文 ／ 吳春仙
部門預(yù)算是以部門為依托，實行一個部門一本預(yù)算，反映一個部門的全部收入和支出。部門預(yù)算的實施是深化和推進(jìn)預(yù)算管理體制改革，建立科學(xué)、合理、規(guī)范、透明的預(yù)算管理制度的重要內(nèi)容。部門預(yù)算的編制是部門預(yù)算的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，部門預(yù)算編制是否科學(xué)、合理、規(guī)范，極大地影響到財政職能和財政政策調(diào)控作用的發(fā)揮，同時，又極大地影響到部門預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。筆者通過近幾年預(yù)算編制的實踐，歸納部門預(yù)算編制過程中存在的問題和不足，并結(jié)合余杭區(qū)實際，開展調(diào)查研究，提出進(jìn)一步完善部門預(yù)算編制的設(shè)想和建議。
一、部門預(yù)算編制過程中存在的問題
近幾年來，通過實施綜合預(yù)算編制、細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容、延長預(yù)算編制時間、規(guī)范預(yù)算程序等一系列改革，部門預(yù)算改革已取得了初步成效：一是規(guī)范了預(yù)算編制的內(nèi)容和程序，初步建立起將國家宏觀政策和部門履行職能緊密結(jié)合的預(yù)算分配機(jī)制；二是改變了預(yù)算編制方式，由基層預(yù)算單位自下而上逐級編制預(yù)算，提高了預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性；三是明確了預(yù)算編制責(zé)任主體，樹立了部門預(yù)算管理觀念，強(qiáng)化了部門預(yù)算管理的嚴(yán)肅性，提高了預(yù)算編制和執(zhí)行的到位率，增強(qiáng)了預(yù)算管理的可預(yù)見性；四是擴(kuò)大了對人大和審計部門的信息披露面，提高了預(yù)算編制的透明度，強(qiáng)化了人大和審計對預(yù)算管理的監(jiān)督等。
但是部門預(yù)算在編制過程中仍存在著一些問題和不足，主要表現(xiàn)為：
1.缺乏科學(xué)的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額。一是部門預(yù)算尚未貫徹“零基預(yù)算”、“綜合預(yù)算”的編制原則，由于多年的慣性以及“零基預(yù)算”、“綜合預(yù)算”需做大量的核實、確認(rèn)工作，財政部門人力不足，且不可能熟悉每一個部門的職責(zé)和具體工作，在實際操作中無法擺脫傳統(tǒng)的“基數(shù)法”的影響，分配給各單位的預(yù)算指標(biāo)基本上還是考慮與上年平衡。二是預(yù)算支出指標(biāo)與定額標(biāo)準(zhǔn)的確定缺乏科學(xué)性、合理性。主要體現(xiàn)在:存在單位實際必須發(fā)生支出卻得不到安排的預(yù)算支出，如：殘疾人保障金支出、事業(yè)單位車輛燃修費和經(jīng)常性業(yè)務(wù)費支出；公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)偏低，無法滿足大部分單位的基本需求；行政主管部門經(jīng)常性業(yè)務(wù)費檔次劃分太粗且不夠科學(xué)，造成擠占項目經(jīng)費的現(xiàn)象較為常見，嚴(yán)重影響了部門預(yù)算的執(zhí)行。
2.預(yù)算基礎(chǔ)工作仍然比較薄弱。近幾年，預(yù)算編制質(zhì)量較以往有較大的提高，但離規(guī)范要求仍有較大距離。一是各單位對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、基本情況的說明重視不夠，仍然存在盲目申請，但又缺乏合理支持依據(jù)，文字說明過于簡單或流于形式等現(xiàn)象。基本工作量等數(shù)量化的東西說不清楚。二是實施項目支出申報制度以來，單位項目儲備不夠，平時缺乏項目儲備意識，東拼西湊項目的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。三是財政部門對單位的申報項目未能充分考慮，或難以準(zhǔn)確了解部門真正的資金需求和事業(yè)發(fā)展的輕重緩急程度，審批資金的使用僅按財力狀況實行簡單的削削砍砍，而對砍掉的項目是否必須，保留的項目是否必要未作進(jìn)一步推敲。
3.單位內(nèi)部部門之間協(xié)調(diào)配合不夠。部門預(yù)算工作量大面廣，每一項工作都不可避免地涉及到其他業(yè)務(wù)部門，需要財務(wù)部門的協(xié)調(diào)和業(yè)務(wù)部門的配合。在編制過程中，業(yè)務(wù)部門往往認(rèn)為預(yù)算編制是財務(wù)部門的事情，而財務(wù)部門由于無法掌握和熟悉單位各個方面的業(yè)務(wù)情況，因此很難編寫出能夠全面反映單位實際情況的預(yù)算。
4.預(yù)算外資金管理手段剛性不足，綜合預(yù)算難以實現(xiàn)。目前，雖然將預(yù)算內(nèi)外資金的所有收支編入部門預(yù)算，但是，財政對預(yù)算內(nèi)外資金的有機(jī)結(jié)合缺乏有效手段，管理相對粗放，未能實現(xiàn)真正的收支脫鉤，資金使用得不到有效的調(diào)劑，資源得不到合理配置。如：余杭區(qū)預(yù)算外收入除上繳上級支出和區(qū)財政調(diào)劑40%外，其余仍是單位的自有資金，部門在編制預(yù)算外資金支出預(yù)算時，不完全以部門事業(yè)發(fā)展為依據(jù)，而是依據(jù)取得的預(yù)算外資金收入規(guī)模。這就造成了創(chuàng)收好的單位錢用不完，而沒有創(chuàng)收的單位發(fā)展受到了一定的限制，形成了單位之間苦樂不均的問題。
二、完善部門預(yù)算編制的思考
完善部門預(yù)算編制是推進(jìn)我國財政管理體制改革的重要內(nèi)容，是建立公共財政體系的客觀需要，是強(qiáng)化預(yù)算約束，促進(jìn)政府依法行政和依法理財，提高“執(zhí)政為民”能力的需要，因此，必須提高認(rèn)識，深化改革，創(chuàng)新機(jī)制，逐步建立起公開、公正、公平的預(yù)算編制程序。結(jié)合余杭區(qū)實際，筆者提出以下設(shè)想和建議：
1.領(lǐng)導(dǎo)重視、精心組織、加強(qiáng)協(xié)調(diào)，確保部門預(yù)算編報工作高質(zhì)量完成。一是預(yù)算編制工作要領(lǐng)導(dǎo)重視并全力支持，要讓單位主要領(lǐng)導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)班子把握本單位的主要工作，并在預(yù)算中充分反映，同時了解單位資金狀況和資金安排情況；預(yù)算安排的內(nèi)容和項目，要經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)班子討論，對于哪些項目需要安排，哪些項目不安排，哪些項目排在前面，哪些項目排在后面等問題都需要領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策。二是要加強(qiáng)單位財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門之間的協(xié)調(diào)和合作。編制部門預(yù)算是一項專業(yè)性、技術(shù)性、業(yè)務(wù)性很強(qiáng)的工作，不是財務(wù)部門一家能辦好的事情，單位內(nèi)部的各個業(yè)務(wù)部門只有把工作的目的、意義及其性質(zhì)講清楚，財務(wù)才能從預(yù)算的角度把大家提出的工作予以歸口，形成本單位的預(yù)算。單位內(nèi)部各部門應(yīng)該團(tuán)結(jié)協(xié)作，明確責(zé)任，形成以財務(wù)部門為龍頭、其他部門緊密配合的預(yù)算編制工作體系。
2.扎實做好預(yù)算編制的基礎(chǔ)工作。隨著預(yù)算改革的深入，基礎(chǔ)工作顯得越來越重要，沒有扎實的基礎(chǔ)工作很難完成預(yù)算編制工作任務(wù)。各單位一定要引起足夠的重視，扎扎實實地做好預(yù)算的基礎(chǔ)工作。預(yù)算基礎(chǔ)工作主要包括以下內(nèi)容：一是全面準(zhǔn)確界定本單位的職責(zé)、職能和年度工作目標(biāo)；二是把握本單位各項事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和實施計劃，掌握本單位機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制與構(gòu)成；三是徹底清查本單位所占用的資產(chǎn)、資源的使用情況、質(zhì)量狀況以及分布狀況；四是認(rèn)真測算本單位的支出范圍、開支標(biāo)準(zhǔn)，并分析近期單位的財務(wù)收支狀況及預(yù)算執(zhí)行情況。
3.明確單位預(yù)算編制應(yīng)遵循的原則和要求。部門預(yù)算是預(yù)算單位的生命線，凡列不上預(yù)算，經(jīng)費就得不到落實。因此，為了編制出高質(zhì)量的部門預(yù)算，在預(yù)算編制過程中必須遵循一定的原則和要求：一是預(yù)算編制要突出反映單位中心工作，保證主要工作的開展，要考慮到需要與可能，合理、合規(guī)、合法安排預(yù)算。要充分預(yù)測下一年度的主要工作，在預(yù)算編制前全面清理本單位各部門的經(jīng)常性業(yè)務(wù)工作和重點工作，突出重點，提出的預(yù)算要有充分的依據(jù)、目的、意義、內(nèi)容、措施和效果。預(yù)算構(gòu)成一定要清楚，即為什么做、怎么做、效果是什么、具體要花多少錢都要一一回答清楚。二是要充分體現(xiàn)黨和國家的方針政策，以本地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃為基礎(chǔ)，體現(xiàn)“一要吃飯二要建設(shè)，確保重點支出，壓縮一般性支出，貫徹厲行勤儉節(jié)約，反對鋪張浪費”的原則精神。三是必須遵循完整性和真實性原則，即單位的預(yù)算必須包括單位的全部財務(wù)收支，不得漏報、瞞報。同時，單位的預(yù)算收支數(shù)據(jù)必須依據(jù)充分確定的基礎(chǔ)資料，按批準(zhǔn)部門認(rèn)可的計算依據(jù)和計算方法計算得來，不允許估算。四是要講求時效性原則,部門預(yù)算要嚴(yán)格按照“二上二下”的編制要求執(zhí)行，各單位要作為一條紀(jì)律，嚴(yán)格遵守時間要求。
4.科學(xué)制定編制標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。制定預(yù)算支出定額是一項非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，財政部門應(yīng)加強(qiáng)對預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)研，特別是對于低標(biāo)準(zhǔn)和無標(biāo)準(zhǔn)的支出項目進(jìn)行深入調(diào)查研究，既要考慮部門工作需要，也要考慮地方財力能力以及可操作性。努力制定符合實際的部門預(yù)算編制方案，杜絕預(yù)算執(zhí)行過程中資金混用現(xiàn)象。具體方法有：一是嚴(yán)格界定經(jīng)費支出性質(zhì)。將經(jīng)費支出劃分為基本支出和項目支出，基本支出包括人員經(jīng)費支出和公用經(jīng)費支出，項目支出包括經(jīng)常性業(yè)務(wù)費支出和專項支出，嚴(yán)格界定經(jīng)常性業(yè)務(wù)費支出和專項支出。二是科學(xué)制定公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)。在對基本支出實行定員、定額支出管理的同時，財政部門應(yīng)運用數(shù)理統(tǒng)計方法對前幾年實施的定額標(biāo)準(zhǔn)，通過抽取一定數(shù)量的單位（最好是具有代表性的單位）進(jìn)行定性和定量分析，對支出進(jìn)行逐筆審核，剔除非相關(guān)開支，制定出更科學(xué)、合理，符合實際的公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)，從而提高預(yù)算編制的科學(xué)性、正確性和規(guī)范性。三是合理安排單位必須的支出。對單位必須支出，而財政又沒有安排的經(jīng)費，如殘疾人保障金支出、事業(yè)單位的車輛燃修費支出和經(jīng)常性業(yè)務(wù)費支出等，建議財政根據(jù)各事業(yè)單位的人員狀況和工作職責(zé)，核定支出定額標(biāo)準(zhǔn)，給予預(yù)算安排，避免出現(xiàn)擠占項目經(jīng)費和資金混用現(xiàn)象，并且應(yīng)有批準(zhǔn)審查制度及審批程序，以保證預(yù)算編制的完整性和預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。四是建議財政在嚴(yán)格界定經(jīng)常性業(yè)務(wù)費支出和專項支出的同時，對經(jīng)常性業(yè)務(wù)費支出和專項支出的預(yù)算安排進(jìn)行改革，擴(kuò)大經(jīng)常性業(yè)務(wù)費的支出范圍。即從目前的行政主管部門擴(kuò)大到二級事業(yè)單位，核定標(biāo)準(zhǔn)可以根據(jù)人員狀況實行定額和根據(jù)單位工作性質(zhì)確定系數(shù)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的辦法，對原來每年都需要安排的那部分項目經(jīng)費，納入到經(jīng)常性業(yè)務(wù)費支出管理，變暗補(bǔ)為明補(bǔ)，使項目經(jīng)費真正成為單位的專項經(jīng)費，便于預(yù)算的執(zhí)行和對項目經(jīng)費實施的績效評價。
5.建立科學(xué)可行的項目支出管理機(jī)制。一是項目支出預(yù)算要嚴(yán)格按照《項目預(yù)算管理法》和《項目申報標(biāo)準(zhǔn)文件》規(guī)定的格式、內(nèi)容和程序填報。二是建立項目資金預(yù)算機(jī)制，各單位一定要花大力氣，注意項目的積累和編制整理工作，并進(jìn)行充分論證，建立項目儲備庫。三是建立項目追蹤問效制度，規(guī)范項目實施過程中發(fā)生的支出管理。四是認(rèn)真編制政府采購預(yù)算，大力推進(jìn)政府采購力度。
6.加強(qiáng)預(yù)算外收支管理，提高預(yù)算編制的完整性。一是從根本上解決預(yù)算內(nèi)、外（非稅收入）“兩張皮”的問題。強(qiáng)化政府對單位經(jīng)費整體使用情況的監(jiān)督和控制，加大對單位非稅收入的管理力度，杜絕單位坐支挪用；嚴(yán)格落實執(zhí)行非稅收入的“收支分離”工作；根據(jù)國家政策規(guī)定，結(jié)合單位近年來的收入情況，合理分析確定單位年度非稅收入計劃，將之與預(yù)算內(nèi)收入捆綁使用；并在安排預(yù)算時，按照先預(yù)算外資金后預(yù)算內(nèi)資金的順序安排，防止單位之間苦樂不均，提高政府性資金的使用效益；對行政事業(yè)單位經(jīng)營性質(zhì)收入和其他收入，也應(yīng)納入部門預(yù)算范圍予以監(jiān)控。二是將預(yù)算外支出全部納入部門預(yù)算，如：在職人員的預(yù)算外福利獎金，離退休干部的預(yù)算外福利和活動費等支出應(yīng)全部納入部門預(yù)算，改變以往這些支出游離于部門預(yù)算之外的現(xiàn)象。（作者單位：余杭區(qū)農(nóng)業(yè)局）
