財政研究2001.8
關(guān)于我國政府預算編制若干問題的思考
劉方 虹亮
一、我國政府預算編制方面存在的主要問題及其影響
（－）法律關(guān)于預算草案編制的一些規(guī)定不科學，影響預算編制的質(zhì)量。
1．我國《預算法》規(guī)定預算年度從1月1日起到12月31日止，但《預算法實施條例》又規(guī)定預算年度開始的1月份才要求省、市、自治區(qū)政府財政部門匯總上報本級總預算草案，預算經(jīng)人大審批通過的時間一般都是在3月中。下旬，從理論上講，經(jīng)過人大審批通過的預算案才具有法律效力。但在我國目前的情況下，預算年度開始后，預算還處在編制和審批中，待預算獲得正式批準后，預算執(zhí)行差不多已過去三、四個月，在有些地方已過去半年。財政在較長時間里的無預算運行，形成先執(zhí)行、后編制、再審批的局面，使預算從立法上缺乏應有的嚴肅性和權(quán)威性，客觀上限制了預算的法律約束力。一旦預算執(zhí)行中出現(xiàn)問題，就缺乏追究有關(guān)人員責任的法律依據(jù)。雖然預算法規(guī)定“各級政府預算草案在本級人民代表大會批準前，本級政府可以先按照上一年同期的預算支出數(shù)額安排支出；預算經(jīng)本級人民代表大會批準后，按照批準的預算執(zhí)行”，但這一規(guī)定本身，使編制出的預算案的1一3月的內(nèi)容失去了應有的約束力和意義，與此同時，在此期間政府預算對實際預算收支的指導作用是缺位的。
2．“法與法打架”的現(xiàn)象較為普遍。一些法律、法規(guī)對預算規(guī)定了“法定支出”任務，如農(nóng)業(yè)法、教育法等都規(guī)定預算對這些部門的投入應達到財政收入的某一比例標準，這些規(guī)定對于《預算法》的規(guī)定和財政的承受能力考慮較少，給預算的編制造成了一定難度，影響了預算的整體性、統(tǒng)一性。據(jù)調(diào)查，上級各項法律、政策、配套等新增支出，在有些地方是當年可用財力增加額的200％以上。在一些省每年僅教育、農(nóng)業(yè)、科技三項按法律要求安排的支出增長就要占當年新增財力的一半以上。財政部門對這些財政支出需求，沒有辦法安排，處于兩難境地。若執(zhí)行《預算法》，堅持收支平衡，無法滿足一些部門的法律、政策規(guī)定的支出要求；若執(zhí)行其他法律、政策，收支平衡又不能保證，《預算法》的要求不能落實。
（二）編制內(nèi)容不夠科學，不利于預算的執(zhí)行和監(jiān)督。
1．預算編制內(nèi)容粗糙。
預算編制內(nèi)容細化是預算管理的基礎(chǔ)。然而，一方面，我國的預算收支科目的設(shè)計不合理，預算收支科目十分粗糙。目前，我國的預算收支表中，類級科目只有100多條，而且是在單式預算的基礎(chǔ)上演化而來，其科目不能適應復式預算的編制需要，例如“基本建設(shè)支出”和“企業(yè)虧損補貼”兩個科目，在編制復式預算時采取一分為二的方式，冠之以“生產(chǎn)性”和“非生產(chǎn)性”的定語分別用于兩部分預算中，顯然不能滿足預算編制的需要。另一方面，收支科目的粗糙，造成我國財政部門編制的預算草案太粗略，項目不細，預算報表所列科目組次太少，所列內(nèi)容太粗，透明度太低。而且，大多數(shù)地方財政部門預算草案科目只列到“類”一級，還有很多地區(qū)編制的預算連“類”級也列不全，只列20來個大類，更沒有“款”、“項”、“目”的具體內(nèi)容；有的地方財政部門編制的預算內(nèi)容雖稍細一些，但也只到“款”級科目，沒有具體的“項”和“目”，甚至許多資金不作預算，隨用隨批，“暗箱操作”，起不到預算的作用。由于預算編制得過于簡單?；\統(tǒng)，透明度低，其內(nèi)容是否科學、合理難以審查監(jiān)督，審計也沒有依據(jù)，造成人大代表審議時對預算內(nèi)容了解模糊，看不明白，也就無法提出切實可行的修改建議；這種粗糙的預算到了執(zhí)行環(huán)節(jié)，也無法嚴格執(zhí)行，預算資金可以在各個細目之間隨意流用，預算執(zhí)行的彈性大，無法追究責任，因而也就談不上缺乏約束力。編制方面的粗糙，是造成我國預算對支出控制力弱化的重要根源。
2．內(nèi)容不完整。
在我國，政府的財政收入分為預算內(nèi)和預算外兩塊，各級財政部門編制的預算案一般僅反映預算內(nèi)資金的分配情況，而對于數(shù)額龐大的預算外資金不予反映，這樣，政府手中的財政資金只有一部分在預算中得以反映，編制的預算從內(nèi)容上看是不完整的。由于政府預算內(nèi)容不完整，導致大量財政資金游離于人大的監(jiān)督之外，狹窄的預算收支范圍既弱化了應有的預算監(jiān)督，亦削弱了政府預算的宏觀調(diào)控能力。
（三）預算的編制形式不符合《預算法》的規(guī)定，影響預算的規(guī)范性和《預算法》的嚴肅性。
按照預算法的規(guī)定，“中央預算和地方各級政府預算按照復式預算編制”，并且 1995年在《預算法實施條例》中明確規(guī)定“政府預算按照復式預算編制，分為政府公共預算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預算、社會保障預算和其他預算”。預算法之所以規(guī)定按復式預算編制預算，是因為復式預算有利于體現(xiàn)政府的社會管理職能和國有資產(chǎn)所有者職能分開的原則，較之單式預算，它能夠反映不同性質(zhì)的預算資金的來源和使用情況，增強預算的透明度，并采取不同的辦法管理性質(zhì)不同的預算資金，從而更加有效地管理預算資金。預算法頒布以來，中央政府雖然從1992年開始編制復式預算，但具體形式一直處于多變狀態(tài)之中。從1992—1996年編制的預算分為經(jīng)常預算和建設(shè)預算；1997年以一般預算收支、基金預算收支取而代之；1998年至今又以一般預算收支、基金預算收支和債務預算收支的形式編制。目前這種三部分預算收支在形式上既不同于單式預算，也不同于一般意義上的復式預算。很明顯的一點，無論是將政府預算編成經(jīng)常預算和建設(shè)預算，還是將政府預算概括為一般預算收支、基金預算收支和債務預算收支，都與預算法和《預算法實施條例》的界定相距甚遠。而且，按照常規(guī)，復式預算是依據(jù)性質(zhì)的不同劃分預算收支的，但一般預算收支和基金預算收支，卻在性質(zhì)上相互交叉，以致其區(qū)分的界限模糊不清。至于地方政府編制的預算，則更是與預算法過頂?shù)男问较嗳ド踹h。
（四）預算收支的測算方法過于簡單，缺乏科學論證，導致財政收支的測算結(jié)果與實際情況相去甚遠。
我國多數(shù)地方沿用傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”的辦法測算預算收支，即在上年收支基數(shù)上加本年增、減因素，以此確定本年各項預算收支。在收入預算的編制上，往往存在較多的人為因素和長官意志，或者是國家已經(jīng)確定了當年財政收人的增長比率，地方就是一個執(zhí)行的問題。在支出預算編制上，細化項目、量化分析和科學論證做得還很不夠?！盎鶖?shù)法”實施的后果，使各預算單位對“基數(shù)”重視有余，而對資金使用效益卻過問甚少，而且，也易于形成支出剛性，不利于預算支出總量與結(jié)構(gòu)的調(diào)整。
（五）編制、審批時間倉促，造成代編預算盛行，預算脫離實際，審批流于形式。
從編制時間來看．法律規(guī)定預算編制時限是：11月10日國務院向省級政府和中央各部門下達編制下一年度預算草案的指示，提出編制預算草案的原則和要求，到下一年度1月10日前省級財政部門匯總本級總預算草案并報財政部門，其間僅有兩個月的時間。盡管2000年開始，將下達編制下一年度預算草案的指標的時間提前到9月份，比以前提前了兩個月，但在這4個月中，預算草案的編制需經(jīng)歷以下環(huán)節(jié)：各級政府層層下達指示部署；各級政府財政部門編制本級預算；各級政府財政部門匯總下一級總預算；各級政府審定；報上一級政府審核并聽取意見。在這段時間中，預算編制的許多基礎(chǔ)性工作難以完成，預算編制的一些政策性、技術(shù)性工作也很難做到細致調(diào)詳。此外，根據(jù)預算法的規(guī)定，地方各級總預算由本級預算和匯總的下一級總預算組成，縣級以上地方各級人民代表大會審查本級總預算草案。我國法律對各級人代會召開的時間沒有規(guī)定，全國人代會一般在3月召開，省級人代會一般在1月或2月召開，省以下各級人代會召開的時間各地不同，但一般都在3月以后，由于市、縣人代會尚未對預算進行審批，省級人代會只能將代編的預算報中央?yún)R總。由于是代編預算，所以很難做到準確。這種預算安排上的先天不足，沖擊了預算的正常執(zhí)行。
從審批的時間來看，《預算法》規(guī)定各級財政部門應當在本級人大會議召開一個月前，將本級預算草案的主要內(nèi)容提交人大專門委員會進行初審。在人大開會期間，通常也只有較短的時間用于審查預算案。而且，在實際工作中政府報送人大審批的主要是預算報告，所附的“預算草案”只是大類的數(shù)字。在人代會期間，雖然有預算委員會，常委會每年也安排一次會議審議預算執(zhí)行情況，但由于內(nèi)容很粗，科目不細，人大代表在審議預算報告時看到的只是20多個“類級”收支總數(shù)，而具體體現(xiàn)其使用的300多個“款級”、500多個“項級”的財政資金，則完全由政府主導支配，人大根本無法接觸細致的數(shù)字，連一些部門究竟有多少編制、需要多少經(jīng)費都無法知曉，因而也就無法對預算案進行實質(zhì)性的審查，導致人大的審查流于形式。
二、改進我國政府預算編制的思路
上述問題的存在，在一定程度上造成財政資金的浪費性使用，也為一部分政府官員的腐敗行為提供了有利之機，嚴重影響了政府預算的法律嚴肅性，必須加以克服和改進。
（一）完善《預算法》及相關(guān)法律和政策規(guī)定，加強有關(guān)法律、法規(guī)與《預算法》的銜接。協(xié)調(diào)。
1．修訂《預算法》。
鑒于目前財政年度有較長時間無預算運行的狀況，可考慮對財政年度進行調(diào)整，將預算年度由目前的歷年制改為跨年制，以消除時間差。具體來說可考慮以每年的4月1日為預算年度的起始時間，下一年的3月31日為終止時間，這樣可以使預算年度與人大審批預算的時間相協(xié)調(diào)，保證預算年度一開始，各級政府執(zhí)行的就是一個經(jīng)人大批準的預算，從而增強預算的約束力。或者，如果考慮到調(diào)整預算年度的起訖時間會影響財政收支統(tǒng)計數(shù)與其他統(tǒng)計數(shù)據(jù)的統(tǒng)計口徑，從而加大統(tǒng)計工作的難度這一因素，也可以考慮由人大常委會提前審查預算草案，由人大常委會提前審查的預算草案作為“臨時預算”，可看作是準法律文件，在預算草案正式批準前，財政部門可以根據(jù)“臨時預算”實施收支管理，以解決目前預算執(zhí)行前期中的“約束真空”問題，從而增加預算執(zhí)行的法律約束力。
2．修訂與財政預算管理直接相沖突的法律和規(guī)章的有關(guān)規(guī)定。
《預算法》是財政預算管理的基本法，在預算編制和預算執(zhí)行中具有絕對的權(quán)威性。因此，在修訂《預算法》的同時，各項法律、法規(guī)都不宜過多地規(guī)定財政支出問題，凡是涉及到財政預算安排支出的有關(guān)規(guī)定，都應符合預算法的要求。凡涉及某一部門或某一領(lǐng)域支出安排的原則、方式等內(nèi)容與《預算法》相沖突的，應一律從有關(guān)法律和規(guī)章中刪除。總之，應做好法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，各項財政支出的法規(guī)均應與《預算法》相協(xié)調(diào)，以維護《預算法》的權(quán)威性。對于一些必須出臺的財稅優(yōu)惠政策，可在特定的年度預算法案中具體體現(xiàn)。
（二）規(guī)范、充實政府預算的編制內(nèi)容，確保政府預算的科學性、完整性。
1．改革預算收支科目，細化預算編制內(nèi)容，提高政府預算的透明度。
預算科目要適應預算改革要求，在科目的設(shè)置上盡量體現(xiàn)復式預算和部門預算的要求，既要包括財政預算內(nèi)收支，也要包括預算外收支。所有政府預算單位均應按不同原則和要求，使用統(tǒng)一的政府收支科目。
可考慮預算大類科目按部門設(shè)置，下設(shè)明細項目。大類科目下再按具體支出項目編制款。項、目級明細預算，如公務員工資、耗材費、印刷費、差旅費庫輛燃油及修理費、辦公樓維修費及基建項目開支等等。特別是公務員工資支出，不僅是考察一個部門（或單位）管理水平的重要指標，也是計算個人所得稅的重要依據(jù)，有必要設(shè)置一個“款”級科目單獨核算。對于需由本級使用但暫不能確定執(zhí)行部門以及具有特殊用途的項目預算，如國防支出、救災支出等，可按使用性質(zhì)設(shè)置大類科目。這樣，在編制復式預算時，也可以避免前文所述拆開使用預算科目的情況。
2．將政府性的資金統(tǒng)一納入預算管理，保持預算的完整性。
為了促進國家預算的完整，必須把預算內(nèi)外兩塊資金有機結(jié)合起來，建立統(tǒng)一的政府預算管理體系，這樣可以充分地反映以政府為主體的資金收支活動的全貌，既可以為實現(xiàn)政府決策的科學化提供完整的資料，有利于政府控制、調(diào)節(jié)各類財政性資金的流向和流量，完善財政的分配、調(diào)節(jié)與監(jiān)督職能，又由于完整的預算基本上體現(xiàn)著政府活動的范圍和方向，便于納稅人通過對預算收支的公開審議，監(jiān)督政府理財活動，使政府的各項活動盡量反映納稅人的合理要求。
（三）按照《預算法》的要求編制復式預算。
現(xiàn)階段，我國政府的職能由三部分組成，即提供公共產(chǎn)品、管理國有資產(chǎn)、提供社會保障。由此，可分別形成公共財政、國有資產(chǎn)預算和社會保障三部分預算。
政府公共財政的基本內(nèi)涵：（l）分配目的是為了滿足公共需要，解決社會公共需要的財力。（2）以稅收為主要收入手段，安排各項具有公共需要性質(zhì)的支出。（3）它憑借政治權(quán)力經(jīng)由非市場的渠道進行分配，具有強制性和無償性。
國有資產(chǎn)所經(jīng)營預算的基本內(nèi)涵：（1）以國有資產(chǎn)的宏觀經(jīng)營為分配目的，所追求的是宏觀經(jīng)濟效益。（2）它的收支內(nèi)容基本上是圍繞著對國有資產(chǎn)和國有資源進行價值管理和分配形成的，因而國有資產(chǎn)財政是經(jīng)營型財政。（3）它以資產(chǎn)所有權(quán)為分配依據(jù)，并以競爭性市場為其活動范圍。
社會保障預算的基本內(nèi)涵：（l）分配目的是為保護公民和居民的長期利益，協(xié)調(diào)收入的時間分配和代際分配。（2）分配對象是參與者共同出資的社會保障基金，其中政府作為組織者，承擔一部分撥款滿足社會特殊成員的要求，并承擔最終支付能力責任。（3）由各方共同籌資，但實施中采取法律手段強制執(zhí)行，居民和單位作為個人無權(quán)抵制社會保障資金的集中管理。
（四）采用科學的方法測算預算收支，提高預算的準確性。
在收入的測算方面，運用“標準收入測算法”編制收入預算，即根據(jù)歷史資料分析測算出各項收入與相關(guān)經(jīng)濟變量之間的比例，作為測算該項收入的參考標準，充分考慮GDP、稅基、人口數(shù)、人均收入等因素對收人預算的影響程度，根據(jù)這些因素綜合計算得出財政收入能力，再根據(jù)未來年度的政策調(diào)整情況，測算各項預算收入。
在支出方面，實行徹底的零基預算。這里所說的“零基”，并非預算金額為零，而是指在編制預算時，不受既成資金分配格局的限制，首先確定部門工作的目標及為此所需完成的業(yè)務內(nèi)容，并據(jù)此進行最佳的資源分配。為此，首先應摸清“家底”，制定科學和符合實際的支出標準和預算定額，為細化預算編制、規(guī)范部門預算管理提供準確的數(shù)據(jù)；其次，加強預算編制的調(diào)查論證，增強預算約束波編制預算時，要對人員經(jīng)費中該不該供給，正常經(jīng)費中有無壓縮的可能，項目是否必要，結(jié)構(gòu)是否合理，效益如何，單位之間是否公平等方面進行量化分析和科學論證；最后，對所有預算單位或預算項目有效地排列出輕重緩急的用款順序，根據(jù)財力可能優(yōu)先安排排列較前的支出項目?？傊瑢Ω黜椮斦С鼍灰陨夏觐A算為基數(shù)，一切從零開始，即對原有的和新年度增加的各項開支都要重新審核，將預算編制細化到具體項目。實行等基預算，對改變我國目前因預算編制的基數(shù)法而造成的支出呈剛性增長且效益不高的狀況有很大的現(xiàn)實意義。
（五）增加預算編制和審批的時間，克服代編預算現(xiàn)象，保證審批的嚴肅性。
1．進一步提前編制預算草案。
安排充足的編制時間是保證預算編制質(zhì)量的重要條件。從西方國家看，預算正式編制之前的準備時間普遍較長，許多國家預算編制時間一般都在一年左右，在每一個預算年度開始之時，就著手下一年度的預算編制工作，使得預算的編制有較充分的籌備、測算、討論過程，保證了經(jīng)濟資料搜集、指標測算、項目取舍等工作的必要時間，提高了預算編制的準確性。美國聯(lián)邦預算的編制審批時間是18個月，其中編制時間需要9個月，這樣就為收集資料，進行相關(guān)論證提供了充分的時間。從我國各級政府預算的編制情況看，預算編制的時間過短，今后為保證預算本身的客觀性和科學性，提高其可行性，減少在執(zhí)行中的頻繁調(diào)整，應適當延長預算的準備期。參考其他國家的做法，結(jié)合我國的實際，建議將年度預算編制提前半年至一年即著手準備，避免倉促上陣，應付了事。同時，通過立法明確規(guī)定有審查或者審批預算議程的人民代表大會會議，應當自下而上逐級提前召開，保證按照上級政府匯編預算所需要的時間，提交經(jīng)過本級人大審批通過的本級預算和本級總預算，從根本上解決代編預算的問題。
2．增加人大審批政府預算的時間，保證審批結(jié)果的嚴肅性。
為了充分行使人大對政府預算的審批和監(jiān)督權(quán)力，建議增加人大審批政府預算的時間，各級政府至少應在同級人民代表大會舉行的前兩個月向人大常委會有關(guān)部門匯報預算編制情況，而且提交的預算草案必須細化到款、項，以保證人大有足夠的時間對提交的預算草案進行詳細的審查和質(zhì)詢。
作者單位
中山大學嶺南學院
廣東省華僑投資公司
