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對行政事業(yè)單位完善內(nèi)部控制對策的研究

 在社會主義市場經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的情況下,為保證行政事業(yè)單位的正常運(yùn)行,除了要建立起比較完善的內(nèi)控制度外,更要使內(nèi)部控制適應(yīng)時發(fā)表展,做到與時俱進(jìn)

  行政事業(yè)單位內(nèi)部控制從管理結(jié)構(gòu)上來看,可由會計控制和管理控制兩個方面構(gòu)成。會計控制主要是對財產(chǎn)物資的安全性、會計信息的真實性和完整性及財務(wù)活動的合法性的控制;管理控制則是為保證方針、決策的貫徹執(zhí)行,促進(jìn)業(yè)務(wù)活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性以及業(yè)務(wù)目標(biāo)的實現(xiàn)進(jìn)行的控制。內(nèi)部會計控制是單位內(nèi)部控制制度的核心層次,而內(nèi)部管理控制是單位內(nèi)部控制的框架層次。這兩個方面相互依托、交織、制約,形成了有效運(yùn)行的單位內(nèi)部管理的控制網(wǎng)絡(luò)。

  不同類別的行政事業(yè)單位財務(wù)管理核算的重點和要求不同,其內(nèi)部會計控制重點、目標(biāo)、內(nèi)容和方法也有所差異。行政事業(yè)單位資金來源主體是財政預(yù)算資金,據(jù)此,可以把行政事業(yè)單位資金來源分成四類:一是財政預(yù)算安排;二是單位開展專業(yè)業(yè)務(wù)活動及其輔助活動取得的收入;三是其他收入;四是經(jīng)營收入。其中,第二、三類已納入單位部門預(yù)算。目前,加強(qiáng)對這兩類資金的收支管理與內(nèi)部控制已成必然。

  一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

  1.財政經(jīng)費的基本支出缺乏有效控制

  目前,行政事業(yè)單位對于基本支出(特別是招待費、辦公費、會議費等)普遍缺乏嚴(yán)格的控制標(biāo)準(zhǔn),即使制定了內(nèi)部經(jīng)費開支標(biāo)準(zhǔn),但仍較多采用實報實銷制,只要有相應(yīng)審批人員簽字同意,會計人員就予以報銷。專項經(jīng)費被擠占、挪用現(xiàn)象也較普遍,致使專項資金未能發(fā)揮其應(yīng)有的資金效益。

  2.固定資產(chǎn)管理比較薄弱

  實行政府集中采購制度以后,行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的購置得到了有效控制,但對資產(chǎn)的使用、處置管理仍缺乏相關(guān)的內(nèi)部控制,重購輕管現(xiàn)象比較普遍。如相當(dāng)部分行政事業(yè)單位未按規(guī)定建立起定期財產(chǎn)盤點制度,對于購置的固定資產(chǎn)未能及時登記入賬,未按規(guī)定登記固定資產(chǎn)明細(xì)賬和實物卡片,資產(chǎn)保管責(zé)任不明確,資產(chǎn)處置程序、審批權(quán)限和責(zé)任不明確等,極易導(dǎo)致資產(chǎn)賬實不符及資產(chǎn)流失,賬外資產(chǎn)也時有發(fā)生。

  3.財務(wù)與業(yè)務(wù)管理脫節(jié)

  財務(wù)部門只起到“核算”、“付款”作用,對單位重要事項的決策、實施過程和結(jié)果均不了解,未能對業(yè)務(wù)部門實施必要的財務(wù)管理和內(nèi)部監(jiān)督。如一些行政事業(yè)單位財務(wù)部門對于工程項目的概預(yù)算、工程進(jìn)度、價款支付、價款支付方式及金額發(fā)生變動、竣工決算全然不知,往往只負(fù)責(zé)對支出登賬核算,而對支出額確定是否合理、是否按預(yù)算執(zhí)行等卻未能實施必要的財務(wù)監(jiān)控。

  4.票據(jù)管理不夠嚴(yán)格到位

  票據(jù)的購、領(lǐng)、用、核銷未按規(guī)定建立相應(yīng)臺賬;對票據(jù)使用情況未建立定期或不定期抽查制度,導(dǎo)致一些部門延期上繳相應(yīng)收入,甚至出現(xiàn)挪用公款問題;對使用后票據(jù)未能及時辦理交驗、核銷,容易導(dǎo)致收入不入賬、私設(shè)“小金庫”等問題。

  5.崗位設(shè)置不夠合理

  許多單位存在一人多崗、不相容崗位兼職現(xiàn)象。出納人員、記賬人員、保管人員、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)決策人員及經(jīng)辦人員沒有很好地分離制約,存在出納兼復(fù)核、采購兼保管等現(xiàn)象,出現(xiàn)管理漏洞。

  6.預(yù)算控制比較薄弱

  隨著部門預(yù)算改革的推進(jìn),預(yù)算控制得到了一定程度加強(qiáng),但仍較薄弱。

  主要表現(xiàn)為:一是最高管理層不重視,缺乏必要的預(yù)算管理機(jī)制。單位預(yù)算是全方位的,但相當(dāng)多的部門負(fù)責(zé)人,沒有認(rèn)識到預(yù)算的必要性和重要性,認(rèn)為預(yù)算編制可有可無,即便有預(yù)算,也不按預(yù)算執(zhí)行,預(yù)算成為應(yīng)付工作的形式。二是預(yù)算編制還比較粗糙。目前部門預(yù)算的編制一般仍根據(jù)財政下達(dá)數(shù)、上年收支實績、預(yù)算單位自身的特點和業(yè)務(wù)進(jìn)行核定,大部分都還沒有細(xì)化到具體項目,預(yù)算支出達(dá)不到逐筆進(jìn)行核定的要求。三是預(yù)算剛性不夠。預(yù)算的計劃性、科學(xué)性不強(qiáng),資金使用缺乏預(yù)見性,削弱了預(yù)算的約束控制力。

  二、相關(guān)對策建議

  行政事業(yè)單位內(nèi)部控制機(jī)制是一個系統(tǒng),系統(tǒng)各個要素之間相互聯(lián)系、相互制約。所以行政事業(yè)單位內(nèi)控制度要發(fā)揮現(xiàn)實作用,必須形成機(jī)制,使一個單位內(nèi)控制度達(dá)到一個較為理想的目標(biāo)。內(nèi)部控制機(jī)制的主體是內(nèi)部控制結(jié)構(gòu),包括:控制項目及環(huán)境、財務(wù)會計系統(tǒng)、控制流程。其中,控制項目是指內(nèi)控制度的基本單位??刂骗h(huán)境是指對建立或?qū)嵤┠稠椪甙l(fā)生影響的各種因素。內(nèi)部會計控制必然要受到組織結(jié)構(gòu)、職工的誠實等因素的影響。主要有以下兩個方面:第一,控制環(huán)境不能無限擴(kuò)大,應(yīng)該控制在單位可控范圍之內(nèi),否則內(nèi)控制度就很難操作;第二,行政事業(yè)單位內(nèi)控環(huán)境受其上級部門影響比較大。

  針對不同行政事業(yè)單位的不同實際情況,要有不同的內(nèi)部控制制度。

  從總體上考慮,可以從以下幾個方面進(jìn)行完善:

  1.明確領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任

  在制定內(nèi)部控制有關(guān)規(guī)定時,要明確單位負(fù)責(zé)人應(yīng)負(fù)的責(zé)任,只有這樣,才能使單位由上而下共同執(zhí)行內(nèi)部控制要求,從而推動內(nèi)部控制的健康發(fā)展。

  還可以在行政事業(yè)單位內(nèi)部推行法人經(jīng)濟(jì)責(zé)任制,將責(zé)任風(fēng)險直接與決策層掛鉤。經(jīng)濟(jì)責(zé)任制即按領(lǐng)導(dǎo)分工予以縱橫監(jiān)控,規(guī)定職責(zé),相應(yīng)授權(quán),從而實現(xiàn)各盡其職、相互協(xié)調(diào)、相互制約的控制目的。同時,要建立必要的信息披露制度,以此接受社會公眾的監(jiān)督和約束。

  政府也應(yīng)把內(nèi)部控制作為一項日常工作來抓,可以把內(nèi)部控制的好壞作為領(lǐng)導(dǎo)政績的一個方面。

  2.提高員工素質(zhì)

  行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的成敗關(guān)鍵在于員工素質(zhì)的高低程度,其素質(zhì)控制的目的在于保證工作人員具有忠誠、正直的品質(zhì)和勤奮、有效的工作能力,從而保證內(nèi)部控制有效實施。它對財會人員的素質(zhì)有更高要求,不僅要求專業(yè)技術(shù)性強(qiáng),要求他們的政策性、法制性強(qiáng),并且還需要有一定的職業(yè)道德水準(zhǔn)。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制涉及到所有員工,不僅僅是財務(wù)部門的事。所以,應(yīng)注重全體職工的后續(xù)培訓(xùn),以適應(yīng)管理的要求。

  3.建立財務(wù)狀況預(yù)警機(jī)制

  各行政事業(yè)單位可以借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗并運(yùn)用現(xiàn)代科技手段,逐步建立風(fēng)險監(jiān)控、評價和預(yù)警系統(tǒng)。通過一系列指標(biāo)的橫向和縱向數(shù)據(jù)比較,對財務(wù)運(yùn)作中潛在風(fēng)險預(yù)警預(yù)報,提出控制措施,將可能萌發(fā)的財務(wù)風(fēng)險予以化解。

  4.建立和健全內(nèi)部控制制度

  各單位應(yīng)當(dāng)建立、健全本單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度,并具體要求記賬人員與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項和會計事項的審批人員、經(jīng)辦人員、財物保管人員的職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)明確,并相互分離、相互制約;重大對外投資、資產(chǎn)處置、資金調(diào)度和其他重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項的決策實行集體審議聯(lián)簽,相互制約程序應(yīng)當(dāng)明確;財產(chǎn)清查的范圍、期限和組織程序應(yīng)當(dāng)明確;對會計資料定期進(jìn)行內(nèi)部審計的辦法和程序應(yīng)當(dāng)明確。

  各單位還應(yīng)該建立單位內(nèi)部稽核制度、內(nèi)部牽制制度、內(nèi)部審計制度。

  內(nèi)部稽核制度和內(nèi)部牽制制度的建立應(yīng)該結(jié)合會計人員崗位責(zé)任制度一并考慮,但兩者是不同的。前者的主要內(nèi)容包括:稽核工作的組織形式和個體分工;稽核工作的職責(zé)、權(quán)限;稽核工作的程序和基本方法等。后者的主要內(nèi)容包括:內(nèi)部牽制制度的原則,包括機(jī)構(gòu)分離、職務(wù)分離、錢賬分離、賬物分離等;對出納等崗位的職責(zé)和限制性規(guī)定;有關(guān)部門或領(lǐng)導(dǎo)對限制性崗位的定期檢查辦法。內(nèi)部審計則是內(nèi)部控制的一種特殊形式,是一個單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動和管理制度是否合規(guī)、合理和有效的獨立評價機(jī)構(gòu),在某種意義上講是對其他內(nèi)部控制的再控制。

  5.建立績效考評體系

  設(shè)置科學(xué)的考核指標(biāo)體系,對單位內(nèi)部各部門和全體員工的業(yè)績進(jìn)行定期考核和客觀評價,并將考評結(jié)果作為確定員工薪酬以及職務(wù)晉升、評優(yōu)、降級、調(diào)崗等的依據(jù)。

  6.內(nèi)部控制的執(zhí)行要把握重點

  行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制要注意抓重點,針對本單位的工作實際,抓本單位的薄弱環(huán)節(jié)。重點要把握好以下幾個方面:

  一是預(yù)算控制。按照財政預(yù)算改革的要求,財政將加強(qiáng)對計劃預(yù)算的審查監(jiān)督,保障計劃的科學(xué)性,強(qiáng)化預(yù)算的約束力,堵塞腐敗漏洞。所以,行政事業(yè)單位應(yīng)適應(yīng)財政發(fā)展的需要,建立一套以預(yù)算管理為基礎(chǔ)的內(nèi)部控制體系,主要包括預(yù)算的編制、審定、執(zhí)行、監(jiān)控、分析、調(diào)整(預(yù)算變動需上報申請,審批后方可調(diào)整)、考核等。

  二是授權(quán)批準(zhǔn)控制。單位在處理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)時,必須經(jīng)過授權(quán)批準(zhǔn)以便進(jìn)行控制。在授權(quán)批準(zhǔn)控制時,一定要明確授權(quán)批準(zhǔn)的范圍、權(quán)限、責(zé)任和程序。

  同時,要把授權(quán)批準(zhǔn)權(quán)限的分解和審批額度的分配與核算管理制度的建立、財務(wù)公開性制度的建立緊密地結(jié)合在一起,以防止濫用職權(quán)審批情況的出現(xiàn)。

  三是關(guān)鍵點控制。在一個業(yè)務(wù)處理過程中,往往有些控制環(huán)節(jié)很容易出現(xiàn)錯誤和弊端,達(dá)不到既定目標(biāo),這時要注意尋找業(yè)務(wù)關(guān)鍵控制點。如:在設(shè)置崗位或職務(wù)時,為了保證業(yè)務(wù)正常開展,防止出問題,不相容崗位或職務(wù)要由不同的人來承擔(dān),這就是關(guān)鍵控制點;在進(jìn)行會計核算時,為保證會計記錄的正確性,明細(xì)賬和總賬之間的核對是關(guān)鍵控制點;為保證銀行存款金額的正確性,由非出納員核對銀行對賬單和存款余額這也是關(guān)鍵控制點。

  四是會計電算化控制。會計電算化的迅速發(fā)展和普及,促進(jìn)了會計工作的規(guī)范化,提高了會計工作的質(zhì)量。通過會計電算化特別是會計管理電算化,利用會計核算提供的數(shù)據(jù)和其他有關(guān)數(shù)據(jù),結(jié)合單位的實際情況,借助計算機(jī)會計管理軟件對單位內(nèi)部管理從事前、事中、事后三個方面實施控制,保證控制工作有效、快速的運(yùn)行

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