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 自財政部 2011 年發(fā)布《關(guān)于進一步推進地方國庫集中收付制度 改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）后，我國國庫集中收付制度迎 來了全國性普遍推廣，財政資金風(fēng)險防范、支付效率和資金效能得到 顯著提升，但基層國庫支付中心支付系統(tǒng)風(fēng)險、配套制度不完善、人 才基礎(chǔ)不牢等風(fēng)險的存在使其亟需進一步完善內(nèi)部控制建設(shè)。
一、國庫支付中心財務(wù)風(fēng)險分析
（一）支付系統(tǒng)風(fēng)險
當(dāng)前國庫支付業(yè)務(wù)電子化程度較高，國庫支付中心承擔(dān)著海量支 付的信息管理和財政支付運行，一旦出現(xiàn)系統(tǒng)漏洞，輕則影響資金支 付效率，重則影響財政資金安全。如果出現(xiàn)財務(wù)數(shù)據(jù)傳輸損壞、丟失， 抑或支付系統(tǒng)遭非法入侵、黑客破壞，則賬戶信息、金融數(shù)據(jù)存在被 惡意刪除或篡改的風(fēng)險。現(xiàn)行“先支付、后清算”的支付模式下，為 了不發(fā)生銀行墊款，代理金融機構(gòu)通常在上午辦理支付，可能會出現(xiàn) 緊急財政支付難以及時實現(xiàn)的風(fēng)險。如果國庫支付中心在開設(shè)零余額 賬戶后，又開設(shè)財政代管資金賬戶，就會導(dǎo)致國庫單一賬戶和財政代 管資金賬戶兩種支付并存，給財政資金支付監(jiān)管帶來風(fēng)險。
（二）預(yù)算編制風(fēng)險
部分基層國庫支付中心面臨預(yù)算編制水平不高、公開力度不夠、 內(nèi)容缺乏細化、對預(yù)算缺乏足夠的“敬畏心”和硬性約束等問題， 削 弱、淡化了國庫集中支付改革成果，進一步增加了基層財政資金壓力， 影響了其他項目的預(yù)算和支出。同時，如果預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、

監(jiān)督各環(huán)節(jié)缺乏全流程監(jiān)督制衡，則會導(dǎo)致財政部門對預(yù)算單位的真 實收支和結(jié)余情況缺乏全面了解和掌握，部分財政資金運行缺乏全流 程監(jiān)控， 國庫支付中心難以保障財政資金安全。
（三）外部系統(tǒng)風(fēng)險
部分基層國庫支付中心為提升資金支付效率選擇與金融機構(gòu)簽 署協(xié)議，授權(quán)金融機構(gòu)在特定條件下代為支付。授權(quán)支付在提升支付 效率的同時也給國庫支付中心帶來了資金監(jiān)管上的風(fēng)險。由于難以對 資金實行動態(tài)實時監(jiān)控和全流程監(jiān)督，有些部門和單位可能利用制度 漏洞轉(zhuǎn)移、挪用預(yù)算資金，給財政資金安全帶來隱患。同時，如果代 理績效沒有納入金融機構(gòu)內(nèi)部評價考核，再加上一些基層金融機構(gòu)還 存在內(nèi)部控制機制不健全、執(zhí)行不嚴格或柜臺人員素質(zhì)不夠、責(zé)任心 不強等問題，一旦出現(xiàn)工作疏忽失職或金融機構(gòu)與資金使用單位串通 等情況， 則財政資金會面臨嚴重安全風(fēng)險。
（四）內(nèi)部管理風(fēng)險
國庫支付中心內(nèi)部管理很大程度上影響著財政資金安全。如果沒 有科學(xué)規(guī)范的支付管理制度、嚴密嚴格的制度落實保障機制，則會弱 化財政系統(tǒng)機構(gòu)和管理體制改革成果。同時，國庫支付中心如果對工 作人員疏于管理，則可能導(dǎo)致支付業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員政治意識不強、職業(yè) 素質(zhì)不高、對國庫集中支付工作的重要性認識不夠、對相關(guān)法律法規(guī) 的了解不充分等情況，也會導(dǎo)致其無法正確履行職責(zé)。
二、完善內(nèi)部控制的建議
國庫支付中心內(nèi)控建設(shè)是一項系統(tǒng)性工程，既與財政部門內(nèi)部機

構(gòu)設(shè)置、職能調(diào)整有關(guān)，也離不開一體化制度供給和財政資金使用單 位協(xié)同配合。只有始終堅持問題導(dǎo)向、系統(tǒng)性構(gòu)建思維、全鏈條監(jiān)管 理念，才能不斷優(yōu)化完善國庫支付中心內(nèi)控建設(shè)，最大程度實現(xiàn)國家 財政管理體制改革成果。
（一）強化內(nèi)控環(huán)境建設(shè)
國庫支付中心必須嚴格按照習(xí)近平總書記關(guān)于“三不腐”一體推 進的重要論述精神和黨中央決策部署，將“三不腐”一體推進貫穿到 國庫支付中心管理與監(jiān)督之中。從內(nèi)部控制制度設(shè)計、人員思想教育 警示、黨紀(jì)行政監(jiān)督檢查等多層面、多維度，立體構(gòu)建內(nèi)部控制環(huán)境 生態(tài)和流程閉環(huán)。
一是強化專業(yè)財會人員配備。國庫支付中心業(yè)務(wù)工作專業(yè)性強、 工作量大、業(yè)務(wù)細致繁瑣，政府采購和基本建設(shè)支出審核、內(nèi)部審計、 財政直接支付清算等內(nèi)部控制關(guān)鍵環(huán)節(jié)和崗位都需要高素質(zhì)專業(yè)會 計人才支撐。內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)、制度執(zhí)行更需要一支懂專業(yè)、有熱 情、善配合的高水平會計專業(yè)人才隊伍。
二是持續(xù)提升內(nèi)控環(huán)境和水平。內(nèi)部控制要確保關(guān)鍵節(jié)點控制有 力、具體工作落實落細，做到流程清晰、職責(zé)明確。同時要建立內(nèi)控 流程之外的第二反饋機制，確保工作中出現(xiàn)的問題能得到及時反映和 解決。此外，還要不斷提升管理的專業(yè)化、專門化和精細化程度，強 化國庫支付中心重點崗位、重點人員反腐敗教育，為內(nèi)部控制體系構(gòu) 建和實施提供良好的工作環(huán)境保障。
（二）提升預(yù)算管理水平

一是強化預(yù)算科目分類。將預(yù)算按支出功能進行細化，從源頭上 讓財政資金清晰反映資金流向和支出重點。同時，國庫支付中心還要 建立資金全流程穿透式監(jiān)管，確保資金流向與預(yù)算相一致，不斷提升、 發(fā)揮財政資金多維度效能。
二是強化資金管控建設(shè)。逐步建立預(yù)算單位資金收支專用賬戶， 將預(yù)算單位的全口徑資金全部納入統(tǒng)一賬戶管理。同時，修訂完善預(yù) 算單位、開戶銀行、財政部門三方協(xié)議，約定各方責(zé)權(quán)利。要將資金 安全風(fēng)險前置，遵循“銀行不墊款”基本原則，改變“先支付、后清 算”的事后管理模式，強化對預(yù)算剛性執(zhí)行的監(jiān)管，進一步提升國庫 支付中心對預(yù)算資金的管控能力和力度。
三是推進全面績效管理。要進一步強化財政資金使用效能建設(shè)， 通過強有力的預(yù)算績效管理，實現(xiàn)財政資金“好鋼用在刀刃上”的管 理理念和“無效必問責(zé)”的監(jiān)督考核機制。要通過全面績效管理向財 政資金使用單位傳導(dǎo)資金使用壓力，促進財政資金高質(zhì)量使用和預(yù)算 編制規(guī)范性、科學(xué)性，為國庫支付中心良好的內(nèi)部控制環(huán)境奠定基礎(chǔ)。
（三）健全內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)體系
一是建立關(guān)鍵崗位人員輪動機制。部分國庫支付中心關(guān)鍵技術(shù)崗 位人員輪動較少，這既不符合內(nèi)部控制的指引要求，也增加了財政資 金的安全隱患。國庫支付中心應(yīng)從內(nèi)部控制目標(biāo)出發(fā)，以資金流向更 加清晰、崗位職責(zé)更加明確、監(jiān)督制衡更加有效為根本導(dǎo)向，對內(nèi)部 控制進行制度修改、流程優(yōu)化、崗位輪動。
二是強化關(guān)鍵人員崗位監(jiān)督控制。要加大對資金審批相關(guān)崗位的

監(jiān)督控制，對其權(quán)限和工作規(guī)程進行明確界定。在進行資金支付時， 資金數(shù)額、用途和收款人等信息必須準(zhǔn)確、一致，并在國庫支付中心 出納審批簽字后才能放款。
三是強化數(shù)字技術(shù)運用與賦能。要重視現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用，借用 信息化手段與技術(shù)，防范資金安全風(fēng)險、提升工作效能。地方財政部 門和國庫支付中心要主動對標(biāo)國家“數(shù)字強國”目標(biāo)戰(zhàn)略， 以國庫集 中支付為核心和導(dǎo)向，構(gòu)建涵蓋資金管理、支付規(guī)程、賬戶管理、動 態(tài)監(jiān)控、公務(wù)卡管理和會計核算等于一體的數(shù)字化系統(tǒng)平臺。
（四）強化內(nèi)控執(zhí)行監(jiān)督
一是完善相關(guān)制度。財政資金使用單位要以《意見》要求為總體 原則，加快構(gòu)建適應(yīng)國庫集中支付機制的資金收支、使用和監(jiān)督制度， 積極擁抱國家財政體制改革和財政資金管理使用新機制。
二是提升制度層級。從當(dāng)前國庫支付中心履行職責(zé)面臨的現(xiàn)實困 難看，預(yù)算單位往來資金游離在集中收付體系外是造成財政資金難監(jiān) 管的重要因素。同時，財政部門和國庫支付中心履行職責(zé)時，制度層 面缺乏法律條款的支撐是造成國庫支付中心工作難以全面開展的重 要原因。建議加快研究出臺相應(yīng)法律制度，強化預(yù)算單位全口徑資金 必須全部“進籠子”的剛性要求，為財政體制改革提供強有力的一體 化支付保障。
三是創(chuàng)新制度規(guī)范。要繼續(xù)推動政府會計準(zhǔn)則制度實施和政府綜 合財務(wù)報告制度改革，加快構(gòu)建全國統(tǒng)一的政府會計準(zhǔn)則制度體系， 進一步規(guī)范各項經(jīng)濟活動會計處理辦法，為國庫支付中心更好開展內(nèi)

部監(jiān)督奠定業(yè)務(wù)和技術(shù)基礎(chǔ)。同時，國庫支付中心與預(yù)算單位間要建 立電子對賬系統(tǒng)，為國庫支付中心開展監(jiān)督提供堅實可靠的財務(wù)數(shù)據(jù) 支撐。
責(zé)任編輯 林榮森
主要參考文獻
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