中國(guó)財(cái)政2001.8
政府投資基本建設(shè)項(xiàng)目的管理
金鐘 錢建寧 陸金方 李宏玉 王書俊 王艷
在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，基本建設(shè)為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供了物質(zhì)和技術(shù)保證，尤其是政府投資的基本建設(shè)項(xiàng)目對(duì)加速建立強(qiáng)大的社會(huì)主義物質(zhì)基礎(chǔ)，發(fā)展科學(xué)文化教育事業(yè)，提高最廣大人民群眾的物質(zhì)文化生活水平，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康地發(fā)展，一直起著十分重要的作用。本文試就政府投資的基本建設(shè)項(xiàng)目管理的現(xiàn)狀及其對(duì)策作一些粗淺的研究和探討。
一、現(xiàn)狀及問(wèn)題
隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步深入和完善，公共財(cái)政框架與模式的提出，政府投資基本建設(shè)的方向主要是滿足公共需要。尤其是1998年以來(lái)，為刺激消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需，國(guó)家實(shí)施積極的財(cái)政政策，以增大投資來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加上西部大開發(fā)等政策的出臺(tái)，更為基本建設(shè)提供了廣闊的發(fā)展空間。目前，各級(jí)政府部門正抓住機(jī)遇，調(diào)整思路，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè)。政府投資的基本建設(shè)也按照“公共財(cái)政”和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管力度也大大地增強(qiáng)，基本建設(shè)程序進(jìn)一步完善。但是，政府投資的基本建設(shè)項(xiàng)目目前仍存在著以下幾方面的問(wèn)題：
1．投融資體制改革進(jìn)程緩慢。改革開放以來(lái)，我國(guó)在基本建設(shè)投資管理上引入市場(chǎng)機(jī)制，從宏觀管理到微觀運(yùn)行都進(jìn)行了一系列的改革，初步形成了投資主體多元化、資金來(lái)源多渠道、投資方式多樣化、建筑市場(chǎng)有序化的格局。但是，仍然存在投資方向不準(zhǔn)確，投資結(jié)構(gòu)不合理，投資效益不高的問(wèn)題。這主要是投資的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制沒(méi)有建立，宏觀調(diào)控體系不順，投資的市場(chǎng)體系不健全，法規(guī)建設(shè)跟不上所致。國(guó)家提出的“全面推行項(xiàng)目法人責(zé)任制”、“項(xiàng)目資本金制度”、“重大項(xiàng)目稽查特派員制度”等等也進(jìn)程緩慢，作為投融資體制改革重點(diǎn)之一的“非公有制經(jīng)濟(jì)”準(zhǔn)入基本建設(shè)市場(chǎng)的制度保障不力。
2．項(xiàng)目決策審批不盡科學(xué)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制改革和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，國(guó)家已對(duì)項(xiàng)目審批采取了下放權(quán)限、減少環(huán)節(jié)等措施，但未能從根本上改變行政性審批的模式。下放到地方的權(quán)限，由于局部利益和缺乏綜合平衡，重復(fù)建設(shè)較多，往往又形成新的結(jié)構(gòu)性失衡。實(shí)際工作中，項(xiàng)目單位或是急功近利，或是疲于應(yīng)付，前期準(zhǔn)備不充分；政府的項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)亟待充實(shí)和進(jìn)一步加強(qiáng)；尤其是基本建設(shè)、城市建設(shè)與開發(fā)、技術(shù)更新與改造還存在著多頭審批的現(xiàn)象，也勢(shì)必造成項(xiàng)目決策和審批的不盡科學(xué)。
3．政府投資預(yù)算機(jī)制有待完善。由于我國(guó)投融資體制的決策多層次、資金多渠道，政府投資實(shí)際只占到基本建設(shè)投資的一部分，而且政府投資資金中也還劃分為預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金、基金等等，導(dǎo)致政府投資的宏觀調(diào)控地位下降，預(yù)算管理機(jī)制不協(xié)調(diào)。加之長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的管理現(xiàn)狀是有預(yù)算分配權(quán)的部門為數(shù)不少，致使管項(xiàng)目的不一定管資金，管資金的不一定管項(xiàng)目的現(xiàn)象存在。隨著國(guó)家預(yù)算體制改革的全面推行，進(jìn)一步完善政府投資的預(yù)算機(jī)制已成為當(dāng)務(wù)之急。
4．項(xiàng)目業(yè)主運(yùn)作不規(guī)范。一是項(xiàng)目管理的組織方式有待商榷。是選擇基建部門責(zé)任制，或是指揮部、管委會(huì)模式，還是實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制，或是工程總承包責(zé)任制，需進(jìn)一步明確。二是人員素質(zhì)有待提高?；窘ㄔO(shè)是專門的科學(xué)，有專門的工程知識(shí)，有專門的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，有很高的管理要求，這些都需要項(xiàng)目管理人員有較強(qiáng)的綜合素質(zhì)。三是基本建設(shè)程序現(xiàn)欠缺，擅自變更設(shè)計(jì)方案、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、資金管理無(wú)序的現(xiàn)象屢有發(fā)生。
5．有形建筑市場(chǎng)運(yùn)作欠佳。90年代以來(lái)，國(guó)家及地方先后出臺(tái)“建筑法”、“建設(shè)工程管理?xiàng)l例”、“招、投標(biāo)管理辦活”等一系列法律、法規(guī)，并建立了建設(shè)工程交易市場(chǎng)，對(duì)發(fā)展和提高建筑工程管理水平，改善投資運(yùn)作環(huán)境，起到了很重要的作用。但存在的問(wèn)題也不容忽視：一是條塊分割嚴(yán)重，地區(qū)封鎖、行政干預(yù)、行業(yè)壟斷未根本消除，制約著有效資源在部門、地區(qū)、企業(yè)間的優(yōu)化配置。二是報(bào)建程序繁雜，盡管建筑有形市場(chǎng)已建立，但發(fā)布、程序、手續(xù)還不完善，涵蓋范圍還不廣，如環(huán)保、消防等仍無(wú)法進(jìn)入其中。三是資質(zhì)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)準(zhǔn)入不合理。目前全國(guó)共有建筑企業(yè)90900家，從業(yè)人員3327萬(wàn)人，等級(jí)以上的建筑企業(yè)45634家，“高、精、尖”且能總承包的企業(yè)卻很少，企業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，呈圓桶形，平均規(guī)模偏大，離“金字塔”式的規(guī)模結(jié)構(gòu)差距較大。
6．質(zhì)量管理現(xiàn)狀堪憂。一是質(zhì)量、進(jìn)度、投資三者關(guān)系不順，資金不到位現(xiàn)象嚴(yán)重。二是建筑企業(yè)制度不完善，人員素質(zhì)偏低。三是社會(huì)監(jiān)理還不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。四是政府質(zhì)量執(zhí)法條塊分割，技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)缺乏重點(diǎn)和力度。
7．竣工驗(yàn)收的組織及竣工決算審查無(wú)有力保障。一是組織單位不明，2000年頒布的《建筑工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》規(guī)定，建筑工程應(yīng)由建設(shè)單位組織驗(yàn)收，但許多政府投資的項(xiàng)目仍由行政主管部門組織驗(yàn)收。二是驗(yàn)收范圍應(yīng)包括質(zhì)量、環(huán)保、消防、衛(wèi)生、檔案、及通水、通電、通郵、通路等一系列內(nèi)容，但人們往往認(rèn)為竣工驗(yàn)收只是質(zhì)量驗(yàn)收，以質(zhì)量驗(yàn)收證書代替了竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。三是驗(yàn)收的層次階段不規(guī)范。政府投資的項(xiàng)目往往需要指定分包商，但其工作內(nèi)容完成后向業(yè)主、監(jiān)理或總包報(bào)驗(yàn)時(shí)，往往不能如期進(jìn)行。四是竣工決算審查不力。驗(yàn)收完畢后，遲遲不送審決算，或不知是送給財(cái)政、還是審計(jì)、還是建行或是其他社會(huì)中介機(jī)構(gòu)。
二、對(duì)策的研究及分析
隨著“入世”的臨近和政府投資體制改革的不斷深化，我國(guó)傳統(tǒng)的建筑業(yè)經(jīng)營(yíng)方式必然會(huì)有所改變，基本建設(shè)領(lǐng)域的國(guó)際化、規(guī)范化速度將加快。這樣，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)做法，學(xué)習(xí)它們比較健全、穩(wěn)定的項(xiàng)目決策審批辦法、工程設(shè)計(jì)審核制度以及招標(biāo)采購(gòu)制度等等管理經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)的具體實(shí)際，做好政府投資的基本建設(shè)項(xiàng)目管理工作迫在眉睫。
1．深化投融資體制改革。首先要強(qiáng)化投資責(zé)任機(jī)制和投資鼓勵(lì)機(jī)制，大力推行項(xiàng)目法人責(zé)任制，建立嚴(yán)格的投資決策責(zé)任制和投資風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)受益，出問(wèn)題的，一定要追究其行政、經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任。其次要合理劃分政府和社會(huì)的投資范圍，凡是市場(chǎng)能夠有效調(diào)節(jié)且不會(huì)導(dǎo)致長(zhǎng)期資源配置失誤的領(lǐng)域，應(yīng)由企業(yè)來(lái)投資；政府應(yīng)進(jìn)入公益性、基礎(chǔ)性、保障性等市場(chǎng)調(diào)節(jié)“失靈”以及企業(yè)不愿或難以進(jìn)入的領(lǐng)域。最后是對(duì)不同的投資類型實(shí)行不同的管理方式，競(jìng)爭(zhēng)性投資推向市場(chǎng)；基礎(chǔ)性投資政府積極支持，重點(diǎn)是幫助其拓寬投融資渠道；公益性投資由政府提供保障，同時(shí)也應(yīng)鼓勵(lì)個(gè)人捐贈(zèng)、社會(huì)集資和企業(yè)投資興辦。
2．建立科學(xué)的項(xiàng)目決策審批制度。西方國(guó)家通常把項(xiàng)目投資決策審批分為國(guó)有投資項(xiàng)目決策和企業(yè)投資項(xiàng)目決策兩種。國(guó)有投資的重大項(xiàng)目，由政府主管部門根據(jù)國(guó)家制定的各行業(yè)的五年發(fā)展計(jì)劃或?qū)ｍ?xiàng)專業(yè)開發(fā)的法律提出具體建設(shè)項(xiàng)目，并提交議會(huì)、內(nèi)閣設(shè)置的由社會(huì)各界有名望、有權(quán)威的人士組成的各類專業(yè)審議會(huì)審定；一般項(xiàng)目則由地方政府或國(guó)有企業(yè)提出，由政府主管部門審查決策，決策以后再交項(xiàng)目法人具體組織項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、征地、招標(biāo)施工、投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、生產(chǎn)管理、債務(wù)償還和滾動(dòng)發(fā)展。資金籌措由項(xiàng)目法人提出，應(yīng)由政府安排的投資由政府主管部門統(tǒng)一安排。而企業(yè)投資項(xiàng)目決策主要由企業(yè)內(nèi)部提出、評(píng)估并交董事會(huì)研究決定。我們應(yīng)該學(xué)習(xí)和借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，按照國(guó)家第十個(gè)五年規(guī)劃，加快建立國(guó)家或地方政府的投資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，執(zhí)行嚴(yán)格的可行注審批制度，審批合格的儲(chǔ)備項(xiàng)目上升為年度執(zhí)行項(xiàng)目，列入預(yù)算，報(bào)全國(guó)或地方人大批準(zhǔn)。并逐步取消非國(guó)家性投資項(xiàng)目的審批，實(shí)行報(bào)備案制度，把決策審批的重心轉(zhuǎn)移到政府投資的項(xiàng)目上來(lái)。
3．進(jìn)一步完善政府投資的預(yù)算管理機(jī)制。要按照《預(yù)算法》的要求，著眼于滿足社會(huì)公共需要、立足于非營(yíng)利性、收支行為規(guī)范化這三個(gè)特征，進(jìn)一步完善政府投資的預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算約束力，建立完整統(tǒng)一的公共支出預(yù)算。必須消除“越位”與“缺位”，改進(jìn)現(xiàn)有基本建設(shè)投資管理模式，建立以資金引導(dǎo)項(xiàng)目確立投向的新型管理模式，增強(qiáng)財(cái)政對(duì)政府投資的決策權(quán)和主動(dòng)權(quán)。財(cái)政必須要加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的前期論證，參與中長(zhǎng)期投資計(jì)劃的制定和工程招投標(biāo)管理，要對(duì)政府投資的基本建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行全過(guò)程的財(cái)政財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督，以保證財(cái)政基本建設(shè)預(yù)算管理制度、工程概、預(yù)、決（結(jié)）算審查制度、效益分析與反饋制度的貫徹與落實(shí)。
4．改革建筑業(yè)管理體制，理順管理關(guān)系。目前的行業(yè)壟斷及條塊分割的建筑業(yè)管理體制，不僅阻礙了建筑市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，而且制約著建筑業(yè)的優(yōu)化配置。要提高我國(guó)建筑業(yè)的整體素質(zhì)和競(jìng)爭(zhēng)能力，營(yíng)造公平、公正、有效的“軟環(huán)境”，必須建立統(tǒng)一的建筑業(yè)管理體制，隨著“入世”的臨近及政府機(jī)構(gòu)改革的深入，這愈發(fā)顯得迫切和現(xiàn)實(shí)。首先應(yīng)強(qiáng)調(diào)屬地管理，解決中央各部委和地方政府管理的條塊分割。其次是理清政府監(jiān)管的范圍及程度，在此基礎(chǔ)上重新劃定“三定”方案，重新確定監(jiān)管機(jī)構(gòu)及責(zé)權(quán)范圍，多余機(jī)構(gòu)該并就開，該轉(zhuǎn)就轉(zhuǎn)。
5．培育和發(fā)展社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，建立和完善統(tǒng)一、開放、有序的建筑市場(chǎng)。在新的形勢(shì)下，當(dāng)務(wù)之急是加速培育一批高素質(zhì)、高水平的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，建立以工程咨詢?yōu)楹诵牡男袠I(yè)工作體系，使建筑各環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的組織進(jìn)行對(duì)應(yīng)的服務(wù)和管理，如立項(xiàng)及編制任務(wù)書階段，有工程咨詢公司；招投標(biāo)階段，有招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)；施工管理全過(guò)程，有社會(huì)監(jiān)理機(jī)構(gòu)；資質(zhì)審查和管理可委托行業(yè)協(xié)會(huì)；工程概、預(yù)、決（結(jié)）算審查，有財(cái)政投資評(píng)審中心或建設(shè)銀行、其他會(huì)計(jì)師事務(wù)所。而政府依法對(duì)它們進(jìn)行規(guī)范、監(jiān)督，進(jìn)行宏觀管理，不干預(yù)它們依法進(jìn)行的各種管理和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，在此基礎(chǔ)上，推動(dòng)和完善統(tǒng)一、有序的有形建筑市場(chǎng)，做到“統(tǒng)一工程報(bào)建”、“統(tǒng)一發(fā)布信息”、“統(tǒng)一交易規(guī)則”、“統(tǒng)一監(jiān)督管理”、“統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”，并積極探索和完善新的科學(xué)有效的招標(biāo)辦法。
6．調(diào)控企業(yè)資質(zhì)結(jié)構(gòu)，改革市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。作為政府管理的市場(chǎng)導(dǎo)向，必須建立真正以總分包體系為基礎(chǔ)的三級(jí)市場(chǎng)。目前，專業(yè)分包和勞務(wù)分包企業(yè)均以工程承包企業(yè)的面目出現(xiàn)在市場(chǎng)上，沒(méi)有在各自的層次上分別就位，而國(guó)際上流行的則是總分包體制，只有大型企業(yè)才在總承包的層次上競(jìng)爭(zhēng)，并可跨地區(qū)和在國(guó)際上流動(dòng)，中小型企業(yè)分別定位于專業(yè)化和勞務(wù)化型，區(qū)域固定分布，既層次分明，又避免了無(wú)序流動(dòng)、過(guò)度和盲目競(jìng)爭(zhēng)。由此看來(lái)，改革我國(guó)資質(zhì)管理辦法勢(shì)在必行。首先，必須摒棄地方保護(hù)主義，開放本地市場(chǎng)，讓真正有水平、有能力的企業(yè)能參與競(jìng)爭(zhēng)。其次應(yīng)重新制定管理辦法，構(gòu)筑起以少數(shù)特大型企業(yè)為核心，總量適度的工程承包企業(yè)為骨干，眾多專業(yè)分包和勞務(wù)分包企業(yè)配合運(yùn)行的總分包隊(duì)伍體系，嚴(yán)格控制比例，形成“金字塔”型的組織結(jié)構(gòu)，逐步形成分層次的適度競(jìng)爭(zhēng)和有序流動(dòng)的格局。第三，培育一批我國(guó)建筑業(yè)的支柱性企業(yè)，改革目前的若干多級(jí)獨(dú)人法人的子公司橫向聯(lián)合體系，向國(guó)際化的縱向聯(lián)合的總分包管理體制過(guò)渡。
7．加強(qiáng)基本建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量管理。首先要科學(xué)地對(duì)待投資、質(zhì)量和進(jìn)度之間的關(guān)系，政府直接或間接實(shí)施資金、質(zhì)量等全方位的監(jiān)控，嚴(yán)格按合同籌措資金和控制進(jìn)度，這樣可以減少盲目壓價(jià)、壓資金、壓工期的現(xiàn)象，工程質(zhì)量得以間接保證。其次要規(guī)范和完善社會(huì)監(jiān)理市場(chǎng)，成立監(jiān)理工程師協(xié)會(huì)，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)理公司和監(jiān)理工程師的考核管理力度，要求持證上崗并建立人才檔案庫(kù)，必要時(shí)向國(guó)外開放監(jiān)理市場(chǎng)，促進(jìn)我國(guó)監(jiān)理工程師素質(zhì)的提高和建筑管理水平的提高。最后是改革現(xiàn)行技術(shù)規(guī)范體系，強(qiáng)化政府監(jiān)管力度，把監(jiān)管重點(diǎn)放在結(jié)構(gòu)安全、消防、環(huán)保等“國(guó)家強(qiáng)制性”內(nèi)容上，并采用派遣現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督組或特派員的做法，不僅管施工，還要管設(shè)計(jì)甚至財(cái)務(wù)等等。
8．認(rèn)真組織竣工驗(yàn)收，強(qiáng)化竣工
決算審查管理。一是建立三級(jí)驗(yàn)收辦法，即合同約定驗(yàn)收、單項(xiàng)驗(yàn)收、竣工驗(yàn)收，完善驗(yàn)收內(nèi)容。二是建立驗(yàn)收備案制度，廢除質(zhì)量等級(jí)終身制。三是強(qiáng)化工程竣工決算審查管理制度。
（作者單位：江蘇省南京市財(cái)政局）
