【摘 要】按照建立現(xiàn)代國(guó)庫(kù)的基本要求，當(dāng)前我國(guó)正在大力推行國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，在改革中面臨著一些障礙。本文在分析這些障礙的基礎(chǔ)上，就進(jìn)一步完善國(guó)庫(kù)集中支付制度改革提出了幾點(diǎn)對(duì)策。?
【關(guān)鍵詞】國(guó)庫(kù)集中支付；改革；對(duì)策??
一、完善國(guó)庫(kù)集中支付制度面臨的障礙?
1、思想觀念的束縛
由于傳統(tǒng)的預(yù)算管理體制和分散支付方式的慣性作用，人們的思想觀念很難一下子改變。要對(duì)沿襲幾十年的傳統(tǒng)管理模式進(jìn)行根本性改革，人們的思維觀念以及理財(cái)觀點(diǎn)、理財(cái)思路、理財(cái)方法的轉(zhuǎn)變需要一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。一些單位對(duì)財(cái)政國(guó)庫(kù)支付制度改革的意義、作用、內(nèi)容和操作程序等知之不多，存在畏難甚至抵觸情緒。認(rèn)識(shí)上的這種偏差，必然導(dǎo)致其行動(dòng)上的遲滯，進(jìn)而影響改革的效果和進(jìn)程。?
2、人員素質(zhì)的制約
目前，各級(jí)國(guó)庫(kù)尤其是縣級(jí)支庫(kù)普遍存在人員配備不足的問(wèn)題。很多地方只設(shè)記賬員、復(fù)核員、綜合員、事后監(jiān)督員，且大部分均為兼職。就現(xiàn)有國(guó)庫(kù)人員而言，其素質(zhì)偏低，大部分國(guó)庫(kù)干部的知識(shí)面限于預(yù)算收入的收納、報(bào)解、退庫(kù)、支撥等方面，對(duì)新的國(guó)庫(kù)賬戶管理及資金結(jié)算相對(duì)陌生，所以在財(cái)政集中支付中心運(yùn)作的初始階段，存在會(huì)計(jì)人員素質(zhì)難以勝任核算中心工作需要的風(fēng)險(xiǎn)。?
3、非規(guī)范的行政干預(yù)
我國(guó)目前的財(cái)政資金分配仍不規(guī)范，“條子”預(yù)算、首長(zhǎng)預(yù)算、紀(jì)要預(yù)算、文件預(yù)算等非規(guī)范的行政干預(yù)屢見(jiàn)不鮮。相當(dāng)一部分的財(cái)政支出以各種形式分割出去了，這樣，造成了這些支出能上不能下，可控項(xiàng)目變成了不可控項(xiàng)目，表面上雖然列入了國(guó)家預(yù)算，但實(shí)際上已成了部門(mén)支配的財(cái)力，財(cái)政已無(wú)分配權(quán)。在編制預(yù)算時(shí)，各種文件、紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)講話等都規(guī)定、要求相應(yīng)的資金支出，使財(cái)政處于兩難的境地，導(dǎo)致財(cái)政資金配置嚴(yán)重不合理，而且效率低下。?
4、現(xiàn)行法律法規(guī)不健全
我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚不完善，規(guī)范其運(yùn)行的法律法規(guī)也不健全。實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶制度以后，由于國(guó)庫(kù)與使用單位的分離，如果在供貨、付款或商品質(zhì)量等方面出現(xiàn)問(wèn)題，糾紛的順利解決是有很大難度的。雖然國(guó)家于1985年和1989年相繼出臺(tái)了《國(guó)家金庫(kù)管理?xiàng)l例》及其實(shí)施細(xì)則，并修改了一些法律法規(guī)，但相當(dāng)一部分己不適應(yīng)金融及財(cái)稅體制改革的要求，影響了國(guó)庫(kù)職能作用的充分發(fā)揮。?
二、完善國(guó)庫(kù)集中支付制度的對(duì)策?
1、繼續(xù)深化部門(mén)預(yù)算管理體制改革
第一，延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間，改革預(yù)算編制方法。在西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，預(yù)算編制的時(shí)間一般都比較長(zhǎng)，準(zhǔn)備工作很充分，但我們?cè)诰幹撇块T(mén)預(yù)算的過(guò)程中，各部門(mén)基本上沒(méi)有與財(cái)政部門(mén)磋商的余地和時(shí)間。因此，建議今后將預(yù)算編制、審批周期定在一年左右，以加強(qiáng)各部門(mén)與財(cái)政部門(mén)的溝通。另外在編制部門(mén)預(yù)算時(shí)應(yīng)該采用零基預(yù)算、績(jī)效預(yù)算等編制方法，以保證預(yù)算的質(zhì)量。?
第二，摸清家底，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。部門(mén)預(yù)算應(yīng)根據(jù)各部門(mén)資產(chǎn)、資源的占用情況，按照定員定額方法、分輕重緩急原則核定基本支出和項(xiàng)目支出并分配預(yù)算資源。要求各部門(mén)扎扎實(shí)實(shí)地做好摸清家底的工作：一是全面、準(zhǔn)確地界定本部門(mén)職責(zé)、職能和年度工作目標(biāo)；二是把握本部門(mén)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃和實(shí)施計(jì)劃，掌握本部門(mén)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制與構(gòu)成；三是徹底清查部門(mén)所占用資產(chǎn)、資源的使用情況、質(zhì)量狀況及分布情況；四是認(rèn)真測(cè)算本部門(mén)的支出范圍、開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，分析近年來(lái)的財(cái)務(wù)收支狀況及預(yù)算執(zhí)行情況等。?
第三，加快部門(mén)預(yù)算的法律制度建設(shè)?！额A(yù)算法》中的部分內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)部門(mén)預(yù)算改革的要求，應(yīng)對(duì)其加以修訂，其他法規(guī)和制度的修訂應(yīng)以《預(yù)算法》為依據(jù)，內(nèi)容上要服從于《預(yù)算法》。同時(shí)相關(guān)法律制度要體現(xiàn)部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)等改革的要求。?
2、進(jìn)一步完善國(guó)庫(kù)單一賬戶體系
進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政資金開(kāi)戶管理；強(qiáng)化“零余額”賬戶管理；加強(qiáng)財(cái)政專戶管理。積極探索與國(guó)庫(kù)集中支付制度相適應(yīng)的新的預(yù)算外資金管理方式，在逐步將預(yù)算外資金納入部門(mén)綜合預(yù)算和實(shí)行集中收付之后，預(yù)算外資金管理部門(mén)應(yīng)調(diào)整工作重點(diǎn)，集中精力加強(qiáng)和優(yōu)化對(duì)預(yù)算外資金支出結(jié)構(gòu)的管理，為國(guó)庫(kù)集中收付的正常運(yùn)作提供必要條件。?
3、加強(qiáng)國(guó)庫(kù)集中支付制度運(yùn)行機(jī)制建設(shè)
?。?）進(jìn)一步規(guī)范業(yè)務(wù)內(nèi)容與業(yè)務(wù)流程。一是調(diào)整預(yù)算批準(zhǔn)程序和時(shí)間。按我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算編制方法，從組織編制到各級(jí)人代會(huì)批準(zhǔn)，再由財(cái)政部門(mén)批復(fù)到基層單位，由于程序多，批準(zhǔn)時(shí)間越往上越晚，時(shí)效性很難保證。因此，推行國(guó)庫(kù)集中支付制度，要達(dá)到按當(dāng)年批準(zhǔn)的預(yù)算作為用款申請(qǐng)的依據(jù)，則我國(guó)預(yù)算編制審批時(shí)間必須提前，應(yīng)做到年度前編制，年初確定批復(fù)。二是合理劃分支出的分類，進(jìn)一步規(guī)范支付方式和支付程序流程。參照國(guó)際通行做法并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，現(xiàn)階段實(shí)行以國(guó)庫(kù)集中支付為主，授權(quán)預(yù)算單位分散支付為輔的資金支付方式，比較適應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政管理監(jiān)督和提高支付效率的要求。三是規(guī)范歸還墊付資金程序，各單位要在年度預(yù)算批復(fù)的范圍內(nèi)支付資金，如遇特殊情況，經(jīng)有關(guān)部門(mén)同意，在沒(méi)有預(yù)算的情況下需要先從本單位的實(shí)有資金賬戶中墊付資金的，不得擅自將零余額賬戶資金劃轉(zhuǎn)到本單位的實(shí)有資金賬戶中，必須通過(guò)申報(bào)、審批程序，經(jīng)財(cái)政批準(zhǔn)后才能劃轉(zhuǎn)歸墊。?
?。?）進(jìn)一步完善責(zé)任機(jī)制，建立健全監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，財(cái)政部門(mén)的支付管理對(duì)象不僅是預(yù)算單位，而且還包括眾多分散的用款單位；撥付范圍不僅包括本行政區(qū)域，還有外地。因此，必須采取切實(shí)有效措施，建立健全監(jiān)督機(jī)制。一是財(cái)政部門(mén)對(duì)預(yù)算單位和用款單位的監(jiān)督。要進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算約束，建立收支審批權(quán)限等制度，加強(qiáng)對(duì)單位收支的控制和管理，并建立財(cái)務(wù)公開(kāi)制度，提高財(cái)務(wù)管理的透明度。二是財(cái)政內(nèi)部的監(jiān)督制約。要強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，財(cái)政國(guó)庫(kù)支付機(jī)構(gòu)內(nèi)部要設(shè)立專門(mén)的稽核部門(mén)，使內(nèi)部監(jiān)督檢查制度化、經(jīng)常化。三是在建立健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的同時(shí)，還要和審計(jì)等外部監(jiān)督搞好協(xié)調(diào)。四是中國(guó)人民銀行、國(guó)庫(kù)部門(mén)對(duì)代理支付業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行的資信、資金清算業(yè)務(wù)的監(jiān)督。通過(guò)建立和完善預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督約束機(jī)制，確保財(cái)政資金高效、安全運(yùn)行。? ?。?）進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算外資金管理，加強(qiáng)監(jiān)督力度。明確預(yù)算外資金的管理范圍，嚴(yán)格控制預(yù)算外資金規(guī)模，預(yù)算外收入實(shí)行“收支兩條線”管理，嚴(yán)格按國(guó)家規(guī)定將預(yù)算外資金及時(shí)、足額上繳財(cái)政專戶，加強(qiáng)預(yù)算外資金收支計(jì)劃和行政事業(yè)性收費(fèi)票據(jù)的管理，建立健全監(jiān)督檢查與處罰制度，逐步實(shí)行預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)管的財(cái)政綜合預(yù)算。清除和取消“小金庫(kù)”，嚴(yán)禁將預(yù)算外資金轉(zhuǎn)交非財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)管理、賬外設(shè)賬和公款私存；嚴(yán)禁用預(yù)算外資金搞房地產(chǎn)等計(jì)劃外投資，從事股票、期貨等交易活動(dòng)以及各種形式的高消費(fèi)。??
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作者簡(jiǎn)介：?
胡必娟（1975－）.女.江蘇灌云人.中國(guó)礦業(yè)大學(xué)公共管理碩士.工作單位：江蘇省連云港市國(guó)庫(kù)集中支付中心.
