文 ／ 杭州市財政局農(nóng)業(yè)處課題組
一、財政支農(nóng)績效管理背景和杭州市財政支農(nóng)現(xiàn)狀
（一）財政支農(nóng)績效管理的背景
當(dāng)前，我國經(jīng)濟進入新的發(fā)展階段，開始了全面建設(shè)小康社會時期。要最終實現(xiàn)政府制定的發(fā)展目標(biāo)，在很大程度上取決于“三農(nóng)”問題的有效解決。中央十個“一號”文件、黨的十六屆四中全會、黨的十七屆三中全會等逐步清晰、系統(tǒng)地闡述了關(guān)于“三農(nóng)”的政策。特別是黨的十七屆三中全會提出：我國總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時刻，進入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。在資金支持方面，各級財政對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的投入逐年加大，并且在財政投入上強調(diào)三個“高于”的要求。
在財政支出逐年增加，特別是支農(nóng)專項資金比重加大的情況下，吸收改進美國與英國等西方發(fā)達(dá)國家相對比較成熟的財政支出績效評價法規(guī)與評價方法，通過評價體系對財政支農(nóng)行為的過程及其效果進行分析、評價和報告，以提高政府管理效率、支農(nóng)資金使用效益和公共服務(wù)水平。
（二）杭州市財政支農(nóng)的現(xiàn)狀分析
1.財政支農(nóng)投入總量不斷增加，但支農(nóng)支出占總財政支出比重相對仍然偏低。
近幾年，杭州市財政對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的投入不斷的加大。財政支農(nóng)支出總額從2000年的4億元增加到2006年的13.28億元，增長了2.32 倍，年均增幅達(dá)到了18.5%，但財政支農(nóng)占總財政支出比重相對仍然偏低（如表一所示）。據(jù)不完全統(tǒng)計，“十一五”期間杭州市新農(nóng)村建設(shè)資金需求將突破400億元，估算資金缺口在150多億元以上。
2.財政支農(nóng)支出方向基本穩(wěn)定，但財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。
杭州市財政支農(nóng)方向主要有三大類，一是支援農(nóng)村生產(chǎn)支出。包括小型農(nóng)田水利和水土保持補助費、農(nóng)村生產(chǎn)補助費、農(nóng)村發(fā)展和發(fā)展糧食生產(chǎn)專項資金支出、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、集體農(nóng)業(yè)（戶）改善基本生產(chǎn)條件的資金；二是農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出。主要用于大型水利工程，生產(chǎn)和流通重點基礎(chǔ)設(shè)施，商品糧棉生產(chǎn)基地，防護林、景觀林工程等生態(tài)工程建設(shè)；三是農(nóng)村救濟費，用于撫恤和社會救濟福利事業(yè)。對下山移民的補助、貧困戶的生活救濟和生產(chǎn)自救扶持，以及自然災(zāi)害救濟。近幾年杭州市財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)開始轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲?wù)農(nóng)村，財政投入真正起到促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、增加農(nóng)民收入的作用。但支出結(jié)構(gòu)還有待優(yōu)化，如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入比重尚待提高，在支援農(nóng)村生產(chǎn)支出中對農(nóng)民的直接補助需大幅度增加。同時在具體項目的選擇和資金的分配上，有些項目未能完全從項目的可行性和預(yù)期效果的角度進行科學(xué)合理地分析和安排，造成了資金的浪費。
3.財政支農(nóng)資金整合初見成效，但資金使用效益未能充分發(fā)揮出來。
近年來，杭州市財政整合各支農(nóng)專項資金，將分散在市級農(nóng)口部門不同性質(zhì)的資金集中合并、統(tǒng)一管理，起到了積極效果。但目前還存在一些不容忽視的問題：財政支農(nóng)資金使用監(jiān)督機制滯后，資金使用效果未能完全體現(xiàn)。特別是支農(nóng)項目申報中存在一定的隨意性和盲目性，項目實施過程中財政資金缺乏有效監(jiān)督，支農(nóng)政策無法完全落實到位；支農(nóng)資金從市財政——縣（市、區(qū)）財政——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政——村級組織的層層下?lián)?，造成資金運行成本增加，資金綜合使用效率降低；部分縣（市、區(qū)）配套政策難以落實、形成資金缺口，項目發(fā)揮不了作用，影響支農(nóng)資金使用效益。支農(nóng)資金的績效還沒有充分發(fā)揮出來。
由此可見，財政對“三農(nóng)”的支持不僅體現(xiàn)在投入資金的數(shù)量，更應(yīng)關(guān)注其支農(nóng)的效益。如何適應(yīng)新情況的要求，更好地體現(xiàn)政府對“三農(nóng)”投入的重點和投入方向，如何使資金發(fā)揮最大效益，盡快構(gòu)建財政支農(nóng)績效評價指標(biāo)體系和財政績效考評機制、推進財政支農(nóng)績效管理，提高資金使用效益，是當(dāng)前擺在財政支農(nóng)工作中亟待研究的重大課題。
二、財政支農(nóng)績效管理的難點
農(nóng)業(yè)既是一個戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)又是一個高風(fēng)險的產(chǎn)業(yè)，它對自然條件依賴性強，容易受到大自然災(zāi)害影響，即使是現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)也難以做到完全不“靠天吃飯”。所以農(nóng)業(yè)與其他行業(yè)相比處于弱勢。農(nóng)業(yè)的特殊性決定了財政支農(nóng)績效管理有以下難點：
1.績效管理項目涉及面廣
財政支農(nóng)項目涉及到種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)機、林業(yè)、水利等眾多項目，每個項目都各有特點，關(guān)系到農(nóng)業(yè)服務(wù)體系、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施及生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)資源永續(xù)利用、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的各個領(lǐng)域。同時，支農(nóng)項目根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域分布特點和規(guī)律，一般是統(tǒng)一布局、分散建設(shè)且大多數(shù)與廣大農(nóng)民的切身利益相關(guān)。項目多且分散，績效管理對項目實施和資金使用提出了更高的要求。
2.對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性、公益性的績效評價難以量化
提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、增加農(nóng)民收入、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、保護農(nóng)業(yè)資源、改善生態(tài)環(huán)境等都是財政支農(nóng)資金扶持的重點。支農(nóng)的效益與工業(yè)等行業(yè)相比，比較難以用量化指標(biāo)體現(xiàn)。比如農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的結(jié)果等，這些指標(biāo)結(jié)果即使被具體量化，并得到有關(guān)部門的證明，也往往不具說服力，缺乏權(quán)威性。
3.支農(nóng)項目績效難以在短時間內(nèi)體現(xiàn)
一般支農(nóng)項目周期長，支農(nóng)資金對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)體系和生態(tài)環(huán)境等方面的投入與完成結(jié)果存在時滯，其社會效益和經(jīng)濟效益在很長一段時間內(nèi)也難以量化體現(xiàn)。而且政府追求的公共目標(biāo)是多元的，且在不斷變化之中，從支農(nóng)資金的投入和產(chǎn)出進行分析，其績效評價無疑將經(jīng)歷一個較長的時期。
三、構(gòu)建財政支農(nóng)資金績效評價指標(biāo)體系
鑒于以上支農(nóng)資金管理中出現(xiàn)的問題和財政支農(nóng)績效管理的難點，在推進財政支農(nóng)績效管理的過程中應(yīng)盡快建立科學(xué)、完善的支農(nóng)資金評價指標(biāo)體系，并使之成為準(zhǔn)確衡量資金績效水平的重要工具，它的科學(xué)構(gòu)建將為整個財政支農(nóng)資金績效管理工作順利開展提供前提和保障。因此，我們應(yīng)盡快優(yōu)化與完善財政支農(nóng)資金績效考核和評價，通過可量化、可對比、可分析的方式衡量資金支出的成本與效益，進而建立以財政支農(nóng)績效為導(dǎo)向的新機制。
1.設(shè)立指標(biāo)
設(shè)立指標(biāo)應(yīng)從財政支出的經(jīng)濟性、效率性、效果性、生態(tài)性、可持續(xù)性等角度來考慮。評價內(nèi)容一方面是對支農(nóng)項目實施評價，側(cè)重于對項目立項、項目建設(shè)、項目完成、竣工驗收等環(huán)節(jié)的考評，由業(yè)務(wù)指標(biāo)來體現(xiàn)；另一方面是對支農(nóng)資金使用管理評價，主要是對資金籌集、資金分配、財務(wù)制度執(zhí)行、財務(wù)監(jiān)督等情況進行考評，由財務(wù)指標(biāo)來體現(xiàn)。重點考評項目實施在支持農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展等方面所起的積極作用。
指標(biāo)形式分共性指標(biāo)和特性指標(biāo)。共性指標(biāo)相對穩(wěn)定，可在財政支農(nóng)各類項目的績效評價中通用，一般體現(xiàn)在一級和二級指標(biāo)的設(shè)置上，如一級指標(biāo)均可設(shè)立為業(yè)務(wù)指標(biāo)和財務(wù)指標(biāo)，業(yè)務(wù)指標(biāo)中包含有目標(biāo)設(shè)定情況、目標(biāo)完成情況、組織管理水平等；在財務(wù)指標(biāo)中也可設(shè)立資金落實情況、實際支出情況、會計信息質(zhì)量、財務(wù)管理狀況和資產(chǎn)配置使用等指標(biāo)；特性指標(biāo)是在具體評價過程中，根據(jù)評價對象特點和評價需要等因素設(shè)置具體的符合評價對象的評價指標(biāo)，一般體現(xiàn)在三級指標(biāo)的設(shè)置上。根據(jù)農(nóng)業(yè)項目的特點和杭州市財政支農(nóng)情況，設(shè)置特性指標(biāo)可分類考慮。
第一類是農(nóng)林水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如百村園林化工程建設(shè)、水庫除險加固、小流域綜合治理等。可設(shè)置以下特性指標(biāo)：
①單位投入耕地保護量=項目實施后新增保護的耕地面積/財政投入
②單位投入災(zāi)害減少損失量=項目實施后減少的災(zāi)害損失/財政投入
③單位投入人口保護量=項目后受保護的人口數(shù)量/財政投入
④單位投入森林覆蓋率提高量=項目實施后的森林覆蓋率增加量/財政投入
⑤單位投入道路硬化率提高量=項目實施后的道路硬化率增加量/財政投入
⑥單位投入新增耕地面積=項目實施引致耕地數(shù)量的變化/財政投入
⑦單位投入新增排灌面積=項目實施引致新增排灌面積/財政投入
⑧單位投入人均公共設(shè)施面積增加量=項目實施增加的人均公共設(shè)施面積/財政投入
⑨單位投入自來水入戶提高量=項目實施后增加的自來水入戶的家庭數(shù)/財政總投入
⑩單位投入水土流失減少量=項目實施后水土流失減少量/財政總投入
第二類是對農(nóng)民的直補，包括對農(nóng)民種糧的補貼、移民安置補貼、扶貧幫困補貼等，可設(shè)置以下特性指標(biāo)：
①農(nóng)戶滿意率=財政資金投入?yún)^(qū)域被調(diào)查人群表示滿意的人口/區(qū)域總?cè)丝?
②單位投入就業(yè)人數(shù)增加量=項目實施后就業(yè)人數(shù)的增加量/財政投入
③單位投入農(nóng)戶增收量=項目實施后的農(nóng)戶戶均收入-項目實施前的農(nóng)戶戶均收入
④單位投入安置移民家庭數(shù)=財政資金投入安置的移民家庭數(shù)/財政資金投入量
⑤單位投入種糧面積的增加量=項目實施后種糧面積的增加量/財政資金補貼額
⑥單位投入能繁母豬存欄增加量=項目實施后能繁母豬存欄增加量/財政資金補貼額
⑦單位投入人均農(nóng)機擁有增加量=項目實施后人均農(nóng)機擁有量的增加值/財政資金補貼額
第三類是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目，包括新產(chǎn)品開發(fā)補助、科技推廣項目補助、農(nóng)產(chǎn)品加工技改扶持、農(nóng)業(yè)品牌建設(shè)扶持、農(nóng)產(chǎn)品流通體系建設(shè)扶持、休閑觀光農(nóng)業(yè)獎勵等，可設(shè)置以下特性指標(biāo)：
①單位投入農(nóng)產(chǎn)品單產(chǎn)提高量=（項目實施后的農(nóng)產(chǎn)品單產(chǎn)-項目實施前的農(nóng)產(chǎn)品單產(chǎn)）/財政投入
②單位投入農(nóng)產(chǎn)品附加值提高量=（項目實施后的農(nóng)產(chǎn)品價值-項目實施前的農(nóng)產(chǎn)品價值）/財政投入
③單位投入農(nóng)戶增收量=項目實施后的農(nóng)戶戶均收入-項目實施前的農(nóng)戶戶均收入
④單位投入農(nóng)業(yè)品牌增加值=項目實施后農(nóng)業(yè)品牌增加值/財政投入
⑤單位投入銷售收入增加量=項目實施后企業(yè)新增銷售收入增加量/財政投入
⑥單位投入稅金增加量=項目實施帶來的稅金增加額/財政投入總額
⑦單位投入收購本地原材料增加量=項目實施帶來本地原材料增加數(shù)量/財政投入
2.確定指標(biāo)權(quán)重
對項目組織實施及資金使用管理的評價可以定量分析為主。而一些比較難以定量化的指標(biāo)可輔之以定性分析，根據(jù)指標(biāo)所反映的內(nèi)容與數(shù)字對應(yīng)的邏輯關(guān)系，設(shè)置不同的分值，具體考評中可根據(jù)評價內(nèi)容的實際狀況對指標(biāo)進行判斷并賦值打分。對有些必須實現(xiàn)的重要定性指標(biāo)，要采用倒扣分制，以凸顯指標(biāo)內(nèi)容嚴(yán)格執(zhí)行的重要意義，如對財務(wù)指標(biāo)中有關(guān)“資金落實”一欄內(nèi)的“當(dāng)?shù)刎斦Y金到位情況”明確指標(biāo)，每少配10%扣一分，配套不及時扣兩分；對某些專業(yè)性、技術(shù)性較強或較復(fù)雜的評價指標(biāo)，可引入專家考評打分的形式，按其重要性程度直接給出權(quán)重分值，再采用數(shù)字平均法處理專家打分值，對分值進行歸一化處理，即得到各指標(biāo)的權(quán)重。
3.選取指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)
選取恰當(dāng)?shù)脑u價標(biāo)準(zhǔn)值是評價結(jié)果科學(xué)、公正的保證。財政支農(nóng)績效評價，應(yīng)著重看農(nóng)業(yè)增加值增長率和農(nóng)民收入增長率的高低;是否開展農(nóng)業(yè)職業(yè)教育;農(nóng)業(yè)勞動者基礎(chǔ)教育水平和文化、技術(shù)素質(zhì)是否得到提高；是否推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)是否得到優(yōu)化;是否運用和推廣農(nóng)業(yè)科技，發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效農(nóng)業(yè)。為保證評價結(jié)果的可比性，評價標(biāo)準(zhǔn)要兼有縱向比較和橫向比較的內(nèi)容，要實現(xiàn)這個目標(biāo)，必須以建立完整的信息庫做支撐，以儲存不同時期、不同地區(qū)、不同財政支農(nóng)的數(shù)據(jù)資料。應(yīng)通過各種渠道廣泛收集整理各種分類標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)，逐步建立起一套適合財政支農(nóng)績效評價工作需要的信息數(shù)據(jù)庫和信息處理系統(tǒng)。
4.完善指標(biāo)體系
績效評價指標(biāo)體系初步設(shè)定完畢后，可由財政部門、農(nóng)口部門有關(guān)人員或聘請專家組成評委小組，討論、篩選、確定并形成最終的指標(biāo)體系。在此基礎(chǔ)上，選取較好、一般、相對較差的三個項目區(qū)進行績效評價試點，在對指標(biāo)體系進行測試的同時，科學(xué)確定績效評價最終總評值的衡量標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間，待指標(biāo)體系得到廣泛應(yīng)用后，客觀判斷最終評價結(jié)果的績效水平程度。項目指標(biāo)評價體系最終要以文件的形式明確，使日常財政支農(nóng)績效評價工作納入制度化軌道，確保財政支農(nóng)績效評價工作每一個環(huán)節(jié)都有章可循。
四、建立杭州市財政支農(nóng)資金績效考評新機制
財政支農(nóng)資金的有效使用能夠?qū)r(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到明顯的支持作用，特別是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和競爭力，改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，增強農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力，從而維持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。為了確保財政支農(nóng)資金的合理、高效使用，應(yīng)從明確支農(nóng)項目和支農(nóng)資金預(yù)期目標(biāo)著手，以目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，以結(jié)果為考核成績，有利于規(guī)范財政支農(nóng)資金使用方向，及時跟蹤反饋項目建設(shè)和資金使用情況，建立相應(yīng)的穩(wěn)定增長機制、項目選擇機制、效益評價機制和相應(yīng)的監(jiān)督、分配機制。
1.建立以財政支農(nóng)績效為導(dǎo)向的穩(wěn)定增長機制
一般而論，政府的農(nóng)業(yè)投資是與整個經(jīng)濟增長同步的。英國經(jīng)濟學(xué)家莫利特在分析了世界上88個國家的農(nóng)業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系后，得出了這樣一條結(jié)論:人均收入每增加1%，農(nóng)產(chǎn)品總值中再投入農(nóng)業(yè)的比例應(yīng)增長0.25%，農(nóng)業(yè)才能穩(wěn)定增長。事實上，很多國家的經(jīng)驗都可以證明加大對農(nóng)業(yè)的財政投入可以對農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)產(chǎn)生十分明顯的效果。在一些農(nóng)業(yè)十分發(fā)達(dá)的國家如美國、加拿大、英國、澳大利亞等，政府對農(nóng)業(yè)的財政投入相當(dāng)于農(nóng)業(yè)本身GDP的25％以上；日本、以色列等國家農(nóng)業(yè)的財政投入甚至相當(dāng)于農(nóng)業(yè)GDP的45％一90％；即使像印度這樣的發(fā)展中國家，國家財政對農(nóng)業(yè)的投入也相當(dāng)于農(nóng)業(yè)GDP的lO％。杭州市政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本市農(nóng)業(yè)發(fā)展的實際情況和未來目標(biāo)，制定切實有效的財政預(yù)算方案以保證財政支農(nóng)資金的支出總量能夠滿足杭州農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。
2.以財政支農(nóng)績效為導(dǎo)向的分配機制
財政支農(nóng)資金績效分配機制就是以科學(xué)的、完善的支農(nóng)資金使用評價指標(biāo)體系為基礎(chǔ)，整改評價中發(fā)現(xiàn)問題的同時，及時調(diào)整和優(yōu)化支農(nóng)資金預(yù)算支出的方向和結(jié)構(gòu)，合理配置資源。
一是完善農(nóng)業(yè)支出結(jié)構(gòu)。按照公共財政的原則，農(nóng)口單位中屬于種子監(jiān)管、抗災(zāi)救災(zāi)、森林防火等公益性支出由財政全額保障外，其他職能要推向市場。二是重點支持以增強農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為目的的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是大力支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究，加強以農(nóng)業(yè)實用科技成果推廣、轉(zhuǎn)化、應(yīng)用為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)科技建設(shè)。四是支持適應(yīng)市場要求的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，促進農(nóng)村市場發(fā)育和成熟。五是有選擇地支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目建設(shè)。重點支持能為農(nóng)民帶來實惠、市場前景廣闊、科技含量高、產(chǎn)品附加值高且為當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化項目。
3.建立以財政支農(nóng)績效為導(dǎo)向的項目選擇機制
在項目的選擇上要走自下而上的路子，做到改善農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施項目與保護生態(tài)環(huán)境項目結(jié)合起來，培植農(nóng)民增收項目與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展項目結(jié)合起來，資金整合與主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來。同時，以科學(xué)的、完善的支農(nóng)資金使用評價指標(biāo)體系為基礎(chǔ)，對財政支持的農(nóng)業(yè)項目的經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益進行綜合考核、評審。
專家考核與評審的內(nèi)容包括：項目是否符合要求，項目單位是否可靠，財務(wù)制度是否健全，是否具有法人資格、機制是否良好；項目申報的理由是否充分，項目是否有較好的基礎(chǔ)和發(fā)展前景；項目建設(shè)方案是否可行、財政補助資金支持環(huán)節(jié)是否合規(guī)；項目的可行性研究報告是否完整、真實、準(zhǔn)確、可靠、可行；項目是否符合國家產(chǎn)業(yè)投入政策；項目管理責(zé)任與運行機制是否能夠落實到位。
4.建立以財政支農(nóng)績效為導(dǎo)向的效益評價機制
在選擇的農(nóng)業(yè)項目實施以后，要建立相應(yīng)的效益評價機制，根據(jù)分類支農(nóng)項目的評價指標(biāo)體系，在評價的過程中，及時地發(fā)現(xiàn)效益較低的農(nóng)業(yè)投資項目中存在著的問題;對效益較高的項目，要借鑒其先進的經(jīng)驗，并加以推廣。
如將流通環(huán)節(jié)的補貼逐步轉(zhuǎn)到生產(chǎn)環(huán)節(jié)，大力完善財政支農(nóng)方式。政府在補貼方面要逐步減少對流通環(huán)節(jié)的補貼，增加對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的直接補貼，這也是符合國際農(nóng)業(yè)支持政策的調(diào)整趨勢，更充分體現(xiàn)了增加農(nóng)民收入的目標(biāo)，從而切實保護了農(nóng)民的利益，提高了財政補貼使用效率。又如，提高農(nóng)民組織化程度，降低財政支農(nóng)政策的執(zhí)行成本。針對當(dāng)前小農(nóng)經(jīng)濟分散經(jīng)營的特點，有必要通過農(nóng)民合作經(jīng)濟組織把千家萬戶的小生產(chǎn)與千變?nèi)f化的大市場連接起來。農(nóng)民合作經(jīng)濟組織發(fā)展了，作用發(fā)揮了，就可以行使目前政府的一些管理職能。可以讓農(nóng)民合作組織來分配對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補貼資金，從而降低財政支農(nóng)政策的執(zhí)行成本，增加政策執(zhí)行的透明度。農(nóng)民之間的互相監(jiān)督有利于防止各種舞弊行為的發(fā)生。
5.建立以財政支農(nóng)績效為導(dǎo)向的監(jiān)督和反饋機制。
為了提高財政支農(nóng)資金的使用效率，必須建立一個高效的調(diào)控監(jiān)督機制，以調(diào)控、監(jiān)督在支農(nóng)項目實施過程中產(chǎn)生的各種利益、行為上的沖突，規(guī)范投資行為，嚴(yán)格資金管理，防止資金挪用浪費，以確保財政支農(nóng)資金安全地落實到項目上，使之既符合農(nóng)業(yè)經(jīng)濟各部門協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，也符合市場經(jīng)濟發(fā)展和效益提高的需要。財政部門應(yīng)根據(jù)績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題，及時提出改進和加強部門預(yù)算項目支出管理的意見，加強財務(wù)管理，提高資金使用效益和效率。一是按照建立公共財政體制的要求，完善財政農(nóng)業(yè)支出管理體制，全面推行“零基預(yù)算”，合理分配各種類型的支出，重點向收益性支出、調(diào)控性支出、保護性支出、維持性支出傾斜。二是改革單一的財政資金支出形式，實行補助、貼息、以獎代撥等多種形式相結(jié)合的支出方式。建立農(nóng)業(yè)投入的誘導(dǎo)機制適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟條件下的農(nóng)村所有制形式多元化及農(nóng)業(yè)投入主體多元化的要求，必須改變單一的、直接的財政農(nóng)業(yè)支出資金的支出方式。三是建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的項目決策機制。建立以責(zé)任約束為核心的財政支農(nóng)項目決策風(fēng)險約束體系，減少項目的決策風(fēng)險和提高項目的決策效果，從而保證項目經(jīng)濟效益和社會效益的實現(xiàn)。四是整合財政支農(nóng)資金，提高其使用效率。由財政部門牽頭，將農(nóng)業(yè)項目按產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，集中布局，避免多頭審批、重復(fù)投資和分散投資，以降低管理成本，提高財政支農(nóng)資金使用效率的目標(biāo)。五是加大財政農(nóng)業(yè)支出資金使用效果的監(jiān)督檢查評估的力度，逐步使財政農(nóng)業(yè)支出資金監(jiān)督檢查、評估走上規(guī)范化、制度化的軌道。
課題組組長：鮑延風(fēng)
執(zhí)筆：陸賀赟
