(yīng)的法律法規(guī)

從政府的會(huì)計(jì)改革實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，其能順利進(jìn)行政府會(huì)計(jì)改革的前提條件和必要手段就是制定了相應(yīng)的法律法規(guī)，并以此為政府財(cái)政改革進(jìn)程提供指導(dǎo)原則和法律保障。

五、改進(jìn)我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度的總體框架

（一）基本原則

（1）立足國(guó)情，汲取經(jīng)驗(yàn)

（2）依托大數(shù)據(jù)技術(shù),注重創(chuàng)新

（3）堅(jiān)持信息披露與風(fēng)險(xiǎn)控制相結(jié)合

（4）堅(jiān)持微觀管理與宏觀分析相結(jié)合

（5）堅(jiān)持整體規(guī)劃與漸進(jìn)改革相結(jié)合

（二）明確政府財(cái)務(wù)報(bào)告的目標(biāo),強(qiáng)化政府受托責(zé)任

將“全面受托責(zé)任”引進(jìn)政府財(cái)務(wù)報(bào)告目標(biāo)，有益于健全財(cái)務(wù)報(bào)告體系管理，推動(dòng)政府更有效地執(zhí)行公共事業(yè)管理責(zé)任。

（三）總體架構(gòu)

（1）構(gòu)建和引入政府成本會(huì)計(jì)。

形成預(yù)算會(huì)計(jì)—財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)—成本會(huì)計(jì)三位一體的會(huì)計(jì)體系

（2）形成政府會(huì)計(jì)—財(cái)務(wù)報(bào)表—財(cái)務(wù)報(bào)告三位一體的勾稽關(guān)系

形成從單一層次的政府財(cái)務(wù)報(bào)表信息到立體化的報(bào)表信息系統(tǒng)。

（3）構(gòu)建綜合性的財(cái)務(wù)報(bào)告體系

以現(xiàn)有的報(bào)告體系架構(gòu)為基礎(chǔ)進(jìn)一步修正與完善，以更加全面、系統(tǒng)化體現(xiàn)政府運(yùn)行狀況和授權(quán)委托責(zé)任執(zhí)行狀況。

（4）形成信息披露—績(jī)效評(píng)價(jià)—風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別—危機(jī)預(yù)警于一體的內(nèi)部控制體系

財(cái)務(wù)報(bào)告體系形成信息披露—績(jī)效評(píng)價(jià)—風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別—危機(jī)預(yù)警的內(nèi)部治理體系，強(qiáng)化報(bào)告體系的內(nèi)部控制能力。

六、完善我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度的建議

（一）借鑒“控制”概念，明確財(cái)務(wù)報(bào)告主體合并范圍

（二）選擇恰當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)報(bào)表合并方法，降低調(diào)整抵消難度

（1）選擇恰當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)報(bào)表合并方法

（2）做好內(nèi)部交易調(diào)整抵消合并工作

（三）提高財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)容的完整性

（1）加強(qiáng)財(cái)務(wù)報(bào)告數(shù)據(jù)信息全面性

（2）補(bǔ)充財(cái)務(wù)報(bào)告的內(nèi)容

①在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中披露績(jī)效信息

②增加基金財(cái)務(wù)報(bào)表

③完善報(bào)表附注披露內(nèi)容

（四）構(gòu)建深層次財(cái)務(wù)報(bào)告分析，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)報(bào)告價(jià)值

（1）基于需求導(dǎo)向構(gòu)建財(cái)務(wù)分析維度

無(wú)論是內(nèi)部信息需求還是外部信息需求，無(wú)論專(zhuān)業(yè)水平高低，不同的用戶(hù)都有不同的需求和不同的關(guān)注點(diǎn)。

（2）科學(xué)合理引入財(cái)務(wù)分析指標(biāo)

科學(xué)引入財(cái)務(wù)指標(biāo)用以分析政府受托責(zé)任的履行情況、進(jìn)而為政府、納稅人、投資者、債權(quán)人、財(cái)務(wù)分析師、評(píng)估機(jī)構(gòu)以及政策專(zhuān)家學(xué)者等提供決策信息。

（3）多手段解讀財(cái)務(wù)報(bào)告信息

使用多種手段來(lái)靈活解讀財(cái)務(wù)報(bào)告信息。就分析方法而言，可以借鑒引入發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)務(wù)報(bào)表分析實(shí)踐的方法，還可以將財(cái)務(wù)性數(shù)據(jù)與非財(cái)務(wù)性數(shù)據(jù)結(jié)合，以此提高財(cái)務(wù)報(bào)告信息的利用價(jià)值。

（五）完善審計(jì)制度及財(cái)務(wù)信息披露

（1）建立完善的審計(jì)制度

（2）完善政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息披露

（3）建立政府會(huì)計(jì)信息公開(kāi)的公眾參與機(jī)制

（六）加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)性資源的建設(shè)

（1）加強(qiáng)財(cái)務(wù)報(bào)告信息系統(tǒng)建設(shè)

引入綜合性的財(cái)務(wù)系統(tǒng)，建立數(shù)據(jù)共享機(jī)制，為加強(qiáng)權(quán)責(zé)發(fā)生制下的政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制提供相應(yīng)的數(shù)據(jù)支持。

（2）加強(qiáng)人才資源建設(shè)

目前，因?yàn)閳?bào)告主要依靠基層數(shù)據(jù)的編制，那么這就需要更多精通政府會(huì)計(jì)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員。因此，要做好對(duì)單位財(cái)務(wù)人員特別是基層人員的培訓(xùn)工作，不斷強(qiáng)化人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，為報(bào)告使用者提供決策基礎(chǔ)。

天津市財(cái)政局、天津市會(huì)計(jì)學(xué)會(huì) 2021-2022 年度重點(diǎn)會(huì)計(jì)科研項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)Y210101。鑒定等級(jí)“優(yōu)秀”。