“鄉(xiāng)財縣管”是農(nóng)村綜合改革的重要內(nèi)容，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式的深刻變革。本文在分析贛州“鄉(xiāng)財縣管”的成效以及存在問題的基礎(chǔ)上，提出了推動贛州鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政規(guī)范發(fā)展的具體措施
贛州市位于江西省南部，轄19個縣（市、區(qū)），面積近4萬平方公里，總?cè)丝诮?00萬人，其中農(nóng)村人口占80%以上，是全國著名的革命老區(qū)之一，也是江西省貧困縣、貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)最多的設(shè)區(qū)市。2005年下半年以來，為緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，提高基層政權(quán)執(zhí)政能力，贛州市按照“先點后面”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自愿原則，在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)、資金使用權(quán)和財務(wù)審批權(quán)不變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的各項債權(quán)債務(wù)仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)享有和承擔(dān)的前提下，進(jìn)行了以“機構(gòu)上劃，預(yù)算代理，賬戶統(tǒng)設(shè)，統(tǒng)一收付，采購統(tǒng)辦”為主要內(nèi)容的“鄉(xiāng)財縣管”財政管理方式改革試點工作，2008年8月底，全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都推行了“鄉(xiāng)財縣管”財政管理方式改革。通過三年來的改革與實踐，“鄉(xiāng)財縣管”取得了良好的成效。
一、改革的主要內(nèi)容
1．機構(gòu)上劃。除全南縣外，其他18個縣（市、區(qū)）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所都上收到縣級財政局垂直管理。其職能由組織收入為主轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)、管理和監(jiān)督為主，除了繼續(xù)抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)契稅、耕地占用稅、煙葉稅等預(yù)算內(nèi)外收入的征收外，重點抓好鄉(xiāng)村支出的監(jiān)管，尤其是惠農(nóng)政策的貫徹落實，按時發(fā)放各項涉農(nóng)補貼，管好財政支農(nóng)資金。
2．預(yù)算代理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整及決算的職能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所代理，并接受縣級財政局的指導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算按照“量入為出，收支平衡”的原則編制，不列赤字，并將預(yù)算內(nèi)外收支統(tǒng)一編入綜合預(yù)算。
3．賬戶統(tǒng)設(shè)。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位在金融機構(gòu)的所有賬戶，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所統(tǒng)一開設(shè)并管理銀行賬戶，主要設(shè)立“結(jié)算專戶”、“基本支出專戶”、“專項支出專戶”、“村級專戶”四類。
4．統(tǒng)一收付。（1）收入統(tǒng)管。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的預(yù)算內(nèi)收入通過結(jié)算專戶全部繳入縣級國庫，預(yù)算外收入通過結(jié)算專戶繳入縣級財政預(yù)算外專戶，由縣財政根據(jù)收入類別和科目，分鄉(xiāng)鎮(zhèn)核算。
?。?）支出統(tǒng)撥。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政開支的機關(guān)事業(yè)單位人員工資，由縣級財政統(tǒng)一發(fā)放；鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公用經(jīng)費由縣級財政按批準(zhǔn)的綜合預(yù)算，逐月?lián)芨吨拎l(xiāng)鎮(zhèn)“基本支出專戶”；專項支出由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出申請，經(jīng)縣財政審核批準(zhǔn)后及時撥付至“專項支出專戶”。（3）票據(jù)統(tǒng)管?？h財政局統(tǒng)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)所需財政性票據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所負(fù)責(zé)票據(jù)的日常管理，實行“核舊購新、票結(jié)款清”。（4）集中核算。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)“零戶統(tǒng)管”的基礎(chǔ)上，財政所對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關(guān)和下屬站所的財務(wù)實行集中核算，并按有關(guān)規(guī)章制度進(jìn)行監(jiān)督。
5．采購統(tǒng)辦。凡納入政府集中采購目錄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項采購支出，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出申請和計劃，經(jīng)縣級財政部門審核后，交縣采購中心集中統(tǒng)一辦理，采購資金由縣級財政部門直接撥付供應(yīng)商。
二、取得的主要成效
1．完善了縣鄉(xiāng)財政管理體制。各縣（市、區(qū)）堅持按照“缺口上移，財力向下傾斜”和“讓利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的原則，上劃不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級負(fù)擔(dān)的公共支出項目，統(tǒng)籌保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)必要的支出。同時，遵循“誰發(fā)展、誰受益，發(fā)展快、多受益”的原則，調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財源的積極性。
2．豐富了公共財政內(nèi)容?！班l(xiāng)財縣管”在縣級財政設(shè)置專門機構(gòu)和人員，統(tǒng)一預(yù)算編制，統(tǒng)一支出定額，統(tǒng)一財務(wù)核算，統(tǒng)一政府采購，極大地豐富了縣級公共財政的內(nèi)容，同時也是公共財政在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的延伸和深化，讓公共財政的陽光普照農(nóng)村大地。
3．規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理?！班l(xiāng)財縣管”清理取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有賬戶，規(guī)范統(tǒng)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)賬戶設(shè)置，明確各種賬戶使用功能和規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項收支得到較好監(jiān)控，財政資金得以安全高效運行。同時，嚴(yán)格審核原始支出憑證，對不合理、超標(biāo)準(zhǔn)等違規(guī)支出一律不入賬，杜絕了亂收費、亂開支現(xiàn)象。
4．保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出。實行“鄉(xiāng)財縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境更加寬松，縣級財政根據(jù)財力狀況增加了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的補助力度，加上省財政給每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加10萬元轉(zhuǎn)移支付等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況總體上有了一定的好轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運轉(zhuǎn)經(jīng)費都有了保障，機關(guān)運轉(zhuǎn)困難、職工旅差費難以報賬等問題得到緩解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部情緒比較穩(wěn)定，政府的服務(wù)意識增強，為民辦實事、辦好事的熱情提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)建設(shè)也得到了改善，基層政權(quán)運行更加穩(wěn)定。
5．控制了鄉(xiāng)村不良債務(wù)。過去，全市大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)比較沉重，規(guī)模居高不下。改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)理財觀念、理財方式得到轉(zhuǎn)變，財務(wù)管理得以加強，有效地控制了由于搞“形象工程”、“政績工程”等而帶來的新增債務(wù)，為緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難創(chuàng)造了條件。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還樹立了“還債也是政績”的思想，通過多種途徑逐步化解陳債，縣級財政對債務(wù)消化好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)予以獎勵，降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風(fēng)險。
6．促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變。改革后，國稅、地稅部門征收的工商稅收，不作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入任務(wù)，不單獨考核，支出由縣級財政、財政所把關(guān)審核，促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能由過去的抓收、抓支轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌規(guī)劃、為農(nóng)服務(wù)、培植財源、新農(nóng)村建設(shè)等方面，推動了基層政府職能的轉(zhuǎn)變和工作方式的創(chuàng)新。
三、存在的主要問題
1．認(rèn)識上存在偏差。實施“鄉(xiāng)財縣管”改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)財權(quán)方面產(chǎn)生了一些錯誤理解。一種是認(rèn)為改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的問題應(yīng)該由縣財政解決，忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的責(zé)任；另一種是認(rèn)為改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金要由縣級財政審批，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力和作用。
2．配套改革滯后。由于種種原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后財政供養(yǎng)人員多、行政運行成本高的問題并沒有得到根本解決。同時，鄉(xiāng)村債務(wù)名目繁多，成因復(fù)雜，歷史遺留問題不少，責(zé)任難分，還款無資金來源，化解債務(wù)難度很大。
同時，部分縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員、行政事業(yè)收費票據(jù)、預(yù)算內(nèi)外賬戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)債務(wù)的“五清”工作還不夠徹底，造成管理上的漏洞，影響了改革的成效。對于村級資金管理，由于各地管理現(xiàn)狀及所涉及的矛盾差異性較大，村級資金暫未全部納入統(tǒng)管，“村賬鄉(xiāng)管”方式也有待在實踐探索中不斷完善。
3．管理手段落后?！班l(xiāng)財縣管”業(yè)務(wù)需要軟件化、網(wǎng)絡(luò)化作為技術(shù)支撐。但從目前情況來看，仍有部分縣尚未與鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)網(wǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)信社自動化、網(wǎng)絡(luò)化水平也不高，縣、鄉(xiāng)與農(nóng)信社聯(lián)網(wǎng)尚有困難。同時，“金財工程”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建設(shè)步伐滯后，很多財政所的辦公自動化設(shè)備嚴(yán)重短缺、老化，“鄉(xiāng)財縣管”軟件普及率很低，僅有40%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用了省財政的“鄉(xiāng)財縣管”軟件，大部分縣、鄉(xiāng)兩級“鄉(xiāng)財縣管”核算未實行電算化，缺乏一套比較規(guī)范的支出管理和控制程序。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要將有關(guān)憑證送到縣里審批，增加了開支，增大了工作量，縣級財政事前監(jiān)督也難以到位。
4．預(yù)算管理水平低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所編制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)感覺“鄉(xiāng)財縣管”后用錢不方便，對預(yù)算管理工作不重視；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)人員認(rèn)為自己只負(fù)責(zé)具體的收支事務(wù)，核算意識、理財意識淡，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制工作不積極?？h級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出的監(jiān)督也只局限于撥付資金是否有來源，原始憑證是否合法、合規(guī)，以及審批手續(xù)是否齊全，而對于每筆資金用途是否合理，是否注重效益等難以做到有效監(jiān)督，對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)是否真實存在、有無虛假和有無隱瞞等不可能完全了解。
5．隊伍建設(shè)有待跟進(jìn)。機構(gòu)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員力量比較薄弱，一般的財政所僅有兩到三個人，人員素質(zhì)也參差不齊，面對“鄉(xiāng)財縣管”后較大的工作量，特別是今后實行電腦軟件操作和網(wǎng)絡(luò)化數(shù)據(jù)傳輸，基層財政部門的人員力量與業(yè)務(wù)水平都亟待加強。
四、對完善改革的思考
1．進(jìn)一步提高認(rèn)識?！班l(xiāng)財縣管”的實質(zhì)是鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管，在縣財政的監(jiān)督下更好地履行職能，是一種管理方式的改革。同時，“鄉(xiāng)財縣管”還要充分體現(xiàn)縣鄉(xiāng)財政一盤棋的思想，縣鄉(xiāng)財政是非常密切的利益共同體，有了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的穩(wěn)定，才有縣財政的發(fā)展。
同時，只有縣財政的強大，才有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的繁榮。認(rèn)清了這一點，縣鄉(xiāng)兩級才能正確理解和重視這項財政改革，才能達(dá)到上下聯(lián)動、整體推進(jìn)的效果。
2．切實抓好“五清”工作。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員、行政事業(yè)收費票據(jù)、預(yù)算內(nèi)外賬戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)債務(wù)清理不徹底的縣市，要采取措施切實抓好“五清”工作，保證賬賬相符、賬證相符、賬實相符、賬款相符，摸清鄉(xiāng)鎮(zhèn)家底，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)移交的真實性和完整性。
3．積極推進(jìn)農(nóng)村綜合改革。進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，合理調(diào)整收支范圍，逐步建立科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付保障機制，盡可能增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力。
推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革，加強各項農(nóng)村教育經(jīng)費管理。改善農(nóng)村教師待遇，提高鄉(xiāng)村教育質(zhì)量，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育公平。按照“制止新債、摸清舊債、明確責(zé)任、分類處理、逐步化解”的要求，積極穩(wěn)妥地開展化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作，縣、鄉(xiāng)財政在轉(zhuǎn)移支付、新增收入中拿出一定比例資金，用于償還債務(wù)。
中央、省、市也要積極幫助縣鄉(xiāng)化解債務(wù)，加大對縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付的力度，對債務(wù)消化得好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)予以獎勵。
4．強化村級資金監(jiān)管。嚴(yán)格按照所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)不變的原則，全面推廣“村財鄉(xiāng)管”制度，將村級資金納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管范圍。
5．加強信息化建設(shè)。加快基層財政部門“金財工程”建設(shè)步伐，搭建“鄉(xiāng)財縣管”網(wǎng)絡(luò)管理平臺，將財政網(wǎng)絡(luò)延伸到財政所、農(nóng)信社，盡快啟用“鄉(xiāng)財縣管”軟件，規(guī)范“鄉(xiāng)財縣管”業(yè)務(wù)流程，簡化辦事程序，降低運行成本，提高工作效率。
6．提高基層財政隊伍素質(zhì)。將“鄉(xiāng)財縣管”改革培訓(xùn)納入省、市、縣財政年度培訓(xùn)計劃，有計劃、有步驟地對業(yè)務(wù)人員和管理人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高經(jīng)辦人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和實際操作水平。
同時，建立健全“鄉(xiāng)財縣管”機構(gòu)，配齊配強工作人員，特別是對基礎(chǔ)薄弱的財政所要充實力量。
