文 ／ 蔣維安
近年來，將ISO9000的管理方法和理念融合到政府管理中作為一種科學的內(nèi)部管理方法，從概念上已被越來越多的行政部門所接受，并有不少行政部門在這方面做了有益的嘗試。實踐證明，運用相對較為成熟的技術和手段，以其完善的組織體系設計、科學的操作流程和監(jiān)督評價手段實施規(guī)范管理，將會提高政府工作效率，促進政府內(nèi)部科學管理。但將ISO9000質(zhì)量管理體系運用到財政國庫管理中在全國財政領域目前還處于起步階段，筆者就以財政國庫部門為抓手，根據(jù)現(xiàn)代國庫的職能特征，結合實際工作情況，參照ISO9000質(zhì)量管理體系理念探討如何對國庫工作進行規(guī)范化管理。
一、現(xiàn)代財政國庫的職能定位
目前國際上對“國庫”一般采用國際貨幣基金組織（IMF）的定義，即國庫不單是指國家金庫，更重要的是指財政部門代表政府控制預算執(zhí)行，保管政府資產(chǎn)和負債的一系列管理職能。國際貨幣基金組織的這一定義，從本質(zhì)上將現(xiàn)代財政國庫管理制度與傳統(tǒng)意義上的國庫區(qū)別開來，賦予了現(xiàn)代國庫管理更為豐富的內(nèi)涵。主要體現(xiàn)為：①財政國庫是財政部門受政府委托、代表政府履行職能的一種體現(xiàn)；②財政國庫不是簡單意義上的國庫資金收支操作，而是一系列管理職能的集中體現(xiàn)；③財政國庫重在控制預算執(zhí)行，要保證財政資金收支嚴格按照部門預算規(guī)定執(zhí)行；④財政部門要對政府資產(chǎn)和負債實施管理，要提高政府資產(chǎn)和負債的管理效率。上述四方面財政國庫職能定位的內(nèi)涵，代表著當前各國現(xiàn)代財政國庫管理的發(fā)展方向，也是完善現(xiàn)代財政國庫職能定位的基礎。
二、現(xiàn)代財政國庫管理的基本特征
對現(xiàn)代財政國庫管理的基本特征，國際上基本形成了共識，這就是以國際貨幣基金組織為代表的標準，即：效益、透明、監(jiān)控。
所謂“效益”，是指提高財政資金效益和運行效率。主要體現(xiàn)在三個方面：一是通過制度設計，簡化資金收付流程，減少資金收付中間環(huán)節(jié)，提高財政資金入庫效率和支付效率。二是通過高效管理國庫現(xiàn)金流量，使國庫資金保值增值，提高國庫資金使用效益。三是通過國庫資金調(diào)度與短期國債發(fā)行的有機結合，降低國債籌資成本，提高國債發(fā)行效益。
所謂“透明”，就是提高透明度，政府財政收支活動向納稅人、社會公眾透明。政府是受全體納稅人委托管理政府資產(chǎn)和資源，因此政府有責任向納稅人披露履行受托責任情況，包括政府資產(chǎn)負債等財務狀況、政府運營情況和宏觀經(jīng)濟運行情況。就我國而言，重要的是提高財政資金收支過程中的透明度，以促進政府公共服務的市場化發(fā)展，讓每一筆錢都花在“陽光”下。
所謂“監(jiān)控”，是指對預算執(zhí)行進行控制和監(jiān)督。通過制度設計和利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡系統(tǒng)，對所有財政資金的收付活動進行動態(tài)監(jiān)控，對違規(guī)或不規(guī)范操作進行及時核查處理，強化預算執(zhí)行，保證財政資金支付使用的安全性、規(guī)范性和有效性。我國實行國庫集中收付制度后，建立了預算執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，財政部門可以實時監(jiān)控到財政資金的具體活動情況，每一筆資金活動的詳細信息，都在財政部門的視野之內(nèi)。系統(tǒng)不僅能夠?qū)崟r提供上述信息，而且對違規(guī)或不規(guī)范活動進行控制，及時發(fā)現(xiàn)疑點和問題，重大問題立即核查，能夠在較短的時間內(nèi)糾正或解決。
三、目前財政國庫管理的發(fā)展現(xiàn)狀與存在問題
當前，隨著我國財稅體制改革的不斷深化，國庫職能隨之擴張和變化，財政國庫呈現(xiàn)出隱蔽性、多元性和道德風險突出等特點。就我市本級國庫而言，隨著預算外資金、社保資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金等新增資金納入國庫核算管理，年資金運作量大大增加，達200多億元。如何確保我市財政資金撥付安全有序、核算準確、調(diào)度合理、高效運行，成為國庫管理工作的重中之中。通過對國庫管理工作的調(diào)研與診斷，發(fā)現(xiàn)目前市本級財政國庫管理中存在以下問題與風險：
1.資金撥付業(yè)務欠規(guī)范統(tǒng)一。從2007年起，財政預算內(nèi)資金、財政預算外資金、財政專項資金、財政周轉(zhuǎn)金、社保資金及農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金的資金核算納入國庫管理職能，但六大資金的核算平臺不統(tǒng)一，資金申撥審批程序不同，要求各異，審批表格種類繁多，資金撥付業(yè)務有待規(guī)范統(tǒng)一。
2.財政資金的系統(tǒng)風險。由于信息技術的廣泛使用存在網(wǎng)絡安全防范不足，容易引入病毒、獵竊口令等非法活動；各種印章、密押、有價單證和重要空白撥款憑證保管不當將引起風險；各項對賬工作的延誤或疏忽，增加了財政資金風險的隱蔽性和危險性。
3.財政資金的使用效益。大量現(xiàn)金沉淀在各銀行活期賬戶中，使得財政性資金收益主要來源于銀行存款的活期利息，資金收益率很低，缺乏實現(xiàn)財政性資金增值保值的具體措施規(guī)定，更缺乏提高財政性資金總體效率的激勵約束機制，造成了大量資金的閑置浪費,不符合公共財政提高公共資源配置效率的要求。
4.內(nèi)部制度尚待完善。盡管從財政部到地方各級財政部門先后出臺了一些規(guī)章制度，但在具體業(yè)務操作環(huán)節(jié)上仍缺乏完善的制度約束，使操作人員在業(yè)務處理中存在一定的隨意性；內(nèi)控制度執(zhí)行不夠嚴格，監(jiān)控力度有待加強，崗位職責、監(jiān)督措施往往流于形式，不能落實到位。
5.管理模式尚不成熟。從管理體制現(xiàn)狀來看，財政國庫借鑒ISO9000理念進行規(guī)范化管理尚處于探索階段，目前還沒有先進的管理經(jīng)驗可以借鑒，更沒有成熟的理論模型可以研究學習，且各地財政國庫部門的具體情況也不一樣，很難形成統(tǒng)一的標準化管理模式。
四、財政國庫推行規(guī)范化管理的工作思路
1.ISO9000質(zhì)量管理標準體系簡介
ISO9000 標準是由ISO（ 國際標準化組織）TC176（第176 技術委員會） 制定的所有的國際標準，以指導組織的質(zhì)量管理工作。質(zhì)量管理工作經(jīng)歷了質(zhì)量檢驗階段、統(tǒng)計質(zhì)量控制階段、全面質(zhì)量管理階段和標準質(zhì)量管理階段。隨著ISO9000 族標準的不斷發(fā)展和完善，質(zhì)量已不僅僅是指產(chǎn)品質(zhì)量，它的含義已擴展到過程質(zhì)量、體系質(zhì)量等方面；質(zhì)量管理也不僅僅是一個只關注質(zhì)量的孤立的體系，它致力于實現(xiàn)組織的管理目標，能夠使同一個組織的管理體系中各個部分結合成一個整體，形成一體化管理體系；作為一種全新的管理模式，在其發(fā)展過程中，形成了一套系統(tǒng)的管理思想和思維方法；作為一種通用的管理思想，它的精髓可用于任何領域，系統(tǒng)全面地優(yōu)化各類組織的管理方法和手段。
2. ISO9000 體系融入國庫管理模式構建
ISO9000質(zhì)量管理標準理念，一是以服務對象為關注焦點。該標準明確提出“以顧客為關注焦點，應以增強顧客滿意為目的，確保顧客的要求得到確定并予以滿足”。這種理念不僅符合經(jīng)濟管理中“ 顧客就是上帝”的經(jīng)營信條，也是“以人為本”、關心個人身心全面發(fā)展的價值理念。二是自主管理，獨立審核。每個組織的質(zhì)量方針與質(zhì)量目標由組織自己根據(jù)實際情況制定，一旦制定，則要層層分解，做出承諾就要確保實現(xiàn)。并通過內(nèi)部審核、管理評審，加強自我管理。通過獨立于組織和顧客之外的第三方進行外部監(jiān)督審核，確保達到標準的要求，做到內(nèi)外約束與監(jiān)督相結合。三是注重實證分析，建立程序化管理系統(tǒng)。該標準要求組織“ 說到的必須做到，做到的必須有記錄”。在整個體系文件中必須包括證據(jù)性文件（ 即質(zhì)量記錄），加強對質(zhì)量管理工作的驗證，這為規(guī)范組織的管理行為，避免管理的隨意性提供了事實證據(jù)。四是強調(diào)過程控制。該標準要求組織建立質(zhì)量管理體系并持續(xù)改進其有效性。它從組織改革方針和質(zhì)量目標的制定，質(zhì)量手冊、程序文件、證據(jù)性文件（ 也叫質(zhì)量記錄）的編制，管理職責的劃分，資源管理的提供，產(chǎn)品實現(xiàn)的過程到測量分析和改正，保持系統(tǒng)全過程的不斷改進而且適宜有效，強調(diào)組織質(zhì)量管理的過程控制和持續(xù)改進。它不僅要求事后進行數(shù)據(jù)分析，對不符合項進行整改及不合格品進行控制，而且更注重于事先的預防和過程中的監(jiān)視與測量。做到事前、事中、事后控制相結合，以保證質(zhì)量管理的管理質(zhì)量。我市財政國庫推行標準化管理是以ISO9000質(zhì)量管理標準的理念為基礎，貫穿財政性資金撥款審批、財政收入退庫（付）、國庫更正、會計核算、資金存款管理、會計報表編制全過程。從管理體系循環(huán)角度上講，ISO9000 標準同財政國庫管理在本質(zhì)上是相通的，ISO9000標準可以被財政國庫管理借鑒，將其思想精髓和發(fā)展思路融入到財政國庫規(guī)范化管理體系，使財政國庫管理成為一種標準化的內(nèi)部管理體系，符合公共財政可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，并能引入外部評價機制及標準，提高管理運行效率。
五、財政國庫推行規(guī)范化管理的核心內(nèi)容
實施財政國庫規(guī)范化管理控制，對違法違規(guī)或不規(guī)范操作行為充分發(fā)揮警示和懲戒作用，有效監(jiān)督控制我市預算執(zhí)行標準化管理運行全過程。其內(nèi)容主要包括：
1.財政國庫外部規(guī)范化管理。主要是指財政國庫部門對各支出業(yè)務部門及代理銀行在財政資金收付中的合法性、合規(guī)性和真實性問題，綜合運用多種核查方式，實行標準化管理。主要有以下內(nèi)容：
?。?）規(guī)范的工作程序。即在財政資金支出運行過程中，按照標準化管理作業(yè)指導書的工作流程和作業(yè)方法進行各項業(yè)務操作，完善財政資金運行管理的事前審核、事中監(jiān)控、事后跟蹤反饋的監(jiān)控運行機制，實時對發(fā)生的違規(guī)或不規(guī)范操作問題，進行核查處理，防范和糾正預算執(zhí)行偏差。
?。?）明確的工作職責。即在財政資金運行過程中，嚴格執(zhí)行標準化管理作業(yè)指導書中規(guī)定的各項分工職責，保障財政資金運行的安全、穩(wěn)定，并在建立財政資金使用效果跟蹤問效機制的基礎上，逐步開展財政資金績效監(jiān)督，提高財政資金的使用效率和使用效益。
?。?）適度的信息披露。即在財政資金運行過程中，針對核查過程中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)或不規(guī)范行為，遵循依法、客觀和公正的原則，通過規(guī)范的程序，及時進行通報，提出處理意見和建議，發(fā)揮財政監(jiān)督的教育、威懾、懲治作用。
（4）及時跟蹤，持續(xù)改進。以提高財政國庫管理的規(guī)范性和有效性為切入點，及時查找作業(yè)指導書中的漏洞和不足，建立整改跟蹤問效機制，持續(xù)改進，從源頭上規(guī)范?！?br />
2.財政國庫內(nèi)控規(guī)范化管理。主要是指財政國庫部門對各支出業(yè)務部門及代理銀行按照職責分離、相互協(xié)調(diào)、相互制衡、全面控制的原則，通過內(nèi)部控制制度、運行機制和操作方式的有效安排，規(guī)范財政資金收付過程的操作流程及運轉(zhuǎn)程序，防范和控制財政資金收付風險，保證財政資金安全、規(guī)范和有效使用。主要包括以下內(nèi)容：
?。?）制衡性的制度安排。一是建立不同參與主體之間相互制衡的控制制度。通過清晰的制度約束，并借助信息披露，實現(xiàn)財政國庫規(guī)范化管理的相互監(jiān)督與制約。二是建立不同參與主體內(nèi)部崗位之間的內(nèi)控管理制度。就財政國庫部門而言，建立審核、支付、會計、信息管理、監(jiān)督各崗位相互制衡的內(nèi)控管理制度，指導和督促各支出業(yè)務部門和代理銀行加強內(nèi)控機制建設。
（2）制衡性的業(yè)務控制。業(yè)務控制是財政國庫內(nèi)控規(guī)范化管理的主體。按照“有效性、全面性、及時性”的原則，建立制衡性的業(yè)務控制機制，將內(nèi)部控制覆蓋到財政國庫內(nèi)控規(guī)范化管理的各個環(huán)節(jié)，做到無所不控；內(nèi)控的建立和完善要跟上業(yè)務和形勢的需要，樹立“業(yè)務創(chuàng)新，內(nèi)控先行”的思想。一是在資金的撥付、核算和存款管理中，必須遵循“計劃根據(jù)預算、交易根據(jù)計劃、撥付根據(jù)交易”的原則，審查撥付信息，監(jiān)督支付行為，糾正執(zhí)行偏差，建立內(nèi)部崗位之間相互制衡機制，確保財政資金安全、規(guī)范支付使用。
（3）制衡性的控制系統(tǒng)。制衡性的系統(tǒng)管理是業(yè)務控制的必要支持，各項財政性資金操作平臺的統(tǒng)一規(guī)范和高效運行是國庫標準化管理開展的基礎保證。建立和完善功能強大、合理先進、操作方便、安全可靠的信息控制系統(tǒng)，對財政國庫內(nèi)控規(guī)范化管理有以下作用：一是為實現(xiàn)財政資金支付提供先進方法；二是為提高整體管理效率提供有效手段；三是為提高財政支出透明度和降低風險提供一條極佳的途徑。
（作者單位：杭州市財政局）
