中國財(cái)政2001.11
財(cái)政集中支付制度改革中實(shí)踐與體會(huì)
邢臺(tái)市財(cái)政局局長 胡朝元
為建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政管理體系，進(jìn)一步深化預(yù)算管理改革，硬化預(yù)算約束，堵塞支出管理上的漏洞，邢臺(tái)市在實(shí)行集中支付制度方面進(jìn)行了有益的探索。
—、集中支付制度改革進(jìn)展情況
自去年以來，我市把政府集中支付制度改革列為加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)、強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督的一項(xiàng)重大舉措，市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視，親自部署，提出要求，并責(zé)成有關(guān)部門著力實(shí)施。
（－）成立支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)。設(shè)立了“邢臺(tái)市政府集中支付中心”，屬全額事業(yè)單位，隸屬市財(cái)政局，工作人員從局機(jī)關(guān)及所屬單位人員中擇優(yōu)選調(diào)。支付中心的職責(zé)是：統(tǒng)一辦理和具體承擔(dān)各預(yù)算單位的所有資金收付結(jié)算，對(duì)各支付事項(xiàng)進(jìn)行審核監(jiān)督。
（二）招標(biāo)優(yōu)選代理銀行。財(cái)政部門在人行、監(jiān)察、審計(jì)等部門的參與下，在人大、政協(xié)等部門的監(jiān)督下，經(jīng)過發(fā)布公告、銀行申請(qǐng)、實(shí)地考察、評(píng)委評(píng)議、簽訂協(xié)議等程序，選定實(shí)力較強(qiáng)，地理位置優(yōu)越的銀行作為代理銀行。依托銀行的結(jié)算系統(tǒng)集中辦理支付業(yè)務(wù)。
（三）制定了《實(shí)施方案》。以市委、市政府正式文件印發(fā)了《邢臺(tái)市政府集中支付實(shí)施方案》，明確了改革的指導(dǎo)思想和原則、目標(biāo)模式、基本內(nèi)容及實(shí)施步驟。市財(cái)政局在廣泛征求各預(yù)算單位意見的基礎(chǔ)上，制定下發(fā)了《邢臺(tái)市政府集中支付實(shí)施細(xì)則》，進(jìn)一步明確了支付中心的具體職責(zé)和運(yùn)作程序。
（四）預(yù)算單位已全部納入集中支付管理。按照市政府要求，我市于去年11月18日召開市直所有行政和全額事業(yè)單位參加的動(dòng)員大會(huì)，對(duì)市直政府集中支付工作進(jìn)行安排部署。隨后第一批16戶預(yù)算單位正式納入集中支付管理，標(biāo)志著我市集中支付改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)性運(yùn)作。納入集中支付的各預(yù)算單位，須將賬戶移交到支付中心由支付中心統(tǒng)一開設(shè)，按照“統(tǒng)一謀劃，劃分類型，批次推進(jìn)，逐步完善”的原則，我們首先選擇收付行為較單純的單位進(jìn)行試點(diǎn)，之后選擇有代表性的單位總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上加以推廣。為了防止銀行間因存款流動(dòng)引發(fā)大的波動(dòng)，我們采取了按月分批納入的辦法，制定了各預(yù)算單位分期納入時(shí)間表，有計(jì)劃有步驟地開展這項(xiàng)工作。截至今年9月底，160多戶預(yù)算單位已全部納入集中支付管理，運(yùn)行較平穩(wěn)。
二、具體運(yùn)作程序
我市在積極推進(jìn)集中支付改革的過程中，注重改革的穩(wěn)妥性，以便求得各級(jí)各部門的理解和支持，保證改革順利進(jìn)行。對(duì)納入集中管理的單位，支付中心按照“責(zé)權(quán)不變、集中支付、分產(chǎn)核算、封閉運(yùn)行”的辦法進(jìn)行管理。
責(zé)權(quán)不變。凡納入支付中心管理的部門和單位，將其在商業(yè)銀行開設(shè)的預(yù)算內(nèi)、外賬戶移交到支付中心，支付中心在總賬戶下開設(shè)各單位明細(xì)賬戶。在由支付中心統(tǒng)一開設(shè)總賬戶的基礎(chǔ)上，各部門和單位的職責(zé)確?！拔宀蛔儭保阂皇菃挝粚徟?zé)權(quán)不變。各單位對(duì)財(cái)政性資金的所有權(quán)、支配支付的審批責(zé)權(quán)不變。二是資金開支渠道不變。各單位經(jīng)常性支出、專項(xiàng)支出及自籌基建支出等各項(xiàng)資金的開支渠道不變。三是預(yù)算定額不變。根據(jù)單位的性質(zhì)和特點(diǎn)，按有關(guān)政策要求確定的各單位的定額標(biāo)準(zhǔn)不做調(diào)整。四是資金性質(zhì)不變。實(shí)行集中支付后，各單位預(yù)算內(nèi)、外財(cái)政性資金及其它非財(cái)政性資金的性質(zhì)不變。五是會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理職責(zé)不變。會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)行使的編制預(yù)算、會(huì)計(jì)核算、資產(chǎn)管理等職責(zé)均不變。
集中支付。支付中心具體管理中心賬戶，統(tǒng)一辦理資金結(jié)算，辦理政府集中支付。根據(jù)資金性質(zhì)和用途，采用不同的支付程序。一是人員工資按照編制部門核定人員編制、人事部門核定人員工資、財(cái)政核撥經(jīng)費(fèi)、銀行發(fā)表到人、及時(shí)足額到位的管理原則，每月根據(jù)預(yù)算編審中心提供的工資表及按照有關(guān)規(guī)定代扣個(gè)人所得稅等扣款情況，委托銀行將實(shí)發(fā)工資發(fā)放到個(gè)人工資賬戶。二是設(shè)備購置費(fèi)、修繕費(fèi)以及大型會(huì)議、大宗采購業(yè)務(wù)等納入政府采購目錄的開支，由政府采購中心進(jìn)行招標(biāo)采購。貨物經(jīng)使用單位驗(yàn)收合格后，由支付中心向商品供應(yīng)商或勞務(wù)提供者開具轉(zhuǎn)賬支票，辦理統(tǒng)一支付。三是其他零星開支按照各單位業(yè)務(wù)量的大小，為單位開設(shè)存款專用卡，存儲(chǔ)一定量的事業(yè)周轉(zhuǎn)金。平時(shí)，零星的開支由單位辦理，經(jīng)單位主要領(lǐng)導(dǎo)審批后，方可到支付中心辦理審核報(bào)銷。支付中心不僅辦理財(cái)政資金支付，還按單位設(shè)立資金賬冊(cè)和預(yù)算指標(biāo)賬進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，并對(duì)單位提供的原始憑證的合理性及真實(shí)性進(jìn)行審核，實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督。
分戶核算。支付中心在指定代理銀行設(shè)立“單一賬戶”，在總戶下按部門、單位設(shè)置明細(xì)賬，各預(yù)算單位共用一個(gè)賬號(hào)，保證各單位能夠?qū)ν膺M(jìn)行獨(dú)立的資金結(jié)算業(yè)務(wù)。對(duì)各預(yù)算單位的資金支付，依托代理銀行的結(jié)算系統(tǒng)，統(tǒng)一由支付中心支付給商品供應(yīng)商、勞務(wù)提供者及其他支付對(duì)象。財(cái)政資金不再分撥給各預(yù)算單位。
封閉運(yùn)行。封閉運(yùn)行有兩方面的含義。一方面，納入政府集中支付的范圍是由財(cái)政預(yù)算內(nèi)、外供給經(jīng)費(fèi)的行政事業(yè)單位，不僅包括一級(jí)會(huì)計(jì)單位，同時(shí)也包括其下屬的基層會(huì)計(jì)單位；另一方面，審計(jì)、監(jiān)察部門向支付中心派駐人員，監(jiān)督審計(jì)由事后轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑?、事中，?shí)行關(guān)口前移。對(duì)超出預(yù)算限額的會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)、電話費(fèi)等特定的開支項(xiàng)目與支付中心共同進(jìn)行監(jiān)督管理。同時(shí)，審計(jì)、監(jiān)察部門定期或不定期對(duì)支付中心的日常工作進(jìn)行監(jiān)督檢查，實(shí)施再監(jiān)督，從而將監(jiān)督工作貫穿于資金收付的整個(gè)流程。
三、取得的成效
從前一階段試運(yùn)行情況看，我市政府集中支付工作開展較為順利，取得了初步的成效。
（一）通過集中各單位資金、統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)外資金，增強(qiáng)了財(cái)政調(diào)控能力，在一定程度上緩解了財(cái)力緊張的矛盾。通過實(shí)行政府集中支付，把預(yù)算內(nèi)資金真正統(tǒng)籌起來，工資優(yōu)先確保，?？畋ＷC專用，市財(cái)政部門可以有計(jì)劃地組織資金、調(diào)劑資金，提高了財(cái)政調(diào)控能力。
（二）硬化了預(yù)算約束，規(guī)范了各項(xiàng)開支，加強(qiáng)了對(duì)資金使用的監(jiān)督。實(shí)行集中支付后，支付中心按照部門預(yù)算和財(cái)政制度進(jìn)行審核和撥款，凡支出內(nèi)容、款項(xiàng)與預(yù)算不符者不予支付，使部門預(yù)算落到了實(shí)處，從而硬化了預(yù)算約束；對(duì)預(yù)算單位每一筆支出的核銷嚴(yán)格按規(guī)定審核，凡不符合規(guī)定的，不予報(bào)銷，從而堵塞了各種支出漏洞，強(qiáng)化了資金使用的監(jiān)督和管理，確保了財(cái)政資金安全高效運(yùn)行。支付中心通過對(duì)原始憑證的審核，規(guī)定五種不規(guī)范的憑證不予報(bào)銷：一是缺少有關(guān)部門監(jiān)制章的；二是所填內(nèi)容與所蓋財(cái)務(wù)印鑒不符的；三是憑證內(nèi)容填寫不全的；四是數(shù)字填寫不清、大小寫不一致的；五是超標(biāo)準(zhǔn)支出的款項(xiàng)。截至今年8月底，拒報(bào)原始憑證260張，拒付資金198萬多元。
（三）簡化了支出環(huán)節(jié)，提高了資金使用效益。改各單位分散開戶為集中開戶后，各單位的資金往來、財(cái)政資金撥付等都由財(cái)政專戶直接一次撥付到位，不再層層劃轉(zhuǎn)，減少了中間環(huán)節(jié)，縮短了資金在途時(shí)間，同時(shí)也防止了專項(xiàng)資金被層層截留、挪用的情況，從而提高了資金的使用效益。
（四）提高了資金使用透明度，促進(jìn)了廉政建設(shè)。取消單位賬戶后，單位的所有開支均在支付中心一個(gè)賬戶辦理，改變了原來財(cái)政資金分散管理、單位多頭開戶、重復(fù)開戶的混亂局面，資金使用、核算相分離，提高了財(cái)政性資金使用透明度，從源頭上制止了腐敗，促進(jìn)了廉政建設(shè)。
（五）增強(qiáng)了單位的自律意識(shí)，有效遏制了單位開支的隨意性。實(shí)行集中支付后，各單位和部門由過去經(jīng)手用錢變?yōu)楝F(xiàn)在只見預(yù)算不見錢或只見物不見錢，截留、浪費(fèi)、回扣等問題得到了有效遏制。同時(shí)，規(guī)范了單位的開支活動(dòng)，過去群眾反映強(qiáng)烈的不合理開支如招待費(fèi)、電話費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等得到了控制。
（六）規(guī)范了會(huì)計(jì)管理和會(huì)計(jì)核算手續(xù)，加強(qiáng)了財(cái)務(wù)管理。我市通過清理各單位賬戶，發(fā)現(xiàn)存在個(gè)人欠款等不少白條抵賬現(xiàn)象，通過對(duì)集中管理單位以前的暫借款限期收回，共收繳欠款230余萬元。
