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  岳陽(yáng)市土地儲(chǔ)備中心 李 艷

2001年以來(lái)，為提升土地市場(chǎng)管理水平，增強(qiáng)土地市場(chǎng)宏觀調(diào)控，我國(guó)逐步建立起一套完整的土地儲(chǔ)備制度，即地方政府根據(jù)土地利用規(guī)劃，將依法取得的土地集中起來(lái)，納入政府儲(chǔ)備，進(jìn)行必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等前期開(kāi)發(fā)，再有計(jì)劃地投入市場(chǎng)，從而有效保障建設(shè)用地的市場(chǎng)供應(yīng)和調(diào)控。在這個(gè)過(guò)程中，收儲(chǔ)資金無(wú)疑是土地儲(chǔ)備最重要的一環(huán)。現(xiàn)階段，在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷變化，地方政府財(cái)力增長(zhǎng)緩慢外部環(huán)境下，由于僅能使用財(cái)政資金進(jìn)行土地儲(chǔ)備，地方政府土地儲(chǔ)備資金需求完全無(wú)法滿足，違規(guī)舉債收儲(chǔ)沖動(dòng)強(qiáng)烈。本文嘗試結(jié)合地方土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券使用實(shí)際，從土地儲(chǔ)備資金歷史沿革、土地儲(chǔ)備債券現(xiàn)狀情況、暫停原因、重啟必要性和具體建議等方面進(jìn)行分析，思考重新啟動(dòng)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行和提出相關(guān)建議。

一、土地儲(chǔ)備資金歷史沿革

根據(jù)不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和管理水平差異，土地儲(chǔ)備資金來(lái)源至今基本經(jīng)歷了三個(gè)主要階段。

一是來(lái)源為土地儲(chǔ)備貸款和財(cái)政資金階段。根據(jù)2007年《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》相關(guān)條款規(guī)定，土地儲(chǔ)備資金既可以使用商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地儲(chǔ)備貸款，也可使用相關(guān)財(cái)政性資金。2016年，財(cái)政部、原國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行、原銀監(jiān)會(huì)四部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)綜〔2016〕4號(hào))，明確自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款。此舉基本終結(jié)土地儲(chǔ)備貸款這一資金來(lái)源。

二是來(lái)源為土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券和財(cái)政資金階段。為緩解土地儲(chǔ)備貸款取消后的土地收儲(chǔ)資金缺乏問(wèn)題，2017年，財(cái)政部、原國(guó)土資源部聯(lián)合下發(fā)《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕62號(hào)），開(kāi)啟了土地儲(chǔ)備資金新來(lái)源，并明確了土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券基本方式、還本付息操作、額度管理，預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行決算、監(jiān)督管理和職責(zé)分工。隨后，2018年，重新修訂的《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理辦法》明確了發(fā)行地方政府債券籌集的土地儲(chǔ)備資金可作為土地儲(chǔ)備資金來(lái)源。

三是來(lái)源單一為財(cái)政資金階段。由于房地產(chǎn)市場(chǎng)變化和專項(xiàng)債券發(fā)行后產(chǎn)生的一系列問(wèn)題，2021年，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于印發(fā)<地方政府專項(xiàng)債券資金投向領(lǐng)域禁止類(lèi)項(xiàng)目清單>的通知》（財(cái)預(yù)〔2021〕115號(hào)），明確禁止發(fā)行除租賃項(xiàng)目外土地儲(chǔ)備項(xiàng)目，結(jié)合2018年《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理辦法》要求，土地儲(chǔ)備資金來(lái)源變?yōu)閱我坏呢?cái)政性資金。

二、土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券現(xiàn)狀情況

（一）省級(jí)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券現(xiàn)狀情況（以湖南省為例）。
2017年7月，第一批土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券從北京市開(kāi)始發(fā)行，隨后全國(guó)各省開(kāi)始跟進(jìn)。根據(jù)湖南省政府專項(xiàng)債券2021年跟蹤評(píng)級(jí)報(bào)告，截至2020年末，湖南省政府累計(jì)公開(kāi)發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券7期，發(fā)行金額602億元。其中2018年發(fā)行3期，發(fā)行金額340億元，平均債券利率約為3.97%；2019年發(fā)行4期，發(fā)行金額262億元，平均債券利率約為3.28%。截至2021年11月末，上述7期債券均在存續(xù)期內(nèi)，對(duì)應(yīng)募投項(xiàng)目已收儲(chǔ)的土地面積合計(jì)為120,535.36畝，實(shí)現(xiàn)出讓56,808.10畝，平均出讓價(jià)格為156.47萬(wàn)元/畝，累計(jì)實(shí)現(xiàn)出讓收入共計(jì)888.90億元。根據(jù)實(shí)際發(fā)行利率測(cè)算，上述債券應(yīng)付利息規(guī)模為19.28億元，已實(shí)現(xiàn)的土地出讓收入可覆蓋跟蹤期利息支出。跟蹤期內(nèi)，上述土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的到期利息均已如期償付，未出現(xiàn)逾期。

（二）地市土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券現(xiàn)狀（以岳陽(yáng)市為例）。

2018至2019年，岳陽(yáng)市年共發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券5筆，共計(jì)44.92億元。以2018年發(fā)行的土地儲(chǔ)備債券為例，項(xiàng)目地塊分布情況上，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券項(xiàng)目共計(jì)28個(gè)，其中市本級(jí)14個(gè)，縣市區(qū)14個(gè)。項(xiàng)目實(shí)施狀態(tài)和供應(yīng)情況上，截至2022年11月末，項(xiàng)目面積共計(jì)394.45公頃，已實(shí)施面積353.57公頃，實(shí)施率89.68%，已供應(yīng)面積253.87公頃，供應(yīng)率64.36%。從項(xiàng)目收益情況看，資金成本共計(jì)31.85億元，已取得收入項(xiàng)目地塊為18塊，取得收益共計(jì)34.88億元，收益基本能夠覆蓋本息。

三、土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券暫停原因

（一）土地市場(chǎng)低迷導(dǎo)致還款風(fēng)險(xiǎn)上升。

由于對(duì)應(yīng)土地出讓收入是土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券唯一還款來(lái)源，伴隨近幾年土地市場(chǎng)低迷，多地出現(xiàn)了部分土地儲(chǔ)備項(xiàng)目地塊無(wú)法在債券期限內(nèi)完成出讓或相關(guān)現(xiàn)實(shí)條件出現(xiàn)重大變化導(dǎo)致收儲(chǔ)工作無(wú)法進(jìn)行等情況，相應(yīng)地塊無(wú)法形成土地出讓收入，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券還本付息風(fēng)險(xiǎn)上升。

（二）與近年專項(xiàng)債券政策方向不匹配。

2020年以來(lái)，政府專項(xiàng)債券不斷擴(kuò)大支持范圍，強(qiáng)化撥付進(jìn)度和支出進(jìn)度要求，發(fā)揮政府投資對(duì)社會(huì)資本的撬動(dòng)作用，努力實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)、惠民生、補(bǔ)短板的政策目標(biāo)。而土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券主要用于征地拆遷和前期土地整理工作，實(shí)際建設(shè)量小，拆遷補(bǔ)償量大，無(wú)法發(fā)揮政府投資拉動(dòng)作用，形成實(shí)物工作量。同時(shí)，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券支出進(jìn)度受現(xiàn)實(shí)情況影響較大，容易出現(xiàn)資金支出緩慢情況，不適宜政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）發(fā)行后管理問(wèn)題眾多。

2017年土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行以來(lái)，各級(jí)財(cái)政、審計(jì)部門(mén)對(duì)此進(jìn)行了多輪檢查，發(fā)現(xiàn)了許多亟待解決的問(wèn)題。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是期限錯(cuò)配。大部分發(fā)行的土地儲(chǔ)備債券為5年期或7年期，但在2017-2019的土地市場(chǎng)上，只要項(xiàng)目地塊合適，基本2年內(nèi)即可以完成收儲(chǔ)和出讓工作。但資金回籠后，根據(jù)專項(xiàng)債券管理規(guī)定，無(wú)法轉(zhuǎn)投，無(wú)法進(jìn)行還本，資金使用效率不高，挪用風(fēng)險(xiǎn)巨大。二是資金閑置。各項(xiàng)目地塊由于地段不同，儲(chǔ)備到出讓時(shí)間差異巨大，但項(xiàng)目債券資金之間無(wú)法互通，出現(xiàn)了部分項(xiàng)目收益已完成，但部分項(xiàng)目資金沉淀嚴(yán)重的情況。同時(shí)，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的發(fā)行與土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)的開(kāi)展在時(shí)間上存在差異，可能土地儲(chǔ)備工作可能已開(kāi)展多時(shí)，但專項(xiàng)債券的發(fā)行工作仍未進(jìn)行；或者專項(xiàng)債券已發(fā)行，但項(xiàng)目因各方面原因無(wú)法按計(jì)劃進(jìn)度實(shí)施，債券資金由于?？顚Ｓ玫囊?，資金變更用途程序復(fù)雜，被動(dòng)閑置沉淀情況嚴(yán)重。三是土地儲(chǔ)備計(jì)劃和債券項(xiàng)目不統(tǒng)一。雖然土地儲(chǔ)備工作職能僅能由納入名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，但在土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券進(jìn)行項(xiàng)目?jī)?chǔ)備時(shí)，財(cái)政部門(mén)、自然資源部門(mén)、地方平臺(tái)公司均參與其中。各方對(duì)項(xiàng)目土地收儲(chǔ)面積、收儲(chǔ)意向、收儲(chǔ)難度、收儲(chǔ)資金量等指標(biāo)方面訴求要求不一，導(dǎo)致土地儲(chǔ)備計(jì)劃和債券發(fā)行項(xiàng)目難以統(tǒng)一，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備質(zhì)量不高，項(xiàng)目地塊之間出讓水平差異較大，造成債券資金挪用情況。

四、重啟土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行的必要性

在全力“拼經(jīng)濟(jì)”的今天，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的第一抓手，而土地儲(chǔ)備又是大部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的第一道關(guān)口。地方政府既要防范新增債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)又要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，重啟土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行勢(shì)在必行。

1.上級(jí)政策配套完善。不同于其他類(lèi)別的專項(xiàng)債券一直缺乏專門(mén)的管理辦法，財(cái)政部2017年就下發(fā)了《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕62號(hào)），文件規(guī)范了土地儲(chǔ)備融資行為，建立土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益對(duì)應(yīng)等制度，很大程度上解決了專項(xiàng)債券在平常使用時(shí)遇到了資金使用不規(guī)范、收入歸集困難、還本付息不穩(wěn)定等多個(gè)問(wèn)題。

2.資金使用效率高。一是前期工作簡(jiǎn)便。土地儲(chǔ)備幾乎是所有公益性建設(shè)項(xiàng)目的啟動(dòng)工作，前期工作只需要自然資源一個(gè)部門(mén)即可，“資金等項(xiàng)目”情況基本可以避免。二是投入見(jiàn)效快。由于債券期限僅為5年或7年，這就倒逼收儲(chǔ)項(xiàng)目在前期基本有意向出讓主體，收儲(chǔ)后能立即進(jìn)行掛牌交易階段，資金能迅速回籠。征地拆遷因住房剛需等原因，也能夠帶動(dòng)房地產(chǎn)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的實(shí)物量，并提升人民群眾的生活品質(zhì)。三是收入歸集簡(jiǎn)便。由于土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)收入為相應(yīng)地塊的土地出讓收入，收入歸集安全性極高，只要地塊成交，幾乎不會(huì)存在還本付息問(wèn)題。

3.與產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展高度契合。產(chǎn)業(yè)園區(qū)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)點(diǎn)，也一直是政府專項(xiàng)債券的支持重點(diǎn)。但所有產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)前提是土地的保障，有地才有項(xiàng)目，有項(xiàng)目才有發(fā)展。根據(jù)現(xiàn)行債務(wù)政策，征地拆遷資金必須各級(jí)財(cái)政承擔(dān)，而基層財(cái)政在確保“三保”支出后，根本無(wú)力進(jìn)行大資金體量的征地拆遷工作，導(dǎo)致一些產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目即使土地需求旺盛，推進(jìn)依舊緩慢。土地儲(chǔ)備債券正好對(duì)癥下藥，一方面解決了園區(qū)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目土地“供不應(yīng)求”、“時(shí)間錯(cuò)配”等實(shí)際困難；另一方面，又為基層政府減輕了資金壓力，避免了新增隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，工業(yè)用地地價(jià)較商住用地收益更為明顯，以岳陽(yáng)市城陵磯新港區(qū)工業(yè)用地為例，工業(yè)用地出讓的基準(zhǔn)價(jià)格為35萬(wàn)元/畝，而一級(jí)開(kāi)發(fā)收儲(chǔ)成本為26萬(wàn)元/畝，債券收益明顯，風(fēng)險(xiǎn)較低。

4.抑制違規(guī)舉債風(fēng)險(xiǎn)，降低新增隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。暫停土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券后，由于征拆資金的缺乏，各地融資平臺(tái)公司違規(guī)融資為政府征地拆遷情況時(shí)有發(fā)生，隱性債務(wù)新增風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。而專項(xiàng)債券屬于地方“顯性”債務(wù)，項(xiàng)目和預(yù)期收益都十分明確，不僅有效保障了土地儲(chǔ)備的合理資金需求，還從機(jī)制上防范了違規(guī)舉債、新增隱性債務(wù)等行為的發(fā)生。

五、具體實(shí)務(wù)操作建議

1.限定發(fā)行區(qū)域及項(xiàng)目實(shí)施單位。建議新增土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券僅對(duì)省級(jí)以上工業(yè)園區(qū)、自貿(mào)區(qū)或同等高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)的工業(yè)用地及緊密相關(guān)的配套用地開(kāi)放。項(xiàng)目實(shí)施單位必須由相應(yīng)層級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，不允許地方政府融資平臺(tái)公司代替。原因主要考慮三個(gè)方面：一是園區(qū)需求大。園區(qū)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)、主引擎，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目集中度高，土地需求旺盛，征拆資金需求大，能高效率的使用債券資金。以2018年岳陽(yáng)市發(fā)行的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債為例，全年共發(fā)行26.99億元，其中省級(jí)以上園區(qū)發(fā)行16.51億元，占比61.17%。二是工業(yè)用地市場(chǎng)環(huán)境更為良好。在過(guò)來(lái)的土地儲(chǔ)備債券實(shí)踐中，以岳陽(yáng)市為例，城陵磯新港區(qū)和岳陽(yáng)經(jīng)開(kāi)區(qū)兩個(gè)省級(jí)以上園區(qū)債券資金當(dāng)年即使用完畢，并取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益。與之相比，其他收儲(chǔ)地塊資金使用相對(duì)較慢。三是杜絕新增隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由各級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，厘清與平臺(tái)公司和政府之間的支出責(zé)任，保障?？顚Ｓ茫沤^新增隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.建立項(xiàng)目滾動(dòng)使用機(jī)制。由于土地市場(chǎng)變化較快，很多土地可能2年左右就能出讓完畢，也可能由于實(shí)際情況變化，無(wú)法完成收儲(chǔ)工作。建議根據(jù)年度地方儲(chǔ)備計(jì)劃，經(jīng)報(bào)請(qǐng)上級(jí)財(cái)政部門(mén)和自然資源部門(mén)同意后，建立土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券使用項(xiàng)目庫(kù)，采取動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，庫(kù)內(nèi)一個(gè)項(xiàng)目完成出讓后，資金可對(duì)庫(kù)內(nèi)其他項(xiàng)目進(jìn)行使用，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券資金在庫(kù)內(nèi)項(xiàng)目滾動(dòng)使用，庫(kù)內(nèi)項(xiàng)目以獨(dú)立行政區(qū)劃為單位，縣市區(qū)和市州本級(jí)對(duì)整體債券還本付息負(fù)責(zé)。

3.優(yōu)化現(xiàn)行專項(xiàng)債券還本模式。允許提前還款和跨項(xiàng)目還款。在實(shí)際操作過(guò)程中，很多地區(qū)和項(xiàng)目由于市場(chǎng)行情和地段較好，有的短時(shí)間就完成了收儲(chǔ)和出讓工作，有的形成了超額收益，但距離債券到期時(shí)間還有很大距離，無(wú)法還本或轉(zhuǎn)投其他項(xiàng)目，資金容易出現(xiàn)被挪用或閑置的情況。允許提前還款和跨項(xiàng)目還款，專項(xiàng)債券還本付息風(fēng)險(xiǎn)將大幅度降低。

4.科學(xué)合理確定整體限額。根據(jù)財(cái)政部相關(guān)文件要求，地方政府專項(xiàng)債券實(shí)行限額管理，省級(jí)政府根據(jù)年度專項(xiàng)債券需求結(jié)合中央下達(dá)的專項(xiàng)債務(wù)限額對(duì)各地方進(jìn)行分配。土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券作為政府專項(xiàng)債券的一種，建議財(cái)政部門(mén)和自然資源部門(mén)需通力協(xié)作，科學(xué)合理制定限額分配方案，既有效保障地方政府合理的土地儲(chǔ)備需求，又不增加債務(wù)規(guī)模。

六、結(jié)語(yǔ)

暫停土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行后，地方政府收儲(chǔ)資金捉襟見(jiàn)肘，難以為繼。土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券作為一定時(shí)期內(nèi)各地土地儲(chǔ)備資金的重要來(lái)源之一，在保障土地儲(chǔ)備工作順利開(kāi)展方面發(fā)揮了重要作用，但在實(shí)際工作中仍然存在很多需要優(yōu)化完善之處。在實(shí)際操作層面方面可從發(fā)行范圍對(duì)象、還款模式、發(fā)行模式、限額管理等方面出發(fā)，進(jìn)一步優(yōu)化和完成，找到合理的解決之策，有力推動(dòng)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券工作有序健康發(fā)展。