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 鄭勇

2020年1月13日，習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)監(jiān)四次全會上發(fā)表重要講話，首次將財(cái)會監(jiān)督納入黨和國家監(jiān)督體系，要求推動(dòng)人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)。習(xí)總書記的講話賦予了“財(cái)會監(jiān)督”新的內(nèi)涵，也對做好新時(shí)代財(cái)會監(jiān)督工作提出了新的要求。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》明確指出，高等教育承擔(dān)著培養(yǎng)高級專門人才、發(fā)展科學(xué)技術(shù)文化、促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重大任務(wù)。做好高等學(xué)校財(cái)會監(jiān)督工作，對堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，確保黨的路線方針政策在高等教育領(lǐng)域貫徹落實(shí)，提高高校資金使用效益，實(shí)現(xiàn)高校創(chuàng)新發(fā)展，具有重要意義。

一、當(dāng)前高校財(cái)會監(jiān)督存在的問題

(一)高校對財(cái)會監(jiān)督認(rèn)識不足

1.高校財(cái)會監(jiān)督概念不清晰

習(xí)總書記的講話賦予了財(cái)會監(jiān)督新的內(nèi)涵，但高校對這一新的內(nèi)涵如何具體體現(xiàn)并不十分清晰。財(cái)會監(jiān)督對高校財(cái)務(wù)工作而言仍是一個(gè)比較新的概念。直到2012年，財(cái)政部《高等學(xué)校會計(jì)制度》才首次明確提出了高校財(cái)務(wù)監(jiān)督的概念。(張纓,2020)高校財(cái)務(wù)監(jiān)督與財(cái)會監(jiān)督關(guān)系如何?如何理解財(cái)會監(jiān)督，在高校仍然存在困惑。高校財(cái)會監(jiān)督概念不清晰，將對進(jìn)一步貫徹落實(shí)中央精神，加強(qiáng)財(cái)會監(jiān)督工作造成障礙。

2.對高校財(cái)會監(jiān)督工作重視不足

高校對財(cái)務(wù)收支相對較為重視，但對財(cái)會監(jiān)督工作重視程度相對不足，往往認(rèn)為財(cái)務(wù)是管理工作，財(cái)會監(jiān)督工作是審計(jì)或紀(jì)檢監(jiān)督部門職能，在實(shí)務(wù)中多是將財(cái)會監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督工作等同。對財(cái)會監(jiān)督工作重要性重視不足，是影響財(cái)會監(jiān)督發(fā)揮作用的重要因素。

(二)高校財(cái)會監(jiān)督制度不健全

《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》明確了高校財(cái)務(wù)監(jiān)督的內(nèi)容，但實(shí)踐中多數(shù)高校仍未制定專門的財(cái)務(wù)監(jiān)督制度，財(cái)務(wù)管理制度中雖然有一些財(cái)務(wù)監(jiān)督條款，但缺乏規(guī)范性、系統(tǒng)性和實(shí)踐性，執(zhí)行力度、效果不佳財(cái)務(wù)監(jiān)督不斷弱化，財(cái)務(wù)監(jiān)督作用不能正常發(fā)揮。(李四平，2019)

(三)高校財(cái)會監(jiān)督范圍較窄方式單一

目前高校財(cái)務(wù)部門對相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督主要是預(yù)算審核和會計(jì)核算，重點(diǎn)在事后、事中監(jiān)督，缺少事前監(jiān)督，同時(shí)只有納入預(yù)算的資金才可能被監(jiān)督，監(jiān)督范圍較窄，導(dǎo)致發(fā)現(xiàn)問題能力不足，比如很難發(fā)現(xiàn)二級單位可能存在的“小金庫”或虛假經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，財(cái)會監(jiān)督主要是通過預(yù)算審批和支出審核方式進(jìn)行，手段較為單一，影響財(cái)會監(jiān)督目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、高校財(cái)會監(jiān)督內(nèi)涵及與相關(guān)職能關(guān)系

解決高校財(cái)會監(jiān)督中存在的問題，必須要提高站位，認(rèn)識到財(cái)會監(jiān)督的重要性，而認(rèn)識財(cái)會監(jiān)督的重要性首先必須理解財(cái)會監(jiān)督的概念，因?yàn)橹挥星宄私飧咝Ｘ?cái)會監(jiān)督的內(nèi)涵，才可能提高認(rèn)識，通過采取措施解決存在的問題，而理解高校財(cái)會監(jiān)督的關(guān)鍵則在于理清高校財(cái)會監(jiān)督自身及與其他監(jiān)督形式之間的關(guān)系。

(一)高校財(cái)會監(jiān)督的概念

1.高校財(cái)會監(jiān)督的概念

從廣義上理解，財(cái)會監(jiān)督是依據(jù)預(yù)算法、會計(jì)法等法規(guī)對財(cái)政、財(cái)務(wù)、會計(jì)行為開展的各種監(jiān)管活動(dòng)統(tǒng)稱，監(jiān)督主體主要有人大、審計(jì)、財(cái)政和行業(yè)主管部門。狹義上的財(cái)會監(jiān)督從內(nèi)涵來看，是由財(cái)政部門根據(jù)預(yù)算法、會計(jì)法等授權(quán)，監(jiān)督財(cái)政、財(cái)務(wù)、會計(jì)管理的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等執(zhí)行情況。財(cái)會監(jiān)督的內(nèi)容主要包含財(cái)政監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督、會計(jì)監(jiān)督。(王振東，2020)習(xí)總書記講話將財(cái)會監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督等監(jiān)督形式并列，是狹義的財(cái)會監(jiān)督概念。狹義的財(cái)會監(jiān)督能夠反映財(cái)會監(jiān)督的本質(zhì)屬性，有利于將財(cái)會監(jiān)督從類似監(jiān)督中區(qū)分開來，因此筆者贊同對財(cái)會監(jiān)督應(yīng)從狹義角度理解，即財(cái)政、財(cái)務(wù)部門依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定對相關(guān)單位、部門財(cái)政財(cái)務(wù)會計(jì)活動(dòng)的監(jiān)督。

高校財(cái)會監(jiān)督具有雙重屬性，既是外部財(cái)會監(jiān)督的對象又是內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督的主體。外部財(cái)會監(jiān)督主要是財(cái)政部門對高校遵守財(cái)經(jīng)法規(guī)和執(zhí)行會計(jì)制度等情況的財(cái)政監(jiān)督和會計(jì)監(jiān)督;內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督則是高校財(cái)務(wù)管理部門對內(nèi)部院系、部門執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律和單位財(cái)務(wù)制度的財(cái)務(wù)監(jiān)督。外部財(cái)會監(jiān)督主體是財(cái)政部門，主要在國家財(cái)政監(jiān)督體系中進(jìn)行研究。由此，筆者認(rèn)為，高校財(cái)會監(jiān)督主要是指高校內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督，高校財(cái)會監(jiān)督與高校財(cái)務(wù)監(jiān)督是同一概念，加強(qiáng)高校財(cái)會監(jiān)督也主要是加強(qiáng)和完善高校內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督。

2.高校財(cái)會監(jiān)督的內(nèi)容

高校財(cái)會監(jiān)督主要是研究高校內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督問題，實(shí)質(zhì)上即是內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督。根據(jù)財(cái)政部《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》(財(cái)教〔2012]488號)，高校財(cái)務(wù)監(jiān)督的主要內(nèi)容包括六個(gè)方面:一是預(yù)算監(jiān)督，包括對預(yù)算編制、財(cái)務(wù)報(bào)告的科學(xué)性、真實(shí)性、完整性，預(yù)算執(zhí)行的有效性、均衡性;二是各項(xiàng)收入和支出的合法性、合規(guī)性;三是結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余的管理情況;四是資產(chǎn)管理的規(guī)范性、有效性;五是負(fù)債的合規(guī)性和風(fēng)險(xiǎn)程度;六是對違反財(cái)務(wù)規(guī)章制度的問題進(jìn)行檢查糾正。這六個(gè)方面又可以歸納為三點(diǎn):一是預(yù)算監(jiān)督，包括對預(yù)算編制、執(zhí)行、收入、支出、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余等事項(xiàng)的監(jiān)督，收支余實(shí)質(zhì)上仍是預(yù)算問題，預(yù)算監(jiān)督是財(cái)會監(jiān)督的核心;二是資產(chǎn)負(fù)債監(jiān)督，包括對資產(chǎn)管理和負(fù)債管理的監(jiān)督;三是對其他違反財(cái)務(wù)制度事項(xiàng)的監(jiān)督。

3.高校財(cái)會監(jiān)督的形式

高校財(cái)會監(jiān)督形式多種多樣，從監(jiān)督時(shí)間看包括事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督，定期與不定期的監(jiān)督檢查，專項(xiàng)與非專項(xiàng)的監(jiān)督檢查等;從具體方式看包括檢查、會計(jì)核算、分析、評價(jià)等具體方式。

(二)理清高校財(cái)會監(jiān)督與相關(guān)職能關(guān)系

高校財(cái)會監(jiān)督的內(nèi)容主要是預(yù)算監(jiān)督和資產(chǎn)負(fù)債監(jiān)督，而預(yù)算管理和資產(chǎn)負(fù)債管理也是高校財(cái)務(wù)部門的重要職責(zé)，此外在高校監(jiān)督體系中還存在審計(jì)監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)督，理清財(cái)會監(jiān)督與他們之間的關(guān)系對正確認(rèn)識和行使財(cái)會監(jiān)督職能具有重要意義。

1.財(cái)會監(jiān)督與財(cái)務(wù)管理關(guān)系

高校財(cái)務(wù)部門本身是高校財(cái)務(wù)管理部門，具有財(cái)會管理職能。財(cái)會監(jiān)督與財(cái)會管理有什么關(guān)系呢?在學(xué)理上，“監(jiān)督”“管理”有不同的解釋，“監(jiān)督是有權(quán)限的機(jī)關(guān)對于違法的行為和不當(dāng)?shù)男袨榧右猿C正的活動(dòng);”“管理”，從廣義上講，則包括了計(jì)劃、組織、指揮、調(diào)節(jié)和監(jiān)督五個(gè)職能。(溫輝，2020)一般而言，財(cái)會監(jiān)督是廣義的財(cái)會管理的范疇之一，籠統(tǒng)的講財(cái)會管理包括財(cái)會監(jiān)督，但財(cái)會監(jiān)督只是財(cái)務(wù)管理部分內(nèi)容，二者仍有明顯區(qū)別，主要表現(xiàn)在:一是二者重點(diǎn)不同。財(cái)會監(jiān)督是高校財(cái)務(wù)部門對院系、部門執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律和學(xué)校財(cái)務(wù)制度的監(jiān)督，重點(diǎn)是對院系、部門的相關(guān)經(jīng)濟(jì)行為的檢查糾正;財(cái)務(wù)管理是高校財(cái)務(wù)部門自身的行為，重點(diǎn)是財(cái)務(wù)部門自身工作。二是二者內(nèi)容不同。財(cái)會監(jiān)督內(nèi)容主要是對相關(guān)經(jīng)濟(jì)行為的檢查糾正，財(cái)務(wù)管理則包括財(cái)會工作的所有方面，既包括財(cái)務(wù)工作也包括會計(jì)核算等內(nèi)容。二者又有密切關(guān)系，財(cái)會監(jiān)督是財(cái)務(wù)管理的重要組成部分，財(cái)會監(jiān)督是各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理工作的后盾。

2.財(cái)會監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督關(guān)系

審計(jì)監(jiān)督是高校內(nèi)部審計(jì)部門對相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督，與財(cái)會監(jiān)督相比，二者主要有五點(diǎn)不同:一是監(jiān)督的對象范圍不同。財(cái)會監(jiān)督對象主要是各院系、部門，包括審計(jì)部門;審計(jì)監(jiān)督對象不僅包括各院系、部門還包括財(cái)務(wù)部門本身。二是監(jiān)督的獨(dú)立性不同。財(cái)會監(jiān)督檢查是其本身管理職能的延伸，不具有獨(dú)立性;而審計(jì)部門在對各院系、部門資金運(yùn)行的檢查與評價(jià)是以獨(dú)立的第三方的身份所進(jìn)行，具有獨(dú)立性。三是監(jiān)督的內(nèi)容不同。財(cái)會監(jiān)督重點(diǎn)是對預(yù)算和資產(chǎn)管理的監(jiān)督，審計(jì)監(jiān)督既包括上述事項(xiàng)，又包括干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任等，審計(jì)監(jiān)督范圍大于財(cái)會監(jiān)督。四是監(jiān)督的方式不同，財(cái)政監(jiān)督的方式主要是日常財(cái)務(wù)檢查，審計(jì)監(jiān)督則一般依托具體審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行。五是監(jiān)督時(shí)點(diǎn)不同。審計(jì)監(jiān)督往往是事后監(jiān)督，財(cái)會監(jiān)督既可以發(fā)生在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)過程中，又可以是在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生之后進(jìn)行。財(cái)會監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督又有重合之處，都是對院系、部處經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督，都依據(jù)財(cái)經(jīng)法規(guī)和學(xué)校制度，目標(biāo)都是為了維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律，防止經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)。

3.財(cái)會監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)督關(guān)系

高校紀(jì)檢監(jiān)察部門對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也有監(jiān)督功能，財(cái)會監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)督相比，差異主要有三點(diǎn):一是財(cái)會監(jiān)督側(cè)重于對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事件的監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)督側(cè)重于對人的監(jiān)督。二是財(cái)會監(jiān)督側(cè)重于事中監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)督主要是事后監(jiān)督。三是財(cái)會監(jiān)督主要通過財(cái)會手段，紀(jì)檢監(jiān)督主要是采取信訪、辦案等手段。財(cái)會監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)督也有重合之處，也都是對院系、部處經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督，都依據(jù)財(cái)經(jīng)法規(guī)和學(xué)校制度，目標(biāo)都是為了維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律，防止經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)。此外，財(cái)會監(jiān)督還能夠?yàn)榧o(jì)檢監(jiān)督提供線索和資料，促進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)督落在實(shí)處。

三、做好高校財(cái)會監(jiān)督工作的建議

(一)充分認(rèn)識財(cái)會監(jiān)督的重要作用

高校應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識財(cái)會監(jiān)督的內(nèi)涵，充分認(rèn)識財(cái)會監(jiān)督的重要作用。明確財(cái)會監(jiān)督是獨(dú)立的監(jiān)督方式，不能以財(cái)務(wù)管理代替財(cái)會監(jiān)督，更不能以審計(jì)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督取代財(cái)會監(jiān)督。

(二)加強(qiáng)財(cái)會監(jiān)督制度建設(shè)

高校應(yīng)加強(qiáng)財(cái)會監(jiān)督制度建設(shè)。一是出臺專門的財(cái)會監(jiān)督制度，明確學(xué)校財(cái)會監(jiān)督的具體內(nèi)容、方式及結(jié)果運(yùn)用;二是完善高校內(nèi)部控制建設(shè)，尤其是要完善重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門內(nèi)部控制建設(shè)，財(cái)會監(jiān)督是手段而非目的，各院系、部門經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合規(guī)性主要靠他們完善的內(nèi)部控制來保證，完善相關(guān)內(nèi)部控制制度是加強(qiáng)財(cái)會監(jiān)督工作的重要保障;三在學(xué)校章程明確財(cái)務(wù)監(jiān)督地位，以制度方式將財(cái)務(wù)監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督并列，在實(shí)踐中將三者聯(lián)動(dòng)，融為一體。

(三)拓寬財(cái)會監(jiān)督范圍豐富財(cái)會監(jiān)督方式

豐富的監(jiān)督手段是做好財(cái)會監(jiān)督工作的必要保證，具體而言主要是做到以下三點(diǎn):一是將事前、事中、事后監(jiān)督方式相結(jié)合，區(qū)分不同經(jīng)濟(jì)活動(dòng)將決策前的審查與過程中檢查、事后的復(fù)核結(jié)合，確保經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)真實(shí)合規(guī)。二是充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)等互聯(lián)網(wǎng)工具，將財(cái)務(wù)系統(tǒng)與招標(biāo)、合同、資產(chǎn)等系統(tǒng)整合連接實(shí)現(xiàn)共享，不僅對預(yù)算、資產(chǎn)管理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，而是將全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入監(jiān)督范圍，拓寬監(jiān)督范圍，從而制止可能的舞弊行為，防止損失發(fā)生。三是定期與不定期組織相關(guān)監(jiān)督檢查，實(shí)踐中靈活運(yùn)用財(cái)務(wù)檢查、會計(jì)核算、分析、評價(jià)等各種監(jiān)督方式。

以上是筆者對高校財(cái)會監(jiān)督工作的粗淺認(rèn)識，鑒于此項(xiàng)工作的重要性，期待有更多學(xué)者對此作更進(jìn)一步深入的研究，從而推動(dòng)財(cái)會監(jiān)督工作在高校能夠向更高層面的發(fā)展。