□文 李東升 張華英 周虹
內(nèi)容提要 國家為了從源頭治理腐敗，不斷提高政府資金的使用效益，合理配置政府資源，對預算會計制度進行了一系列的改革，先后推行了部門預算、政府采購、國庫集中收付、收支兩條線等制度的改革和創(chuàng)新。這些制度的實施和整體推進，既增強了政府的宏觀調(diào)控能力，提高了財政資金的使用效益，又較好地治理和防范了腐敗。預算會計制度的改革和創(chuàng)新必須是對會計體系、預算會計制度的改革，并與之形成相配套的制度體系，以推進預算會計制度改革和創(chuàng)新的步伐。
一、預算會計改革的意義及其作用
預算會計制度改革是一種財務會計理論和實踐的創(chuàng)新，評判此項改革工作成敗的關鍵，不該受現(xiàn)有條條框框限制，應看其實際作用和效果。
1.預算會計制度改革是適應“源頭防腐”的需要。在原有會計管理體制和監(jiān)督機制下，會計人員隸屬行政事業(yè)單位，承擔本單位的會計管理工作，服從部門或單位利益，很難代表國家和政府財政獨立地對行政事業(yè)單位的財務收支行為進行有效監(jiān)督。加之部分行政事業(yè)單位規(guī)模較小，會計人員素質(zhì)偏低，使得行政事業(yè)單位預算約束軟化、會計監(jiān)督弱化、會計信息失真、違規(guī)違紀等問題十分突出。為此提出改革會計人員管理體制，進行會計委派制度試點。在會計委派制試點過程中，一些地方通過實踐得出，對行政事業(yè)單位進行會計集中核算制和國庫集中收付制是最好的會計委派形式，可以有效的防范和治理經(jīng)濟領域的腐敗。
2.預算會計改革具有強化監(jiān)管作用。預算會計制度最大的特點是通過對會計人員集中委派、部門預算、政府采購、國庫集中收付制度、收支二條線，徹底割裂了會計人員與單位的隸屬關系，使財政監(jiān)督直接到位，便于控制，最大限度地解決了行政事業(yè)單位預算約束軟化、監(jiān)督弱化等諸多突出問題。雖然推行預算會計制度改革阻力大，矛盾多，但由于其操作方法簡單，效果快捷，因而作為源頭上預防和治理腐敗的重要措施，它一開始就受到各級黨委、政府，尤其是紀委部門的普遍重視。
3.預算會計制度改革具有硬化預算的作用。預算約束軟化，資金隨意占用是行政事業(yè)單位在財務管理上存在的通病。實行預算會計制度改革后，對超預算的支出一律不支付資金、不予報銷，不予入賬。從而有效地控制部門和單位隨意超支掛賬的現(xiàn)象，硬化了預算約束。
4.預算會計制度改革后并不影響單位的合法權(quán)益。預算會計改革是在堅持預算體制、理財機制、核算主體、會計責任四不變的前提下實施的。行政事業(yè)單位的資金是國家財政資金，預算會計制度改革后，其監(jiān)督核算的主體———財政部門受政府委派進行的監(jiān)管活動實質(zhì)是財政職能的前移。正常情況下，國庫集中收付、政府采購、部門預算等僅僅是一個手續(xù)問題，并不影響單位行使合法的權(quán)益。
二、預算會計體系的改革內(nèi)容
現(xiàn)行的預算會計體系包括:部門預算、國庫集中收付、政府采購、預算外資金管理、收支兩條線管理等。
1.編制部門預算。部門預算是推行市場經(jīng)濟的國家普遍采用的預算編制方法，是由政府各部門編制，經(jīng)財政部門審核后報人大審議通過，反映部門所有收入和支出，涵蓋部門所有公共資源的完整預算。其編制基本要求是:將各類不同性質(zhì)的財政資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門。部門預算的編制采用綜合預算形式，部門所有單位的各項資金，包括財政預算內(nèi)撥款、財政專戶核撥資金和其他收入，統(tǒng)一作為部門和單位的預算收入，統(tǒng)一由財政核定支出需求。按部門編制預算后，可以清晰地反映政府預算在各部門的分布，從而取消財政與部門的中間環(huán)節(jié)，克服單位預算交叉、脫節(jié)和層層代編的現(xiàn)象，并把部門預算作為獨立的政府預算匯編于本級總預算。隨著部門預算的編制，財政總預算會計和行政單位會計的改革將逐漸趨向于以一級政府為中心，核算整個政府的財務狀況，即編制一級政府的收支情況表。因此，客觀上要求將財政總預算會計和行政單位會計逐漸合二為一，成為政府會計。
2.推行國庫集中收付制度。部門預算編制后，如果沒有預算執(zhí)行制度的改革，其作用必然大打折扣。預算執(zhí)行改革最有效的方法是推行國庫集中收付。國庫集中收付制度的基本框架是：按照政府預算級次，由當?shù)刎斦块T在中國人民銀行開設國庫單一賬戶；所有的財政性資金逐步納入各級政府預算統(tǒng)一管理，財政收入直接繳入國庫或財政指定的商業(yè)銀行開設的單一賬戶，取消行政事業(yè)單位或社會團體所有的過渡賬戶；財政性支出均從國庫單一賬戶直接撥付到商品或勞務供應者。推行國庫集中收付制度后，財政部門不再將資金撥到行政單位，只需給各行政單位下達年度預算指標及審批預算單位的月度用款計劃，在預算資金沒有撥付給商品和勞務供應者之前，始終保留在中國人民銀行的國庫單一賬戶上由財政部門直接管理。
國庫集中支付雖然不改變各行政單位的預算數(shù)額，但其作用在于建立起了預算執(zhí)行的監(jiān)督管理機制。實現(xiàn)國庫集中收付制度后，由于各行政單位只是政府的組成部分，其所有的資金都是財政資金，都要通過國庫單一賬戶收付，其資金活動已通過總預算會計反映。因此，財政總預算會計和行政單位會計相當于總括和明細的關系，它們將合二為一共同構(gòu)成政府會計。
3.實行政府采購制度。在財政支出預算管理改革中，政府采購制度應是一項重大的工程。許多國家的實踐證明，現(xiàn)代政府采購制度是強化財政支出管理的一種有效手段。政府采購制度的實質(zhì)是將市場競爭機制和財政預算支出管理有機結(jié)合起來，一方面使政府可以得到價廉物美的商品和服務，實現(xiàn)物有所值的基本目標，另一方面使預算資金管理從價值形態(tài)延伸到實物形態(tài)，節(jié)約公共資金，提高資金使用效益。實行政府采購后，對于行政單位專項支出經(jīng)費，財政部門不再簡單地按照預算下?lián)芙?jīng)費給行政單位，而應當按照批準的預算和采購活動的履約情況直接向供應商撥付貨款，即財政對這部分支出采用直接付款方式。政府采購制度的推行也要求財政總預算會計和行政單位會計合二為一。
三、預算會計制度的改革配套措施
由于預算管理體系發(fā)生了改革，使得現(xiàn)行預算會計制度中的核算內(nèi)容、核算方法等需要進一步改革，以適應部門預算、國庫集中收付、政府采購等改革的要求。
1.部門預算必須以部門和項目為基礎。部門預算要求反映部門所有的收人和支出，涵蓋所有的預算資金，因此，反映預算執(zhí)行情況的預算會計，也應以預算資金或項目全貌為對象，應不再有遺漏。細化預算編制到項目，也就是收支要重新適當分類。預算會計的會計科目應重新設計，明細核算應作相應調(diào)整。預算會計不僅要提供收支流量方面的信息，還要提供資產(chǎn)存量方面的信息，從而對會計核算提出了新的要求。
2.國庫集中收付必須以單位“零賬戶”和配合為前提。單一賬戶推行國庫集中支付制度，改變了預算資金的流轉(zhuǎn)程序，所以，將使現(xiàn)行財政總預算會計和行政單位會計面臨又一次改革。
3.推行政府采購必須以降低單位的購置成本為目標和相應操作程序為前提。隨著政府采購制度的展開，政府采購的資金運動就成了預算會計的一個新的重要核算內(nèi)容。
實行政府采購制度后，財政部門不再簡單地按照預算下?lián)芙?jīng)費，而應當按照批準的預算和采購活動的履約情況直接向供應商撥付貨款，由于這部分支出采用直接付款方式，因此，應按照實際支付的采購合同價。確認本級財政支出，即財政支出的決算也不需要層層上報，財政總預算會計可以根據(jù)支出數(shù)直接辦理決算。
實行政府采購制度后，還要改革單位預算會計制度。行政事業(yè)單位即采購品使用者應根據(jù)財政部門提供的付款憑據(jù)進行資金核算，根據(jù)采購品入庫情況入賬，在報送會計報表時既要提供資金的收支情況，還要提供采購品的到位情況，從資金和實物兩個方面報告，并與采購部門的結(jié)果核對。
4.預算會計制度改革后必須加強預算單位的會計檔案資料管理。實施國庫集中收付制、政府采購制度等一系列改革后，管理和服務者必須加強對所代理單位的會計檔案管理工作。建立好所管單位會計檔案的立卷、歸檔、保管、查閱和銷毀制度，保證會計檔案的完整性和安全性。
與此同時，財政部門可采取二種方式管理代理單位財務檔案資料：一是在每年三月份，由財政部門的國庫集中收付局集中辦理會計檔案移交清冊，對上一年度的會計檔案集中移交給單位；或?qū)ω斦块T保管三年以上的會計檔案進行移交。二是改變財務核算流轉(zhuǎn)程序。加強對預算單位的會計憑證的真實性、合法性進行審核，然后加蓋財政部門的“已審核”和“核銷”印章，把憑證退回給預算單位。這樣財政部門不僅不須擔心會計檔案資料的問題，而且也實現(xiàn)了會計監(jiān)督等預算會計制度改革的目的。
