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永州市財政局 歐雨祥
行政事業(yè)性國有資產是國有資產的重要組成部分，是黨和國家履行政府職能、維護政治穩(wěn)定、事業(yè)發(fā)展、提供公共服務的物質基礎和重要保障，具有公益性、公共性和非營利性的特點。新中國成立以來尤其是改革開放以來，我國形成并積累了規(guī)模龐大的行政事業(yè)性國有資產，是全體中國人民的寶貴財富。在推動完善公共財政體制、提升財政資源配置效率、促進經濟社會事業(yè)發(fā)展上發(fā)揮著無可替代的作用。在當前經濟下行、財政收入增速放緩、地方財政收支矛盾凸顯的背景下，做好行政事業(yè)性存量資產盤活利用文章，既是政府帶頭“過緊日子”的切實行動，也是充分釋放存量資產價值，緩解財政收支矛盾的必要之舉，更是以新發(fā)展理念推動“三資”統(tǒng)籌配置，更好發(fā)揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，助力經濟社會高質量發(fā)展的長期思維和長效機制。如何盤活行政事業(yè)性國有資產既涉及行政體制機制改革與管理流程化的問題，也是一個管理方法和技術優(yōu)化問題。新時代新目標下對行政事業(yè)性的國有資產管理提出了更高要求。本文就如何貫徹《關于盤活行政事業(yè)單位國有資產的指導意見》的要求，談談永州財政部門如何結合實際、因地制宜，落實盤活工作，監(jiān)管保障行政事業(yè)性資產盤活利用提質增效。
一、行政事業(yè)性國有資產監(jiān)管盤活利用取得的成效
為貫徹落實黨的十八屆三中全會關于加強人大國有資產監(jiān)督職能的部署要求，加強國有資產管理和治理，2017年12月，黨中央提出了《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》；2019年5月，印發(fā)了《十三屆全國人大常委會貫徹落實〈中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制 度 的 意 見 〉 五 年 規(guī) 劃（2018-2022）》；2020年12月，《全國人民代表大會常務委員會關于加強國有資產管理情況監(jiān)督的決定》出臺；2020年12月，國務院出臺了《行政事業(yè)性國有資產管理條例》（國務院令第738號），自2021年4月1日起施行；2021年3月，印發(fā)了《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）；2022年10月，財政部印發(fā)了《關于盤活行政事業(yè)單位國有資產的指導意見》（財資〔2022〕124號）。這些《意見》和《條例》基本形成了我國關于加強行政事業(yè)性國有資產監(jiān)管和盤活利用提質增效的法律法規(guī)制度體系。永州市財政部門認真貫徹落實這些法律法規(guī)制度，自2018年末開始向上級財政部門報送行政事業(yè)單位國有資產管理報表，同時，向同級人大報告本級行政事業(yè)單位國有資產管理情況，充分發(fā)揮行政事業(yè)單位存量國有資產效益。經過幾年的努力工作，取得了一定工作成效。
（一）資產管理體制機制方面。
一是根據湖南省有關配置限額標準文件，更新了《永州市市直行政事業(yè)單位通用辦公設備和辦公家具配置限額標準》；二是2021年3月起，永州市財政局根據《行政事業(yè)性國有資產管理條例》和《關于深化湖南省省直黨政機關和參公事業(yè)單位國有資產管理體制改革的意見》（湘辦〔2020〕2號）等有關文件精神，修訂了《永州市市直機關事業(yè)單位國有資產管理辦法》，以規(guī)范和完善市直行政事業(yè)單位資產配置、使用、處置、出租、出借、擔保及資產信息化和資產收益的管理等；三是嚴格落實資產報廢、報損審批手續(xù)，重點關注房屋、車輛、大型設備等資產處置。資產出租出借須按照“公開、公平、公正”的原則進行，并經市公共資源交易中心公開招租，防止國有資產流失。
（二）國有資產統(tǒng)計報告方面。
一是及時做好編報資產年報、資產月報工作，以動態(tài)形式有效夯實了國有資產報告制度的數據基礎，推動了新舊會計制度的銜接工作和單位資產管理與財務管理的有效銜接。二是根據《湖南省財政廳湖南省住房城鄉(xiāng)建設廳關于報送<公共租賃住房資產管理暫行辦法>執(zhí)行情況的通知》，聯合市住建部門，共同完成了我市公共租賃住房資產情況的統(tǒng)計匯報工作。三是根據《中共永州市委關于建立市人民政府向市人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》，起草了《永州市人民政府關于2020年度國有資產管理情況的綜合報告》接受市五屆人大常委會第四十四次會議審議。四是開展公路資產專項清查培訓工作，積極與市交通局、市公路建設養(yǎng)護中心對接，按時完成我市公路資產專項清查工作。五是公共基礎設施等行政事業(yè)性國有資產管理方面，行政事業(yè)單位資產管理信息系統(tǒng)已應用到全市各級行政事業(yè)單位，對全市國有資產實行信息化、動態(tài)化管理。
（三）資產管理信息化建設方面。按照省財政廳統(tǒng)一安排部署，《湖南省行政事業(yè)資產動態(tài)管理系統(tǒng)》均已應用到全市各級行政事業(yè)單位，對全市固定資產實行信息化、動態(tài)化管理。各行政事業(yè)單位均能較為熟練運用動態(tài)管理系統(tǒng)，做好固定資產的統(tǒng)計、報告、分析工作，定期公開公示資產分布情況和資產統(tǒng)計分析報告。通過資產管理系統(tǒng)，實現網絡共享查詢，對資產變動情況及時更新，全面、準確反映資產的總量、分布變動和資產使用情況；對異常情況及時核查，確保賬賬相符、賬實相符、賬卡相符，防止資產流失和資產的閑置浪費。
（四）摸清了國有資產家底規(guī)模。截至2022年12月底，全市行政事業(yè)單位國有資產總額（賬面凈值，下同）1470.23億元，較上年增長-8.10%；負債總額154.97億元，較上年增長-37.56%；凈資產1315.26億元，較上年增長-2.70%。其中，行政單位資產總額845.78億元，事業(yè)單位資產總額624.45億元。之所以出現資產負增長趨勢，是因為根據會計制度核算進行權益法調整，調整總額414.64萬元（事業(yè)性國有資產調減了414.64萬元）。全市2022年的資產基本狀況是：一是從國有資產區(qū)域分布情況看，市級單位資產總額75.20億元，占總資產的5.1%；市以下單位資產賬面總額1395.21億元，占總資產的94.9%。二是從行政事業(yè)性國有資產的結構看，其中，流動資產158.65億元，較上年增長-31.74%，占資產總額比重10.79%；固定資產157.82億元，較上年增長-15.69%，占資產總額比重10.73%；在建工程66.49億元，較上年增長21.28%%，占資產總額比重4.52%；長期投資3.24億元，占資產總額比重0.22%；無形資產36.14億元，較上年增長35.85%，占資產總額比重2.46%；公共基礎設施1022.91億元，占資產總額比重69.57%；政府儲備物資0.60億元，占資產總額比重0.04%；文物文化資產0.07億元，占資產總額比重0.01%；保障性住房18.38億元，占資產總額1.25%。三是從固定資產的構成情況看：其中土地、房屋及構筑物112.97億元，占固定資產的71.59%（其中房屋10.38億元，占固定資產的65.83%）；設備35.19億元，占比22.30%（其中車輛2.84億元，占1.80%，單價在100萬（含）以上（不含車輛）設備13.13億元，占8.32%）；文物和陳列品0.15億元，占0.10%；圖書檔案2.04億元，占1.29%；家具用具5.49億元，占3.48%；特種動植物1.97億元，占1.25%。這些統(tǒng)計數據，為政府澄清了行政事業(yè)性國有資產家底，也為政府管理行政事業(yè)性國有資產提供了可靠的數據支撐，同時，為盤活利用國有資產打下良好基礎。（2020年至2022年三年間，永州市行政事業(yè)性國有資產的規(guī)模及變化總體情況見附件一所示）。
（五）資產使用收益處置取得階段性成果。全市資產使用以自用為主，存在部分出租出借、對外投資等情況。全市認真貫徹落實省政府關于盤活國有“三資”工作的重要決策，部署加快推進行政事業(yè)單位各類國有資產盤活利用，提升資產盤活利用效率。始終聚焦“六類資源、五類資產、兩類資金”，堅持“國有資源資產化，國有資產證券化，國有資金杠桿化”三大原則，把握“用、售、租、融”四種處置方式，按照“成熟一個、處置一個”的原則，以存量調控增量，分批分步切實做好盤活利用工作（永州市行政事業(yè)性國有資產三年來的使用、收益和處置情況如附件二所示）。一是行政事業(yè)性國有資產使用情況：截至2022年12月底，全市行政事業(yè)單位出租出借國有資產8,138.39萬元，主要為房屋出租出借，本期新增出租出借國有資產4,352.01萬元，主要為房屋出租出借；對外投資總額32,388.54萬元（其中短期投資2.1萬元，長期債券投資20,017.11萬元；長期股權投資12,369.33萬元），2022年度新增長期股權投資5筆，賬面原值5,020.13萬元。二是行政事業(yè)性國有資產處置情況：2022年度，全市處置國有資產694,226.47萬元。從資產類別分析，固定資產569,619.73萬元，占82.05%；無形資產124,014.71萬元，占17.86%。從資產處置形式上分析，出售＼出讓＼轉讓1,806.36萬元，占0.26%；無償調撥（劃轉）679,487.37萬元，占97.88%；對外捐贈39.24萬元，占0.01%；置換7.38萬元，占0.00%；報廢報損12,886.13萬元，占1.86%；三是行政事業(yè)性國有資產收益情況：2022年度全市盤活資產總收益達10288萬元，其中，全市出租出借資產收益3,366.52萬元，對外投資收益5,782.23萬元，資產處置收益1,140.78萬元。
二、行政事業(yè)性國有資產監(jiān)管盤活利用存在的問題及成因
總體上看，全市行政事業(yè)性國有資產盤活工作仍然處在中央部署要求，財政和主管資產部門推動、業(yè)務部門探索、單位提高認識與等待觀望的階段。我市目前的資產總體績效、資產配置效率并不高。2022年的表現情況為：一是資產配置效率：全市人均占有辦公室使用面積12.68平方米；人均占有通用設備數量2.5個；人均占有專用設備數量0.89個。二是資產使用效益：全市固定資產閑置率0.35%；固定資產待處置（待報廢、毀損等）率0.49%；無形資產閑置率0.19%；無形資產待處置（待報廢、毀損等）率0.46%。三是全市公共基礎設施比上年減少2.21%，政府儲備物資比上年增加6.43%，保障性住房比上年增加1.94%。存在的主要問題是：
（一）傳統(tǒng)慣性思維難改變。長期以來形成的“重資金輕資產”“重購置輕管理”“重增量輕存量”的傳統(tǒng)慣性思維在短期內很難改變，推進盤活利用工作的思想阻力依然存在。部分單位、工作專班及臨時機構只重視資產的添置，不重視現有資產的有效利用，辦公設備重復購置、資源浪費現象較突出。行政事業(yè)單位資產配置不均衡，閑置與短缺并存，運行效率偏低，單位之間共享共用和調劑機制滯后，國有資產資源的整體配置效率和利用水平不高，“老、小、散、弱”等現象突出，閑置低效國有資產資源在“沉睡”，無法充分發(fā)揮資源資產保值增值作用。
（二）部門單位利益難打破。行政事業(yè)性國有資產的所有權屬于國家，管理權屬于政府，部門單位掌握國有資產的占有和使用權。因此，部門單位之間甚至不同級次政府間調劑資產從理論上講并不存在任何障礙，但由于行政事業(yè)性國有資產通常采用無償調撥調劑，所以部門、單位沒有積極性調出閑置資產；行政事業(yè)單位新增資產，用的都是財政資金，再則，大家都有“喜新厭舊”的心理，因此也沒有積極性通過資產調劑來滿足資產需求。個別部門、單位的利益格局難打破，跨部門、跨單位的調劑、盤活利用工作難度較大，部門單位間的推進進展不平衡。再則，國有資產管理機構通常難以掌握充分的資產調劑需求信息，由此影響到資產調劑工作的順利開展。
（三）法規(guī)制度約束難硬化。個別配套制度尚不健全，制度執(zhí)行鏈條存在薄弱環(huán)節(jié)，執(zhí)行監(jiān)督跟進不足，盤活利用工作要求硬性約束還不足，制度規(guī)范性及約束性仍有待提升。例如《指導意見》搭建起了行政事業(yè)性國有資產盤活工作的制度框架，明確了有關的任務要求，但操作層面的規(guī)則標準還有待細化。比如未明確“低效、閑置”資產的標準，未規(guī)范資產調劑、共享共用以及建立“公物倉”等流程步驟和決策機制，資產盤活情況與預算掛鉤的具體機制也需要進一步明確等，導致部門單位所開展資產盤活工作處在無據可依的狀態(tài)。系統(tǒng)化推進難統(tǒng)籌。一些地方的探索實踐中，涉及與事業(yè)單位改革、國有資產管理體制改革等領域改革的關系處理問題，個別涉及頂層設計，統(tǒng)籌協(xié)調推進的難度大。
（四）市場化方式難應用。受市場發(fā)育不成熟、市場主體培育滯后等因素的影響，目前行政事業(yè)性國有資產盤活利用工作更多靠行政方式推進，一些市場化方式應用不夠，即使使用了也較難推廣應用。還有部分單位在資產出租時，因沒有產權證而不能執(zhí)行《永州市市直機關事業(yè)單位資產管理辦法》中“由市公共資源交易中心實行公開招租”的規(guī)定，有的還存在“未經審批進行資產出租和處置”“出租收入收取不及時”的現象。
筆者認為，上述問題的產生原因有以下幾方面：
一是思想認識不到位。行政事業(yè)單位人員對國家法律法規(guī)學習不夠，認識有偏差，理解不到位?？傉J為資產是自己單位的，應由單位自己使用管理和支配，部門單位資產屬于自己的“一畝三分地”，財政和政府機關事務管理部門來進行干預，調撥或者劃轉、置換資產，是不是管得太寬。因此，行政事業(yè)單位國有資產管理主體責任意識普遍不強，國有資產規(guī)范化管理上仍存在“重資金、輕資產”“重預算，輕資產”“重購置，輕管理”的慣性思維，部門、單位沒有積極性調出閑置資產，也沒有積極性通過資產調劑來滿足資產需求。所以行政事業(yè)單位資產盤活利用工作存在難點和堵點。
二是資產基礎工作仍然薄弱，管理水平不高。行政事業(yè)單位國有資產底數不清、資產使用狀態(tài)未標注、具體使用人和管理人崗位職責不明確等問題仍然存在；尤其是國有資產系統(tǒng)與預算管理系統(tǒng)需要進一步打通，根據資產存量控制資產配置預算亟待堅實的數據支撐。我市經過近幾年的多輪摸底清查，雖然比較系統(tǒng)地建立了行政事業(yè)性國有資產臺賬，但由于少數部門單位不重視資產的日常管理，資產管理與預算管理、財務管理、實物管理、價值管理銜接不緊密，國有資產底數掌握的還不精準。
三是職權配置不明確，管理體制機制不完善。比如《行政事業(yè)性國有資產管理條例》第五條規(guī)定：“國務院財政部門負責制定行政事業(yè)單位國有資產管理規(guī)章制度并負責組織實施和監(jiān)督檢查，牽頭編制行政事業(yè)性國有資產管理情況報告。國務院機關事務管理部門和有關機關事務管理部門會同有關部門依法依規(guī)履行相關中央行政事業(yè)單位國有資產管理職責，接受國務院財政部門的指導和監(jiān)督檢查。相關部門根據職責規(guī)定，按照集中統(tǒng)一、分類分級原則，加強中央行政事業(yè)單位國有資產管理，優(yōu)化管理手段，提高管理效率”。這一規(guī)定，一是部署了國務院財政部門和國務院機關事務管理部門等的職責，但部門之間如何協(xié)調相關職責以及財政部門監(jiān)管效率如何保障提升等需要進一步明確。二是《條例》同時賦予財政部門和機關事務管理部門行政事業(yè)性國有資產管理的職能。如財政部門“制定行政事業(yè)單位國有資產管理規(guī)章制度并負責組織實施和監(jiān)督檢查”，機關事務管理部門“制定中央行政事業(yè)單位國有資產管理具體制度和辦法并組織實施”。機關事務管理部門是實物管理還是價值管理，還是實現實物管理與價值管理相統(tǒng)一，資產管理與預算管理、財務管理相結合，沒有明確。三是省市縣的資產管理職責分工沒有明確。這可能給基層單位具體執(zhí)行帶來一定困擾，二者如何齊抓共管，須進一步理順、細化明確。目前，我市行政事業(yè)單位國有資產管理辦法及配套具體制度尚未完善出臺，深化國有資產管理體制改革相關文件的起草制定與國有資產管理審批職能劃轉不夠同步，部分行政事業(yè)單位還未適應新的管理方式，“財政部門—機關事務管理部門—行政主管部門—機關事業(yè)單位”四層級的國有資產監(jiān)管未形成有效合力。
三、完善行政事業(yè)性國有資產監(jiān)管盤活利用的對策建議
（一）進一步提高盤活資產的思想認識，不斷夯實管理基礎。一是為持續(xù)提升行政事業(yè)性國有資產管理效能，更好貫徹落實《行政事業(yè)性國有資產管理條例》、《國務院關于進一步深化預算管理制度改革意見》以及財政部《關于盤活行政事業(yè)單位國有資產的指導意見》等法規(guī)制度和我市即將出臺的《永州市市直機關事業(yè)單位國有資產管理辦法》等文件制度，進一步加大行政事業(yè)性國有資產法制宣傳教育，強化行政事業(yè)性國有資產法律法規(guī)、管理制度的宣傳培訓，對市直行政事業(yè)單位負責人、財務會計、資產管理人員開展國有資產管理業(yè)務知識宣傳培訓，加快轉變思想觀念，牢固樹立國有資產管理意識，達到人人了解資產管理、人人關注管理資產、人人參與資產管理；對盤活利用“三資”要高度重視，既要管資金又要管資產，有效提高行政事業(yè)單位資產管理干部隊伍業(yè)務素質和工作水平，全面提升資產盤活積極性。二是不斷夯實管理基礎，完善資產日常管理的載體，積極配合省財政廳對目前資產動態(tài)管理系統(tǒng)的全方位提升和財政預算一體化系統(tǒng)的建設，促進資產管理工作愈加高效便捷，將資產盤活成效與新增資產配置預算掛鉤，通過預算約束推動資產盤活利用。三是完善單位資產內部控制機制，督促部門和單位擔起資產管理的主體責任，建立健全內控管理制度，進一步鞏固國有資產清查成果，強化資產清查核實和評估確認，指導督促部門和單位及時處理資產盤盈、盤虧和資金掛賬等事項，做到賬實、賬碼、賬卡、賬證相符。加快推進容缺辦證，開辟資產權證容缺受理綠色通道，把握“三個不沖突”（與國土空間規(guī)劃不沖突、與生態(tài)紅線和耕地保護紅線不沖突、與重大基礎設施項目不沖突）和“兩個安全”（消防安全、質量安全），加快推進行政事業(yè)單位存量國有資產和閑置低效資產確權辦證。進一步推動行政事業(yè)性國有資產全鏈條常態(tài)化監(jiān)管。
（二）進一步加強監(jiān)管，加大國有資產清查檢查力度。要盤活存量資產首先需要摸清家底，掌握存量資產狀況，資產所有權屬要清。盤活存量資產可以通過存量資產管理與增量資產管理的緊密結合來全方位做好行政事業(yè)性資產管理工作。首先，要把閑置資產、資源找出來。市縣財政部門和政府機關事務管理部門每年要定期或不定期地組織開展行政事業(yè)性單位國有資產全面或專項清查檢查。按照全領域、全口徑、全覆蓋的要求，聚焦“六類資源、五類資產、兩類資金”，比如城市資源的廣告位、加油站點、停車位，保障性住房資產等，要見物就點、是賬就查、不重不漏。堅持“一月一調度，半年一通報”，將部門單位的閑置資產、資源清理出來。其次，要把清理出來的閑置資產、資源，辦理產權轉移過戶、產權登記手續(xù)，將資產、資源集中統(tǒng)一起來、統(tǒng)一管理；建立和實施政府公物倉管理，將閑置、超標、低效運轉、可修復使用的資產、罰沒物資、扣押物品統(tǒng)一納入公物倉集中管理、調配使用。再次，是分門別類作出處置處理方案。（三）做好節(jié)約文章，統(tǒng)籌推進資產盤活利用。在全面清查各類資產資源的基礎上，區(qū)分不同資產提出處置方案。通過自用、共享、調劑、出租、處置等多種方式，提升資產盤活利用效率，將沉睡資產變?yōu)樵鍪栈钏?，千方百計增厚基層財力，保持必要支出強度，為保障行政事業(yè)單位履職和事業(yè)發(fā)展、促進經濟社會發(fā)展提供更加堅實的物質基礎。一是強調資產配置“應當優(yōu)先通過調劑方式解決”，能夠通過調劑方式解決的，原則上應當申請調劑，單位存在大量閑置資產不調出，而仍然申請新購的，要作為財政部門監(jiān)督檢查的重點項目。二是對閑置和超標準資產，做到“用、售、租、融”多管齊下，能用則用、不用則售、不售則租、能融則融，全面盤活利用“三資”，加力盤活存量資產資源，優(yōu)化配置盤活存量。三是建立資產盤活效益與預算績效激勵機制掛鉤機制。完善配置預算規(guī)定。加快推進資產管理與預算管理、政府采購的有機結合，強化財政預算剛性約束，細化年度資產配置預算編審工作，進一步實現資產從“入口”到“出口”全過程規(guī)范管理。建議建立健全務實、有效的多層次、多樣化資產盤活利用績效評價體系，并與部門預算、轉移支付、債務風險評估及債務預算等掛鉤聯動，切實激發(fā)盤活內生動力，形成盤活長效機制。四是進一步理順運行機制。嚴格貫徹落實《永州市市直機關事業(yè)單位資產管理辦法》，按照“財政、機關事務管理、主管部門、行政事業(yè)單位”四級監(jiān)管機制明確的職能職責和工作程序，明晰責任邊界，強化職責分工，密切協(xié)調配合，形成管理合力，加強行政事業(yè)性國有資產出租、處置的審批管理。通過紀檢監(jiān)察、巡察督查、審計監(jiān)督和日常監(jiān)管等多種方式，共同維護國有資產的安全完整。（四）不斷完善法規(guī)制度，盡快出臺資產盤活操作指南?！吨笇б庖姟肪哂兄笇院驮瓌t性，為資產盤活利用提供了很好的改革、創(chuàng)新空間，其本身不是操作指引和實施手冊。當然，各地及各行政事業(yè)單位在具體操作中因缺少具體參照，容易陷入觀望或者打擦邊球，產生風險隱患。建議各級政府和各單位積極探索，針對不同資產類型，不同盤活方式，細化符合法規(guī)制度要求和本地本部門行業(yè)實際的資產盤活具體實施辦法或操作手冊，推動資產規(guī)范、高效盤活。
