文 ／ 趙 晗
行政事業(yè)性收費是指國家機關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等有關(guān)規(guī)定,依照國務(wù)院規(guī)定程序批準,在向公民、法人提供特定服務(wù)的過程中,按照成本補償和非盈利原則向特定服務(wù)對象收取的費用。行政事業(yè)性收費屬于財政性資金，即國家所有，政府使用，財政管理。行政事業(yè)性收費的管理主要取決于經(jīng)濟發(fā)展水平以及財政管理體制，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和財政體制的演變，行政事業(yè)性收費的管理也經(jīng)歷著不斷變遷、不斷完善的過程。本文著重分析杭州市行政事業(yè)性收費減免現(xiàn)狀和成因，并從加強制度建設(shè)、規(guī)范減免審批程序的角度提出一些建議，為進一步深化收支兩條線管理，提升行政事業(yè)性收費的征管水平尋求新的突破。
一、行政事業(yè)性收費減免現(xiàn)狀分析
行政事業(yè)性收費減免是指在社會發(fā)展、經(jīng)濟運行過程中，行政機關(guān)依據(jù)相關(guān)財政法律法規(guī)，經(jīng)相應(yīng)的行政主體審批，對收費征收過程中出現(xiàn)的某些特殊情況給予減輕或免除收費負擔的一種征管措施或特殊調(diào)節(jié)手段。減費是對應(yīng)繳費額給予減少征收一部分或降低一定標準的收費優(yōu)惠措施，免費是對應(yīng)繳費額給予免予征收的收費優(yōu)惠措施。近年來，從中央到地方，各級政府為促進經(jīng)濟發(fā)展和保障民生問題，多次組織行政事業(yè)性收費清理整頓行動，采取了收費審批權(quán)限上收，實行收費資金納入收支兩條線管理，開展行政事業(yè)性收費驗審工作，分批公布取消不合理不合法的收費項目等方式。據(jù)統(tǒng)計，1997年至2008年上半年，財政部取消中央級行政事業(yè)性收費249項，浙江省取消省級行政事業(yè)性收費362項 ；杭州市分別在1998年和2000年通過收費清理取消地方性收費63項，2008年9月又暫停征收行政事業(yè)性收費152項 。這些措施對控制收費膨脹，遏制收費亂的現(xiàn)象起到一定作用，但由于行政事業(yè)性收費具有分散性、不穩(wěn)定性和非普遍性等特征，加上與稅收相比，行政事業(yè)性收費的剛性明顯不足，決定其必然采取多元化多頭管理的方式。由此，容易使行政事業(yè)性收費在減免時出現(xiàn)主體資格界定不清、減免額度缺乏統(tǒng)一標準等問題。近幾年對市本級收費的日常征管和專項調(diào)研都顯示目前我市在收費減免的具體操作過程中存在減免權(quán)限不明確、自由裁量權(quán)過大，審批程序不規(guī)范、減免監(jiān)督不到位的情況，越權(quán)減免、擅自減免、轉(zhuǎn)移收入等現(xiàn)象也時有發(fā)生。具體表現(xiàn)為以下幾種形式：
1.越權(quán)減免——權(quán)力尋租的新形式
實行“收支兩條線”以來，執(zhí)收單位的收費行為日趨規(guī)范，加上社會對收費認知度的提高以及部門監(jiān)管力度的加大，違規(guī)行為的邊際成本大大提高，執(zhí)收單位很難再在多收、亂收以及超標準收費上動腦筋。而對于應(yīng)該收取的費用，由于收支不再掛鉤，執(zhí)收單位不收或少收對于單位和個人的利益影響不大，且難以被發(fā)現(xiàn)，這就使權(quán)力尋租在收費領(lǐng)域滋生了新的形式——越權(quán)減免。其表現(xiàn)形式包括擅自行使其他國家機關(guān)（權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)）的法定權(quán)力；擅自行使其他行政主體的法定職權(quán)（涵蓋了橫向越權(quán)——下級部門擅自行使上級法定職權(quán)和上級機關(guān)違法行使下級機關(guān)的職權(quán)、事物越權(quán)、地域越權(quán)等）。
2.轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務(wù)性收費，規(guī)避財政部門的監(jiān)管
目前財政部門對行政事業(yè)單位的經(jīng)營服務(wù)性收入的管理較為松懈，只要開具發(fā)票，照章納稅，其凈收入部分可作為單位其他收入繳入財政，實行專戶儲存管理。雖然這部分收入也被納入部門預(yù)算，但在實際使用時的管理比起收費收入要寬松的多。所以部分執(zhí)收單位在這方面動起了歪腦筋，違規(guī)將本應(yīng)屬于行政事業(yè)單位征收的行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為委托下屬二級單位收取的經(jīng)營服務(wù)性收費，通過開具稅務(wù)發(fā)票，繳納一定稅款，就將本應(yīng)作為一般預(yù)算收入納入統(tǒng)籌的收費收入轉(zhuǎn)變?yōu)閱挝坏钠渌杖?，在使用上的自主性大大提高，達到了轉(zhuǎn)移收入、滿足部門小集體利益的目的，在受到繳費人質(zhì)疑時往往辯稱具體收費主體性質(zhì)是企業(yè)，其收費行為與行政機關(guān)無關(guān)。
3.擅自將收費權(quán)轉(zhuǎn)至單位下屬各類機構(gòu)進行變相減免
無論是財政還是審計，對機關(guān)工會、行業(yè)協(xié)會或掛靠的社團組織的監(jiān)管都存在不到位的情況。我市市級行政事業(yè)單位普遍實行了會計集中結(jié)算制度，有些單位將上級委托的收費再委托于協(xié)會收取，以達到脫離財政監(jiān)管的目的；有些行政壟斷性行業(yè)主管部門原先收取的管理費或主管部門集中收入雖已取消，但通過成立行業(yè)協(xié)會，部門經(jīng)費轉(zhuǎn)由財政全額保障，行業(yè)協(xié)會卻趁機收取高額會費、贊助費。
4.未經(jīng)合法程序濫用職權(quán)擅自停收、不收、免收
濫用職權(quán)實際上不僅僅是濫用收費上的裁量性行政權(quán)力，還應(yīng)包含對法定職責(zé)的非法處置，而行政職權(quán)也不限于行政權(quán)力，還應(yīng)包含行政權(quán)威。現(xiàn)階段事業(yè)單位在機構(gòu)改革進程中對內(nèi)要面對部門預(yù)算和政府收支分類改革的影響，對外要經(jīng)受市場經(jīng)濟大潮的無情洗禮，執(zhí)收單位“等、靠、要”現(xiàn)象有所抬頭。在實際工作中，不收費、少收費、暫緩收費對單位的資金撥付基本沒有影響，反而可以減輕工作量，降低工作中出現(xiàn)差錯的幾率。不少執(zhí)收單位借此認為不收、少收、緩收不僅可以緩和與繳費人之間的矛盾，贏得正面社會形象，也能為本部門的年終考評增加滿意度。
二、行政事業(yè)性收費減免管理失序的原因剖析
行政事業(yè)性收費的減免呈現(xiàn)總體無序狀態(tài)，根本原因是財政預(yù)算體制的不完善，收多收少主要依靠單位自覺性，單位往往在認識上存在偏差或僥幸心理，而具體操作上又往往和單位的業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)，政府無法介入或介入不深，使單位在減免審批中擁有過量的自由裁量權(quán)，財政部門無法有效實施事前、事中全過程監(jiān)管。根據(jù)上述存在問題，分析其形成原因，主要有以下幾點：
1.理論認識的偏差是導(dǎo)致收費減免管理混亂的根本原因
對行政事業(yè)性收費的財政屬性缺乏足夠的認識。由于行政事業(yè)性收費在實踐操作層面必然要受到行政法基本原則的規(guī)制，因此在這種意義上其最基本的屬性應(yīng)當屬于政府的具體行政管理行為。行政事業(yè)性收費本身既是行政行為，又是經(jīng)濟行為的特質(zhì)往往會導(dǎo)致執(zhí)收單位站在不同的角度上對其概念產(chǎn)生不同認識，形成的觀點也有很大差異，也就使得部分執(zhí)收單位無法清楚地認識到行政事業(yè)性收費本身具備的這種鮮明財政性資金的屬性，就很容易在執(zhí)收的過程中出現(xiàn)把關(guān)不嚴，隨意停收、緩收或免收，最后應(yīng)收未收的現(xiàn)象。
2.管理體制存在缺陷是減免管理失序的主要原因
目前，行政事業(yè)性收費實行中央和省兩級審批和價格、財政雙重管理。行政事業(yè)性收費的管理格局可用“兩為主、兩會同”來形容。收費項目和收費標準是一個統(tǒng)一體，是同一事物的兩個方面，實踐證明，這種將收費審批人為肢解的體制，割斷了收費管理的內(nèi)在聯(lián)系，弱化了政府對收費的控制和管理力度，使得政策在執(zhí)行上易出現(xiàn)盲點，與行政管理提倡的“統(tǒng)一、效能”原則相背離。現(xiàn)在，一些地方財政部門給執(zhí)收單位下達收費任務(wù)，變相收支掛鉤，“調(diào)控”收費收入作為財政收入，加上收費立項、標準管理隸屬兩個部門，部門的收費資金的收支結(jié)存情況，無論價格部門還是財政部門掌握都不完整，從而使得收費減免管理存在漏洞。
3.制度上的缺陷使收費減免管理的剛性依據(jù)不足
財政部除了每年以文件形式發(fā)布全國及中央行政事業(yè)性單位收費項目目錄外，至今仍未出臺一部具有普適性、指導(dǎo)性的行政事業(yè)性收費征管法規(guī)或暫行辦法，只是在近幾年強化行政事業(yè)性等收入“收支兩條線”管理的基調(diào)上擬出了幾個實施辦法和意見。這些文件大多從收費立項審批、標準確立、遏制亂收費的角度切入，但由于收費減免亂為是近年來隨著“收支兩條線”的深化才凸顯出的新問題，這些文件辦法上并無相關(guān)闡述，更無細化指標，使得各省財政部門在實際操作中無參照標準，缺乏上級部門統(tǒng)一指導(dǎo)，各地制定的“土辦法”在具體操作中也是欠缺嚴密性、連續(xù)性，甚至出現(xiàn)和上級政策相背離的情況。
由此可見，我國目前在收費減免的制度層面從上至下都存在法律依據(jù)不充分、法律層次低、法律責(zé)任不明確，涉及收費減免管理的內(nèi)容不具體、不細致、欠缺可操作性的狀況，使得政府部門對執(zhí)收單位在收費減免環(huán)節(jié)的亂為缺乏行政約束機制，收費減免的管理處于無法可依或依據(jù)不足的境地。
4.收入績效考核機制的不完善影響了執(zhí)收單位的收費積極性
近年來，上至中央下至地方紛紛通過開展各種形式的清費減負行動取消收費項目和降低收費標準，受行政許可法規(guī)定對行政許可原則上不收費以及行政區(qū)域調(diào)整等較大因素影響，加上部分行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務(wù)性收費，近年來“收支兩條線”、“綜合部門預(yù)算”管理改革的深入推進，一方面規(guī)范了執(zhí)收單位的收費行為和資金管理，另一方面也在客觀上削弱了財政部門對執(zhí)收單位的約束力，諸多因素影響了執(zhí)收單位征收工作的積極性，使單位收入定額執(zhí)行數(shù)產(chǎn)生較大的增減變動。因此，當前摸索出一套切實可行的收費征管激勵約束機制，對于規(guī)范收費減免，有效調(diào)動執(zhí)收單位收費積極性格外具有意義。
5.多種利益驅(qū)動導(dǎo)致收費減免環(huán)節(jié)的行政亂為
公共財政改革的不斷深化，執(zhí)收單位對部門公共形象和考評結(jié)果的日益重視使得亂收費失去生存的土壤，于是權(quán)力尋租又滋生出新的灰色地帶：一些部門受各種利益的驅(qū)動，從制定部門規(guī)章制度到具體實施法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件，都以本單位本部門的小團體利益為中心 ，或利用手中對收費的自由裁量權(quán)實行“暗箱操作”，隨意決定收費的額度或收費依據(jù)；或取利棄責(zé)，倚仗身后的背景或資源轉(zhuǎn)移收費主體變相收費，致使該收的費沒有盡收，不該收的費卻有可能在變相收取。
三、進一步規(guī)范行政事業(yè)性收費減免的探討和建議
現(xiàn)階段，隨著公共財政改革的深入，行政事業(yè)性收費全面實行預(yù)算管理，管理重點也從制止亂收費轉(zhuǎn)為確保行政事業(yè)性收費的應(yīng)收盡收。筆者針對目前行政事業(yè)性收費過程中存在的應(yīng)收未收、隨意減免的問題，結(jié)合當前財政管理的重點，提出相應(yīng)的改進舉措和建議：
1.更新行政事業(yè)性收費管理理念
更新行政事業(yè)性收費管理理念是規(guī)范收費減免管理的基礎(chǔ)。一是建立行政事業(yè)性收費是政府非稅收入重要組成部分的觀念，把規(guī)范政府收費管理與加強稅收征管置于同等重要的地位，明確收費減免不僅僅是執(zhí)收單位的業(yè)務(wù)工作，隨著形勢發(fā)展，財政代表政府也有必要介入加強管理。二是建立全局觀念,把收費管理改革置于財政改革與經(jīng)濟發(fā)展的全局來衡量,明確政府與市場、政府與企業(yè)、整體與局部的關(guān)系,摒棄狹隘的地方保護主義、本位主義和分散主義的思想。三是樹立宏觀調(diào)控理念,注重完善政府的經(jīng)濟調(diào)控、市場監(jiān)管和公共服務(wù)職能,進一步減少和規(guī)范行政審批,通過改革來規(guī)范收費減免管理,減輕社會負擔,優(yōu)化發(fā)展環(huán)境,從而為建立健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系打下堅實基礎(chǔ)。
2.加強行政事業(yè)收費減免管理法規(guī)建設(shè)
加強行政事業(yè)收費減免管理法規(guī)建設(shè)是規(guī)范收費減免管理的制度保障。在未出臺全國統(tǒng)一的收費減免管理法規(guī)之前，地方各級財政部門應(yīng)當根據(jù)本地實際情況，積極創(chuàng)造有利條件，研究制定科學(xué)合理的地方性收費減免管理制度?？梢劳幸延械摹缎姓聵I(yè)性收費和政府性基金年度稽查暫行辦法》、《浙江省省級非稅收入收繳管理暫行辦法》、《政府非稅收入征收考核辦法》等制訂出一份操作性強的《行政事業(yè)性收費減免指導(dǎo)性意見》，規(guī)定執(zhí)收單位在每年上報預(yù)算時就對當年的收費減免行為提供合法的依據(jù)。除法律法規(guī)明確的減免權(quán)限、標準、范圍和程序等項目外，還應(yīng)對減免金額實行分檔管理：核定金額以下，由執(zhí)收單位進行審批，報財政部門備案；超出核定金額并在一定金額以下，由執(zhí)收單位先進行初審，再由政府授權(quán)同級財政部門進行審批；一定金額以上，必須報同級政府進行審批，執(zhí)收單位不得擅自進行審批。以完善制度建設(shè)進一步推動收費減免管理工作的開展，促進行政事業(yè)性收費的減免審批法制化，操作流程規(guī)范化。
3.完善預(yù)算管理制度，建立規(guī)范執(zhí)收行為的激勵約束機制
建立規(guī)范執(zhí)收行為的激勵約束機制是規(guī)范收費減免管理的內(nèi)在動力。近年來開展的“收支兩條線”、“收支脫鉤”管理改革，一方面規(guī)范了執(zhí)收單位的收費行為和資金管理，另一方面也在客觀上影響了執(zhí)收單位對政府非稅收入征收工作的積極性。因此要圍繞“做大蛋糕，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，綜合調(diào)控，推進改革”的工作目標，按照“調(diào)整定額，適度調(diào)控，綜合平衡，全面考核”的原則，建立有效的收費管理體制和績效考核機制，以促使單位征收管理更加規(guī)范，同時充分發(fā)揮執(zhí)收單位應(yīng)收盡收的積極性。具體來說，首先，從調(diào)整收費預(yù)算管理體制入手，根據(jù)財政部《關(guān)于加強政府非稅收入管理的通知》要求，尚未納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費將分期分批納入預(yù)算管理，新設(shè)立的收費項目一律納入預(yù)算管理。在編制部門預(yù)算時，充分考慮執(zhí)收單位的業(yè)務(wù)范圍、業(yè)務(wù)量、業(yè)務(wù)成本和代征成本，并結(jié)合前三年的收入水平，敦促執(zhí)收單位在年初做好當年行政事業(yè)性收費的收入計劃。通過對收費收入的動態(tài)分析實時掌控征收進度，對實際執(zhí)行中收入超額完成年度預(yù)算任務(wù)的部分，如果確實屬于按政策規(guī)定努力組織增收的，可部分或全部作為專項資金予以獎勵，用于執(zhí)收部門和單位當年或下一年度的事業(yè)發(fā)展支出，納入部門預(yù)算支出范圍，不抵預(yù)算安排的其他資金；如果屬于執(zhí)收單位違規(guī)收取的，一律予以沒收，并依法給予相應(yīng)處罰。對征收不力、隨意減免等非政策因素導(dǎo)致未能完成年度預(yù)算任務(wù)的，按規(guī)定程序相應(yīng)調(diào)減執(zhí)收部門和單位當年或下一年度支出預(yù)算。把完善行政事業(yè)性收費的預(yù)算管理制度作為規(guī)范收費減免管理的抓手。其次，加大績效考核力度，根據(jù)對繳存財政專戶、銀行賬戶、收費執(zhí)行、票據(jù)領(lǐng)用、資金結(jié)報、會計報告等方面管理的實際執(zhí)行結(jié)果，按照系數(shù)法進行考核。各項管理工作結(jié)果基本完成的系數(shù)設(shè)為1，憑年終績效考核結(jié)算分別加減系數(shù)。再次，加強體制，落實監(jiān)管，應(yīng)充分認識到：健全非稅收入管理體制，完善非稅收入征管體系，是當前深化“收支兩條線”改革工作的重中之重。對經(jīng)查實發(fā)現(xiàn)有執(zhí)收單位存在隨意減免收費等違規(guī)行為的，除按財政處罰條例相關(guān)規(guī)定處理外，還應(yīng)實行“一票否決制”，取消其當年績效考核獎勵、征管工作先進評比的資格條件；情節(jié)特別嚴重的，應(yīng)提交監(jiān)察部門給予行政處分，通過強調(diào)法律責(zé)任，增加制度威懾力的方式強化建立這種激勵約束機制，充分調(diào)動執(zhí)收部門和單位的征收積極性，真正做到依法征收、應(yīng)收盡收。
4.健全行政事業(yè)性收費收入監(jiān)督檢查機制
行政事業(yè)收費收入監(jiān)督檢查機制是收費減免管理的必要外部環(huán)境。一是在加大財政監(jiān)督檢查力度的基礎(chǔ)上，加強財政與紀委、審計、監(jiān)察等部門的協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮各自的職能優(yōu)勢，加大檢查和處罰處分力度。二是發(fā)揮社會監(jiān)督作用，每年繼續(xù)根據(jù)財政部發(fā)文編制行政事業(yè)性收費項目目錄和相應(yīng)的減免條件、審批程序，向社會公布并公開亂收費、亂減免和票據(jù)使用監(jiān)督舉報電話號碼，接受社會監(jiān)督。凡是未公示收費文件、收取不在公示目錄中的收費項目、不按規(guī)定標準收費、不使用合法財政票據(jù)和票據(jù)開具不規(guī)范，隨意增加、減少收費標準和計費依據(jù)的行為，都可定性為收費上的行政亂為，對照相應(yīng)的規(guī)定進行處理。三是嚴格執(zhí)法，對查出的嚴重違規(guī)行為，根據(jù)國務(wù)院《財政違法行為處罰處分條例》和《浙江省財政監(jiān)督條例》的規(guī)定，在責(zé)令整改、限期上繳或退還違法所得的同時，將視情節(jié)輕重分別對單位予以警告或通報批評，對有關(guān)責(zé)任人員予以警告直至開除等行政處分，嚴肅財經(jīng)紀律。四是建立收費減免的聯(lián)席會議制度，對收費量較大、社會影響面廣的項目，可以通過多部門的聯(lián)席會議進行討論確定，特別重大的減免事項，提交市政府審定。
5.引入系統(tǒng)管理理念，對收費全面實行信息化管理
引入系統(tǒng)管理理念，對收費進行全面信息化管理是規(guī)范收費減免行為的有效手段。完善政府收費征管機制，解決目前政府收費管理上存在的問題，必須運用現(xiàn)代管理手段，充分利用電子信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)在管理上的優(yōu)勢，在使用財政內(nèi)部現(xiàn)有征管信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，積極探尋和外部信息資源相結(jié)合，提升征管層次和效率的途徑。目前杭州市提出了構(gòu)建權(quán)力陽光運行機制，包括建立健全權(quán)力規(guī)范運行體系的一系列具體要求，其中之一是對現(xiàn)有行政權(quán)力進行全面清理后放到政府綜合電子政務(wù)平臺上進行公開運作。財政部門應(yīng)利用這一契機把有關(guān)的業(yè)務(wù)要求有機整合進去，達到信息對接與共享。從行政審批和許可的受理環(huán)節(jié)開始對政府收費進行科學(xué)化、系統(tǒng)化、規(guī)范化的控管，在平臺系統(tǒng)中對單位收費的項目、標準、計費依據(jù)預(yù)先進行設(shè)定，掌握應(yīng)收數(shù)、理清實收數(shù)、監(jiān)控差額數(shù)，從收費的源頭對收費的非正常性流失進行預(yù)警監(jiān)控，從而變事后管理為事前監(jiān)督、事中控制，在達到規(guī)范收費減免管理的同時實現(xiàn)對收費的應(yīng)收盡收。此外，從加強財政票據(jù)管理改革入手，在收費征管中推廣使用電腦開票，財政部門在執(zhí)收單位的電腦開票程序中設(shè)定收取的所有費種和往來款項目，既能強化“以票管費，以票促收”的職能，又可消除執(zhí)收單位用往來款收據(jù)轉(zhuǎn)移收費的可能性。通過對現(xiàn)有征管信息系統(tǒng)功能的延伸和拓展，確保行政事業(yè)收費按規(guī)定及時、足額分別繳入國庫和財政專戶。
（作者單位：杭州市財政局）
