文 ／ 余麗生
公共財(cái)政就是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品，滿足社會(huì)公共需要。用通俗的話來講，就是“取眾人之財(cái)，辦眾人之事”。改革開放以來，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，我國(guó)的財(cái)政逐步向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型，尤其是黨的十六大以來，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，我國(guó)加快了公共財(cái)政改革的步伐，公共財(cái)政新框架開始在我國(guó)各地建立。未來的公共財(cái)政怎么改？尤其是地方公共財(cái)政如何改？如何讓公共財(cái)政從理論走上實(shí)踐，制定公共財(cái)政改革路線圖，讓公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村，讓全體國(guó)民共享發(fā)展成果，這是各地公共財(cái)政構(gòu)建過程中面臨的共性問題，也是地方政府必須正視和回答的問題。
一、基本公共服務(wù)均等化——地方公共財(cái)政改革和發(fā)展的目標(biāo)
公共財(cái)政作為財(cái)政改革和發(fā)展的目標(biāo)被提出以后，全國(guó)各地都加大了財(cái)政改革的力度，積極向公共財(cái)政的方向努力。但如何構(gòu)建地方公共財(cái)政，各地的思路和做法并不一致，不少地方感覺茫然，在此情況下，甚至出現(xiàn)了一些實(shí)用主義的做法，對(duì)公共財(cái)政存在不少曲解，認(rèn)為“公共財(cái)政是個(gè)筐，什么都可以往里裝”。這種“只變形式，不改內(nèi)容”的做法，對(duì)地方公共財(cái)政改革和發(fā)展是十分不利的，會(huì)導(dǎo)致人們對(duì)公共財(cái)政的誤解和公共財(cái)政改革方向的扭曲。而基本公共服務(wù)均等化的提出，可以說使地方公共財(cái)政改革和發(fā)展豁然開朗。
黨的十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》明確指出：“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。…以發(fā)展社會(huì)事業(yè)和解決民生問題為重點(diǎn)，優(yōu)化公共資源配置，注重向農(nóng)村、基層、欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系。”黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步指出：“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，引導(dǎo)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動(dòng)”；“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化作為完善公共財(cái)政體系”。更是對(duì)把基本公共服務(wù)均等化作為完善公共財(cái)政體系的的一項(xiàng)具體任務(wù)提出了明確要求。應(yīng)該說，地方公共財(cái)政改革和發(fā)展的目標(biāo)就是基本公共服務(wù)均等化，為全體公民提供基本公共服務(wù)，滿足公民對(duì)義務(wù)教育、醫(yī)療、住房、治安、就業(yè)、社會(huì)保障、基本設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等方面公共服務(wù)的需求。但必須正確理解和把握基本公共服務(wù)均等化?；竟卜?wù)“均等化”不等于“平均化”，是大體均等或相對(duì)均等，不能搞平均主義，而是要求基本公共服務(wù)在區(qū)域內(nèi)應(yīng)有一個(gè)統(tǒng)一的制度安排，直至全國(guó)或全省的制度統(tǒng)一。同時(shí)，基本公共服務(wù)均等化是個(gè)過程，是公共財(cái)政改革和發(fā)展的目標(biāo)，不是一蹴而就的，一朝實(shí)現(xiàn)的，地方公共財(cái)政改革和發(fā)展必須朝這個(gè)方向前進(jìn)。
二、城鄉(xiāng)一體化——地方公共財(cái)政改革和發(fā)展的立足點(diǎn)
建國(guó)以來，我國(guó)走的是一條以“犧牲農(nóng)業(yè)，發(fā)展工業(yè)”的工業(yè)化道路。在農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1950-1978年，國(guó)家通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差大約取得了5100億元收入，同期農(nóng)業(yè)稅收978億元，財(cái)政向農(nóng)業(yè)支出1577億元；國(guó)家提取農(nóng)業(yè)剩余凈額4500億元。改革開放以后，1979年至1994年國(guó)家通過工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差從農(nóng)民那里取得大約15000億元收入，同期農(nóng)業(yè)稅收總額1755億元，各項(xiàng)農(nóng)業(yè)支出3769億元，國(guó)家提取農(nóng)業(yè)剩余凈值約12986億元。1994-2000年，國(guó)家向農(nóng)業(yè)投入5986億元，農(nóng)業(yè)交納稅金和地方費(fèi)用9733億元。在城市，提供公共服務(wù)（如教育、醫(yī)療、圖書館、公用交通、消防、綠化）時(shí)，一般不會(huì)要求居民負(fù)擔(dān)費(fèi)用；當(dāng)城市興建公共設(shè)施（如道路、橋梁、學(xué)校、公園）時(shí)，居民根本不必承擔(dān)任何費(fèi)用。而農(nóng)村則不然，不僅公共服務(wù)十分有限，公共設(shè)施十分落后，而且，即使是最必要的服務(wù)和最簡(jiǎn)陋的設(shè)施也要當(dāng)?shù)剞r(nóng)民負(fù)擔(dān)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使得城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)嚴(yán)重短缺，地方財(cái)政實(shí)質(zhì)是城市財(cái)政。
農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，尤其是黨的十六大以來，按照十六大提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的要求，公共財(cái)政加快了向農(nóng)村覆蓋。根據(jù)國(guó)家的統(tǒng)一部署，各地先后建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村最低生活保障制度、失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度等，讓農(nóng)村居民真正感受到地方公共財(cái)政的陽(yáng)光。但從這些制度本身來看，仍沒有脫離城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的陰影，仍然是城鄉(xiāng)兩種制度、兩種身份，雙線運(yùn)行。
按理說，公平分配稅負(fù)和提供公共服務(wù)與公用設(shè)施是政府的責(zé)任，政府應(yīng)盡量為所有公民（包括居住在城市和農(nóng)村的農(nóng)民）提供大致相同的公共服務(wù)和公用設(shè)施。城鄉(xiāng)兩種制度、兩種身份顯然是不符合地方公共財(cái)政發(fā)展要求的，但有了制度比沒有制度是一大進(jìn)步，有差距的存在，說明改革還不徹底，發(fā)展還不完善。下一步是城鄉(xiāng)兩種制度、兩種身份的磨合、銜接、統(tǒng)一。設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)一致的公共制度，逐步出臺(tái)城鄉(xiāng)一體化的財(cái)政政策，這是地方公共財(cái)政改革和發(fā)展的立足點(diǎn)。
三、區(qū)域功能化——地方公共財(cái)政改革和發(fā)展的必由之路
區(qū)域經(jīng)濟(jì)如何發(fā)展？讓公共財(cái)政的陽(yáng)光照耀全社會(huì)，各地在公共財(cái)政構(gòu)建過程中，進(jìn)行各種各樣的探索，在取得成績(jī)的同時(shí)，也走過了不少?gòu)澛?，有不少教?xùn)值得總結(jié)。如我國(guó)在地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中，曾經(jīng)出現(xiàn)過“村村點(diǎn)火，鄉(xiāng)鄉(xiāng)冒煙”的現(xiàn)象，到處建開發(fā)區(qū)，到處建工業(yè)園區(qū)，到處招商引資，導(dǎo)致不少地方出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)，資源浪費(fèi)，甚至是環(huán)境污染。又如在發(fā)展農(nóng)村教育過程中，建了不少學(xué)校甚至村村建小學(xué)，引以為豪的是在不少農(nóng)村最漂亮的就是學(xué)校。但好景不長(zhǎng)，由于計(jì)劃生育政策的推行，農(nóng)村學(xué)齡小孩的減少，人口的老齡化，農(nóng)村教育資源的整合，不少農(nóng)村學(xué)校招不到學(xué)生，教育成了擺設(shè)，導(dǎo)致教育資源的浪費(fèi)。再如，在目前推行的新農(nóng)村建設(shè)，按照村村通電、通有線電視、通自來水、通電話等方面的要求，地方政府為農(nóng)村通了電、通了有線電視、通自來水、通電話等，但有些地方的困難家庭，由于農(nóng)民家庭收入低，農(nóng)民用不起自來水、用不起有線電視，戶戶通自來水、通有線電視也是徒有虛名。至于康莊公路，問題也有不少，如對(duì)居住在高山遠(yuǎn)區(qū)的農(nóng)民，國(guó)家花了大量的資金，修建了農(nóng)村康莊公路，但由于安保措施的不到位和地質(zhì)災(zāi)害的頻發(fā)，康莊公路的效果便大打折扣。同時(shí)，康莊公路也破壞了山區(qū)的生態(tài)。如何規(guī)劃地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，給地方公共財(cái)政構(gòu)建帶來新的命題。
黨的十七大提出了主體功能區(qū)的概念，指出：“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系?！边@對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提出了新思路，地方公共財(cái)政構(gòu)建必須轉(zhuǎn)變觀念，樹立綠色GDP觀念，既要金山銀山，也要青山綠水，在某種意義上青山綠水也是金山銀山，保護(hù)好青山綠水也是發(fā)展。對(duì)生態(tài)屏障地區(qū)、對(duì)西部地區(qū)，國(guó)家提出退耕還林、退牧還草，這也是發(fā)展。浙江省對(duì)全省主要的八大水系上游地區(qū)的45個(gè)縣市（區(qū)），根據(jù)生態(tài)公益林面積、水域面積、空氣質(zhì)量等指標(biāo)，省財(cái)政給予財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，這也是對(duì)保護(hù)青山綠水的支持，對(duì)保護(hù)生態(tài)發(fā)展的肯定。這些都告訴我們，地方政府在構(gòu)建地方公共財(cái)政過程中，必須按功能區(qū)的要求，進(jìn)行合理規(guī)劃。對(duì)工業(yè)發(fā)展要進(jìn)行合理的集中，通過建立工業(yè)園區(qū)的形式，實(shí)現(xiàn)公共資源的共享。對(duì)居住在山區(qū)、居住在生存條件惡劣地區(qū)的農(nóng)村居民，不是一味的進(jìn)行“輸血式”的扶持，更多考慮的是如何讓這些農(nóng)村居民整體搬遷，異地脫貧，這才是治本。如此等等，地方公共財(cái)政改革和發(fā)展才會(huì)日新月異、前程輝煌。
四、全民共享改革和發(fā)展成果——地方公共財(cái)政和發(fā)展的目的
改革是為什么？發(fā)展又是為什么？這涉及改革觀和發(fā)展觀問題，這是地方政府在地方公共財(cái)政構(gòu)建過程中必須回答的問題。鄧小平同志指出：“社會(huì)主義的本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富裕。”他指出：“我們的政策是讓一部分人、一部分地區(qū)先富起來，以帶動(dòng)和幫助落后的地區(qū)，先進(jìn)地區(qū)幫助落后地區(qū)是一個(gè)義務(wù)。我們堅(jiān)持走社會(huì)主義道路，根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共同富裕?！蔽覀兏母锖桶l(fā)展的目的是為了完善社會(huì)主義制度，滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需要，達(dá)到共同富裕，使全體國(guó)民都能享受改革和發(fā)展的成果。
黨的十四大明確了我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用。但是，市場(chǎng)在資源配置過程中，在提高資源配置效率的同時(shí)，也有市場(chǎng)缺陷，會(huì)出現(xiàn)地區(qū)發(fā)展不平衡、居民收入分配不公等問題，需要政府的調(diào)節(jié)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，哪些是弱者、是弱勢(shì)群體？應(yīng)該說，我們的一線工人，我們的農(nóng)民，以及那些下崗職工、失業(yè)人員、失地農(nóng)民、城市的“三無人員”和農(nóng)村的“五保對(duì)象”等，他們是社會(huì)的弱者，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，往往處于不利的地位。公共財(cái)政政策主要是維護(hù)他們的利益，按照黨的十六屆六中全會(huì)提出的“堅(jiān)持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，加強(qiáng)收入分配宏觀調(diào)節(jié)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)公平，著力提高低收入者收入水平，逐步擴(kuò)大中等收入者比重，有效調(diào)節(jié)過高收入，堅(jiān)決取締非法收入，促進(jìn)共同富?！钡囊?，進(jìn)行調(diào)節(jié)，達(dá)到社會(huì)的和諧，也就是古人所說的“勞有所得、住有所居、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”的大同社會(huì)。應(yīng)該說，黨的十六大以來，地方公共財(cái)政加大了對(duì)社會(huì)分配的調(diào)節(jié)，建立了更加合理、公平的分配制度，對(duì)農(nóng)村實(shí)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革，取消了農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)村特產(chǎn)稅，減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)；建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度；對(duì)困難居民建立了城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度和農(nóng)村最低生活保障制度；對(duì)城市“三無人員”和農(nóng)村“五保對(duì)象”實(shí)行了集中供養(yǎng)，等等，公共財(cái)政覆蓋到城鄉(xiāng)、覆蓋到各個(gè)社會(huì)群體、社會(huì)各個(gè)階層。今后，地方公共財(cái)政要加大社會(huì)分配的調(diào)節(jié)力度，一方面，要強(qiáng)化對(duì)社會(huì)的強(qiáng)勢(shì)群體調(diào)節(jié)，通過開征消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅、特殊行業(yè)暴利稅、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅等，對(duì)高收入人群進(jìn)行調(diào)節(jié)。另一方面，對(duì)弱勢(shì)群體和困難群眾，要加大扶持力度，減小貧富差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)分配的公平，讓全民共享改革和發(fā)展成果。
（作者單位：浙江省財(cái)政稅務(wù)科學(xué)研究所）
