【摘要】 政府會計研究的起點是政府會計目標(biāo),目標(biāo)界定明確,政府會計改革就有了正確的方向。由于委托——受托關(guān)系明晰且直接,所以界定政府會計目標(biāo)應(yīng)堅持受托責(zé)任觀。我國政府會計的目標(biāo)可劃分為基本目標(biāo)、中級目標(biāo)和最高目標(biāo)三個層次。
【關(guān)鍵詞】 合規(guī)性受托責(zé)任;績效性受托責(zé)任;全面公共受托責(zé)任
任何研究領(lǐng)域的起點都是提出研究的界限和確定它的目標(biāo),政府會計研究的起點是政府會計目標(biāo),目標(biāo)界定明確政府會計改革就有了正確的方向。否則政府會計準(zhǔn)則體系、政府會計制度體系、政府綜合財務(wù)報告制度的建立,就可能變成“豆腐渣工程”。
一、會計目標(biāo)研究的兩大學(xué)派
會計目標(biāo)是指提供財務(wù)信息或編制財務(wù)報告的目的。關(guān)于會計目標(biāo)的研究,理論界有兩大學(xué)派,即受托責(zé)任學(xué)派和決策有用學(xué)派。受托責(zé)任學(xué)派是以資源的“委托——受托責(zé)任關(guān)系”的形成為前提,認(rèn)為會計目標(biāo)就是向資源提供者報告資源受托管理情況,而決策有用學(xué)派是在委托——受托關(guān)系不明晰、不直接的各種情況下,使用者根據(jù)會計信息評價可供選擇的各種行動從而做出決策,認(rèn)為會計目標(biāo)是向使用者提供決策有用的信息。
我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革至今,政府與市場的分工已日趨明確,政府的職能是提供公共物品和公共服務(wù),完成政府職能需要消耗一定的資源,由政府代表國家意志行使公共財政資源的籌集、使用和管理的權(quán)力,所以必須受到資源提供者(社會公眾)及其代表、國家法令、合同協(xié)議及其他約定的限制,必須對資源使用的效果性、效率性和經(jīng)濟(jì)性負(fù)責(zé),人民與政府之間存在著一種委托與受托的關(guān)系。由于委托——受托關(guān)系明晰且直接,所以界定政府會計目標(biāo)應(yīng)堅持受托責(zé)任觀。
二、現(xiàn)行預(yù)算會計目標(biāo)存在的問題
(一)預(yù)算會計信息使用者的界定過于狹窄
現(xiàn)行預(yù)算會計制度確定的預(yù)算會計信息的使用者僅限于上級財政部門及本級政府(總預(yù)算會計),或有關(guān)方面及單位管理者(行政事業(yè)單位會計),而把其他當(dāng)然的預(yù)算會計信息使用者排除在外,如人民代表大會代表、社會公眾以及其他受政府財政活動影響的人群。財政是政府利用強(qiáng)制權(quán)力籌集、使用和分配國家資財?shù)幕顒?這種權(quán)力是人民賦予政府的,使用和分配國家資財?shù)哪康氖怯糜诒Ｕ虾驮鲞M(jìn)人民利益的。因此,反映國家財政活動的預(yù)算會計信息最重要的使用者應(yīng)該是人民或他們選出的代表。把這部分當(dāng)然的使用者排除在預(yù)算會計信息使用者之外,就不可能使預(yù)算會計制度的設(shè)計考慮他們對預(yù)算會計信息的需要,實際上剝奪了他們對國家財政活動的發(fā)言權(quán)和知情權(quán)。
(二)對現(xiàn)有使用者需要的信息概括過于籠統(tǒng)
規(guī)定的信息使用者范圍非常狹窄,現(xiàn)行的預(yù)算會計制度也沒有清晰地用準(zhǔn)確的術(shù)語概括這些使用者對預(yù)算會計信息的需要,而是用“財政管理”(總預(yù)算會計)、“了解事業(yè)單位財務(wù)狀況及收支情況”、“加強(qiáng)內(nèi)部經(jīng)營管理”(行政事業(yè)單位會計)等本身含義模糊、可以做各種解釋的詞語來描述使用者的需要。這樣描述的會計目標(biāo)實際上不可能明確指引預(yù)算會計制度的設(shè)計。
三、完善政府會計目標(biāo)的思考
(一)現(xiàn)階段我國政府會計改革應(yīng)該主要強(qiáng)調(diào)以下幾類信息使用者及其信息需求
第一,人民代表大會。我國一切權(quán)力屬于人民,人民代表大會授權(quán)政府及其單位管理公共財政資源和公共事務(wù),政府有義務(wù)對公共事務(wù)的管理以及公共資源的使用情況向人大提供說明,人大是政府財務(wù)信息的主要使用者。
第二,政府內(nèi)部管理人員及上級政府。內(nèi)部管理人員、政策制定人員和行政管理人員也是政府財務(wù)信息的使用者,他們的有些需求也可以通過通用財務(wù)報告得到滿足。但是,管理人員還需要另外的信息,如特定活動和作業(yè)的成本信息,以便有效地履行他們的管理責(zé)任。
第三,國際組織和其他政府。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢,政府行為需要進(jìn)一步得到規(guī)范,政府在市場經(jīng)濟(jì)中的作用要更加符合國際慣例,政府財務(wù)報告應(yīng)該滿足這一方面的需要。另外,國際組織和其他政府同時也可能是政府財務(wù)資源的提供者,他們同其他的資源提供者一樣關(guān)心政府的財務(wù)狀況。
(二)為有秩序地構(gòu)建政府會計體系,我國政府會計的目標(biāo)可劃分為基本目標(biāo)、中級目標(biāo)和最高目標(biāo)三個層次
1.政府會計的基本目標(biāo),即檢查、防范舞弊和貪污,以保護(hù)公共財政資金的安全,確保政府和政府部門對預(yù)算依從等合規(guī)性受托責(zé)任的實現(xiàn)。關(guān)注過程強(qiáng)調(diào)內(nèi)部受托責(zé)任,政府會計需要加強(qiáng)預(yù)算控制并提供符合性報告來實現(xiàn)。自2000年以來,我國相繼推出了包括事前的部門預(yù)算編制、事中的政府采購和國庫集中支付制度為核心的財政支出制度改革,目的也是為了強(qiáng)化對政府預(yù)算和單位預(yù)算的控制和管理。而近幾年的“審計風(fēng)暴”則表明了我國公共部門的預(yù)算和財務(wù)管理的合規(guī)性仍存在很多問題,預(yù)算軟化現(xiàn)象嚴(yán)重。政府會計的基本目標(biāo)恰好可以順應(yīng)財政支出制度改革的要求,有效配合三大制度改革,強(qiáng)化政府財政支出管理。
2.政府會計的中級目標(biāo),即促進(jìn)健全的公共部門財務(wù)管理和績效管理,關(guān)注業(yè)績受托責(zé)任和項目受托責(zé)任,也強(qiáng)調(diào)內(nèi)部受托責(zé)任。應(yīng)當(dāng)在政府會計權(quán)責(zé)發(fā)生制改革的基礎(chǔ)之上,擴(kuò)大政府會計核算對象,加強(qiáng)對國有資產(chǎn)管理,防止國有資產(chǎn)流失,強(qiáng)化政府債務(wù)管理,防范財政風(fēng)險,建立政府成本會計系統(tǒng),甚至是政府管理會計系統(tǒng),以強(qiáng)化政府的受托責(zé)任績效。當(dāng)前在國際新公共管理運(yùn)動的影響下,要求政府及政府部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的績效性受托責(zé)任,即政府管理和使用資源應(yīng)具經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。政府會計的中級目標(biāo)恰能反映這一時代的要求,有效提高政府對受托資源的管理和使用績效。
3.政府會計的最高目標(biāo),即促進(jìn)政府履行全面公共受托責(zé)任。這是政府會計對外報告職能的體現(xiàn),為此應(yīng)當(dāng)建立會計基礎(chǔ)恰當(dāng)、會計對象全面的政府財務(wù)報告制度,提供政府受托資源的管理和使用情況,以解脫政府對社會的公共受托責(zé)任,但要注意使用者的理解和容納能力。政府會計的三個目標(biāo)之間是依次遞進(jìn)的關(guān)系。政府會計只有同時滿足了這三層目標(biāo),才能滿足有效政府的信息需求,實現(xiàn)更大程度的公眾控制,降低行政成本,提高政府效率?！?
【參考資料】
[1] 貝洪俊. 《新公共管理與政府會計改革》. 浙江大學(xué)出版社,2004年.
[2] 路軍偉,李建發(fā).《政府會計改革的公共受托責(zé)任視角解析》.會計研究,2006年12期.
