2008年度中國(guó)總會(huì)計(jì)師優(yōu)秀論文
中國(guó)人民銀行呂梁中心支行 邢紅青
[個(gè)人簡(jiǎn)介]
邢紅青，女，1967年2月出生，研究生學(xué)歷，擁有國(guó)際注冊(cè)內(nèi)部審計(jì)師、經(jīng)濟(jì)師職稱。1988年至今，在中國(guó)人民銀行呂梁中心支行工作，先后從事過(guò)辦公室、金融監(jiān)管、內(nèi)部審計(jì)和國(guó)庫(kù)管理工作，現(xiàn)任副科長(zhǎng)。
國(guó)庫(kù)集中支付制度是發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用的一種財(cái)政資金支出管理模式，由于各國(guó)的實(shí)際情況不同，其具體形式和管理辦法也各不相同。如何解決好這個(gè)問(wèn)題，如何加強(qiáng)國(guó)庫(kù)集中支付的管理與服務(wù)工作，成為亟待研究的焦點(diǎn)。
一、國(guó)庫(kù)集中支付背景介紹
2001年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合印發(fā)了《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》，并于同年8月由中央財(cái)政選擇水利部等6家中央單位率先開(kāi)始試點(diǎn)，標(biāo)志著我國(guó)以建立國(guó)庫(kù)單一賬戶為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革正式拉開(kāi)了帷幕。當(dāng)時(shí)，由于各地在啟動(dòng)改革之際，受結(jié)算渠道不暢的限制，人民銀行不具備直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的能力。
自2004年以來(lái)，隨著國(guó)庫(kù)信息化建設(shè)步伐的加快以及人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)參加現(xiàn)代化支付系統(tǒng)后國(guó)庫(kù)資金匯劃渠道的暢通，人民銀行已逐步具備了直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的能力與條件。
中支付機(jī)構(gòu)在指定銀行開(kāi)設(shè)國(guó)庫(kù)集中支付專戶，將所有財(cái)政資金存入國(guó)庫(kù)集中支付專戶，單位在需要購(gòu)買商品或支付勞務(wù)款項(xiàng)時(shí)提出申請(qǐng)，經(jīng)國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)構(gòu)審核后，將資金直接從集中支付專戶支付給收款人的國(guó)庫(kù)資金管理制度。
二、對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度的理解1．這一制度是相對(duì)于現(xiàn)行的財(cái)政國(guó)庫(kù)資金分散支付而言的現(xiàn)行的財(cái)政資金撥付，是由單位按照預(yù)算級(jí)次層層上報(bào)用款計(jì)劃，再由財(cái)政按下達(dá)的預(yù)算，將資金從國(guó)庫(kù)撥付到一級(jí)單位，一級(jí)單位按照預(yù)算級(jí)次層層下?lián)艿交鶎訂挝?，基層單位再根?jù)有關(guān)規(guī)定及業(yè)務(wù)需要，購(gòu)買商品或支付勞務(wù)款項(xiàng)，形成財(cái)政資金實(shí)際支出。國(guó)庫(kù)集中支付方式就是改變現(xiàn)行的財(cái)政資金層層撥付程序，由國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)構(gòu)在指定銀行開(kāi)設(shè)國(guó)庫(kù)集中支付專戶，單位在需要購(gòu)買商品或支付勞務(wù)款項(xiàng)時(shí)提出申請(qǐng)，經(jīng)國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)構(gòu)審核后，將資金直接從集中支付專戶支付給收款人。
2．這一制度是以計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展和廣泛應(yīng)用為基礎(chǔ)的
實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度的主要控制目標(biāo)和依據(jù)是財(cái)政預(yù)算指標(biāo)，沒(méi)有功能強(qiáng)大、快速的財(cái)政預(yù)算管理和信息反饋系統(tǒng)是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。另外，還要求有一個(gè)準(zhǔn)確、及時(shí)的銀行結(jié)算系統(tǒng)作保障。
隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用的普及，現(xiàn)在已完全能夠滿足這一改革的需要。
3．這一制度是國(guó)庫(kù)集中收付制度的重要組成部分
它是改變現(xiàn)行的財(cái)政資金層層撥付程序，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為依托，以提高財(cái)政資金使用效益為目的，由國(guó)庫(kù)集
三、人民銀行經(jīng)辦國(guó)庫(kù)集中支付的優(yōu)勢(shì)
與實(shí)施商業(yè)銀行代理模式相比，由于人民銀行沒(méi)有利益驅(qū)動(dòng)因素的影響，直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)能更有效地利用人民銀行長(zhǎng)期經(jīng)理國(guó)庫(kù)所積累的經(jīng)驗(yàn)，確保預(yù)算執(zhí)行順利進(jìn)行。
1．減少了財(cái)政撥付環(huán)節(jié)，加快了資金到賬時(shí)間
實(shí)行人行直接經(jīng)辦國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)后，政府采購(gòu)、工資、勞務(wù)等財(cái)政支出由財(cái)政部門(mén)通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶直接支付給收款人，省去了代理銀行中間處理環(huán)節(jié)，縮短了財(cái)政資金的在途時(shí)間，提高了財(cái)政、國(guó)庫(kù)的工作效率。
2．防范了支付風(fēng)險(xiǎn)
人民銀行經(jīng)辦國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)后，有效地避免了商業(yè)銀行代理模式下“先支付、后清算”所造成的代理銀行墊付資金和違規(guī)清算問(wèn)題，使國(guó)庫(kù)更好地采取庫(kù)存余額和支付總額的雙重控制，防范和化解資金支付風(fēng)險(xiǎn)。
3．節(jié)約了國(guó)庫(kù)集中支付改革的成本
國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)交由人民銀行直接代理，相應(yīng)減少了財(cái)政對(duì)代理銀行的選擇、開(kāi)辦費(fèi)用投入，同時(shí)也免去了商業(yè)銀行代理模式下財(cái)政向商業(yè)銀行支付代辦手續(xù)費(fèi)和商業(yè)銀行墊付資金的利息支出，節(jié)約了改革成本。
4．維護(hù)了財(cái)政資金的透明化和集中管理
國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)交由人民銀行直接核算，一方面有效地避免了多家商業(yè)銀行分散經(jīng)辦存在的弊端，減少了內(nèi)部核算環(huán)節(jié)，降低了核算的差錯(cuò)，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政、國(guó)庫(kù)等部門(mén)對(duì)財(cái)政資金支撥實(shí)時(shí)、有效的監(jiān)督；另一方面，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政對(duì)各類財(cái)政性資金收付活動(dòng)全過(guò)程的有效監(jiān)督，真正做到預(yù)算單位支付有依據(jù)、執(zhí)行有監(jiān)督、制度有約束、安全有保障，使財(cái)政資金的管理更加規(guī)范和透明。
5．拓寬了人民銀行對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督內(nèi)涵
財(cái)政資金集中支付歸口于人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)，從宏觀上更有利于增強(qiáng)人民銀行對(duì)基礎(chǔ)貨幣的掌握能力，為積極開(kāi)展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理打下基礎(chǔ)；從微觀上，取消零余額賬戶，由人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)直接支付，不僅避免了代理銀行在財(cái)政支付中對(duì)資金用途審查不嚴(yán)而帶來(lái)的財(cái)政資金損失，而且資金支付順序是從人民銀行直接到收款人開(kāi)戶行，能夠掌握各預(yù)算單位每一筆資金的用途、去向，從而有利于加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金支出的監(jiān)督管理，杜絕不合理的支出，防范財(cái)政資金流失風(fēng)險(xiǎn)。
四、人民銀行經(jīng)辦代理國(guó)庫(kù)工作的困難和問(wèn)題
人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)直接辦理財(cái)政集中支付，這一作法推進(jìn)了財(cái)政國(guó)庫(kù)集中制度改革，為進(jìn)一步完善和優(yōu)化財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案，提高國(guó)庫(kù)資金撥付效率具有良好的示范作用。但是，在許多方面還存在一些問(wèn)題與困難。
1．國(guó)庫(kù)核算系統(tǒng)仍不適應(yīng)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要
一是目前大多國(guó)庫(kù)還未建立與財(cái)政、稅務(wù)部門(mén)的橫向聯(lián)網(wǎng)，財(cái)政直接支付數(shù)據(jù)只能通過(guò)另外的轉(zhuǎn)換程序進(jìn)行接收后，再導(dǎo)入核算系統(tǒng)，一方面加大了國(guó)庫(kù)人員的工作量，另一方面增加了國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)。二是國(guó)庫(kù)核算系統(tǒng)功能不完善。2006年，國(guó)庫(kù)核算系統(tǒng)由2.0升級(jí)為3.0，增加了人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)直接辦理財(cái)政集中支付的信息導(dǎo)入功能，解決了原來(lái)直接支付時(shí)仍使用預(yù)算撥款菜單的問(wèn)題，但仍然存在數(shù)據(jù)導(dǎo)入后顯示的支付信息不全面、不直觀等問(wèn)題。
2．人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)工作量大幅度增加
人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)直接辦理財(cái)政集中支付業(yè)務(wù)后，由原來(lái)預(yù)算單位每月一、二次資金撥付變?yōu)槊恳还P支出都通過(guò)人行辦理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年孝義支行未辦理直接支付時(shí)，財(cái)政支出業(yè)務(wù)量為2061筆，2006年全部實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，財(cái)政支出業(yè)務(wù)量為12600筆，剔除財(cái)政資金自然增長(zhǎng)的因素，業(yè)務(wù)量增加了5倍。
3．財(cái)政直接支付憑證種類不全，功能單一
目前，財(cái)政部門(mén)辦理的直接支付業(yè)務(wù)中，既有現(xiàn)金業(yè)務(wù)，也有同城轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)，還有異地匯兌業(yè)務(wù)，但無(wú)論是哪種業(yè)務(wù)，全部使用一種結(jié)算憑證——直接支付憑證，造成從憑證的格式和內(nèi)容上不能滿足各類業(yè)務(wù)的需要。
4．財(cái)政直接支付憑證安全系數(shù)小
“直接支付憑證”作為財(cái)政部門(mén)各類款項(xiàng)唯一的付款支付依據(jù)，在其印制上沒(méi)有任何防偽標(biāo)識(shí)，紙質(zhì)柔軟，沒(méi)有編號(hào)，很容易自行印制，給國(guó)庫(kù)資金的安全造成隱患。
五、人民銀行經(jīng)辦國(guó)庫(kù)集中支付已經(jīng)取得階段新成效
1．財(cái)務(wù)管理觀念更加深入
通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付改革，人民銀行從思想上認(rèn)識(shí)到國(guó)庫(kù)集中支付制度改革是財(cái)政體制改革的重要內(nèi)容，是提高財(cái)政資金使用效益，從源頭上預(yù)防和治理腐敗的重要措施。從上到下改變理財(cái)觀念，增強(qiáng)預(yù)算管理意識(shí)，逐步轉(zhuǎn)變“重分配，輕管理”觀念，促進(jìn)了預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理水平提高。
2．財(cái)務(wù)管理職能更加強(qiáng)化
集中管理后，預(yù)算單位財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)每筆資金的使用從預(yù)算、分月用款計(jì)劃到使用都要參與，保證了財(cái)務(wù)部門(mén)管理職能更好發(fā)揮，加強(qiáng)了部門(mén)財(cái)務(wù)管理在部門(mén)的地位和作用。各項(xiàng)工作的新變化也促使財(cái)務(wù)人員不斷提高業(yè)務(wù)水平。
3．預(yù)算編制更加精確
國(guó)庫(kù)集中支付改革基礎(chǔ)是真實(shí)、科學(xué)、準(zhǔn)確、細(xì)化的部門(mén)預(yù)算，財(cái)政資金使用必須嚴(yán)格按批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后的部門(mén)分月用款計(jì)劃成為預(yù)算執(zhí)行的有力約束?！鞍搭A(yù)算用款，按計(jì)劃辦事”，促使預(yù)算單位嚴(yán)格按照預(yù)算使用資金，牢固樹(shù)立按計(jì)劃用款的意識(shí)，將過(guò)去較難付諸執(zhí)行的預(yù)算約束，從理論、口頭的軟約束變?yōu)閷?shí)際可行的硬約束。
4．資金撥付效率更加提高
預(yù)算單位只要按照要求完成用款計(jì)劃的申報(bào)，就可以通過(guò)財(cái)政零余額賬戶進(jìn)行授權(quán)支付，在保證預(yù)算正常下達(dá)情況下，基本支出用款計(jì)劃和項(xiàng)目支出用款計(jì)劃按照規(guī)定時(shí)間上報(bào)，在每個(gè)月月初即可直接到達(dá)各個(gè)單位零余額賬戶，大大改變了傳統(tǒng)資金撥付方式下，層層申請(qǐng)和層層撥付的問(wèn)題，時(shí)間大為縮短。
5．監(jiān)督更加到位
實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付改革后，各基層預(yù)算單位原則上只能開(kāi)立一個(gè)預(yù)算單位零余額賬戶，并將所有財(cái)政資金納入該賬戶核算，從而改變了原先一個(gè)預(yù)算單位財(cái)政資金在多個(gè)賬戶核算、隨支隨取的現(xiàn)象，從源頭上杜絕分散、多重開(kāi)設(shè)賬戶，大額現(xiàn)金發(fā)放個(gè)人津補(bǔ)貼問(wèn)題等各類違紀(jì)現(xiàn)象，財(cái)政資金得到有效監(jiān)管。
[點(diǎn)評(píng)]
隨著國(guó)庫(kù)單一賬戶體系的完善和財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的逐步推廣，更多的部門(mén)機(jī)構(gòu)將接受這一改革，國(guó)庫(kù)單一賬戶的內(nèi)容再分階段擴(kuò)大到納入預(yù)算管理的基金、支出部門(mén)和單位的預(yù)算外資金，最終實(shí)現(xiàn)真正意義上的國(guó)庫(kù)單一賬戶所有財(cái)政性資金的納入。
因此，本文認(rèn)為，在財(cái)政國(guó)庫(kù)制度改革中，作為人民銀行，其職能和作用將會(huì)有很大的發(fā)揮空間。
