財(cái)政研究2001.11
政府采購(gòu)中理性政府行為的角色分析
張得讓 陳金賢
一、“理性政府”的內(nèi)涵
“經(jīng)濟(jì)人”的理性觀是指，人的經(jīng)濟(jì)行為是理性的（Rational）或合乎理性的，而不是本能的或感性用事的。也就是說(shuō)，人在經(jīng)濟(jì)生活中總是受個(gè)人利益或利己心的動(dòng)機(jī)所驅(qū)使，人在作出一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)決策時(shí)，總是深思熟慮地對(duì)各種可能的抉擇權(quán)衡比較，以便找出一個(gè)方案，這個(gè)方案能夠使他耗費(fèi)給定的勞動(dòng)或金錢(qián)，帶來(lái)最大限度的利益。對(duì)這里的“人”應(yīng)作廣義的理解，“它可以指某一個(gè)人、某一家庭、某一企業(yè)、某一部門(mén)、某一地區(qū)或某一國(guó)家”。因此，“經(jīng)濟(jì)人”的理性行為也可表述為：產(chǎn)生最優(yōu)化的行為。這對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，就是花費(fèi)一定的金錢(qián)買(mǎi)進(jìn)的消費(fèi)品總效用為極大值；對(duì)以賺錢(qián)為目的的廠商來(lái)說(shuō)，就是利潤(rùn)極大化；對(duì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，則意指對(duì)既定目標(biāo)尋求最優(yōu)化決策。然而，“經(jīng)濟(jì)人”的理性觀和“理性人”的理性觀是既相互關(guān)聯(lián)，又有區(qū)別的。
“經(jīng)濟(jì)人”的行為模式有兩個(gè)特征：利己性（Selfishness）和理性（Ration）?！袄硇匀恕钡男袨槟Ｊ教卣魇牵耗軌蚶?，也能夠利他。理性的行為無(wú)需完全是利己性的。比如，一個(gè)舍身報(bào)國(guó)的人的行為是理性的，但卻不是利己的、“經(jīng)濟(jì)人”更多地是從經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)作出決策，而“理性人”則把社會(huì)因素、文化因素等考慮進(jìn)來(lái)，更多地是從社會(huì)角度來(lái)作出決策。如孔融讓梨這一類(lèi)行為，從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看未必是理性的，但從社會(huì)角度來(lái)看則是理性的。這表明，“理性人”更接近“社會(huì)人”的范疇?！敖?jīng)濟(jì)人”追求利益最大化的行為是為了自己，而“理性人”追求利益最大化的行為可能是為了自己，也可能是為了他人?！敖?jīng)濟(jì)人”的理性行為是以利己為出發(fā)點(diǎn)的，“理性人”的理性行為可能是利己的，也可能是利他的。
“理性政府”是與“理性人”相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念?！袄硇哉币部梢哉f(shuō)成是政府理性。政府理性是說(shuō)政府在參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過(guò)程中，其行為是理性的或合乎理性的（而不是盲目的或感情用事的），它的表現(xiàn)形式是把追求一定的利益作為自己的行為目標(biāo)。由于政府是一個(gè)非盈利組織，因此，它不能只把追求政府組織自身的經(jīng)濟(jì)利益作為自己的行為目標(biāo)。這里有兩種含義，一種是作為非盈利組織的政府，它要追求的利益不光指經(jīng)濟(jì)利益，還包括社會(huì)利益、公眾利益等。這種利益是包括經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益在內(nèi)的各種利益的“利益集合體”，是一個(gè)利益群。目前一個(gè)比較概括的提法是社會(huì)福利最大化。另一種是政府所追求的利益，不應(yīng)該只是政府機(jī)構(gòu)自身的利益，還應(yīng)該包括政府所代表的，并為其服務(wù)的社會(huì)公眾的利益。這兩點(diǎn)是政府有別于社會(huì)中其它經(jīng)濟(jì)組織的根本標(biāo)志。也就是說(shuō)，理性政府在追求社會(huì)福利最大化的過(guò)程中，其行為不應(yīng)該是完全自利的。通過(guò)以上分析，我們說(shuō)，“理性政府”是指在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，對(duì)既定目標(biāo)尋求最優(yōu)決策，以滿(mǎn)足社會(huì)和公眾需要的政府。理性政府的特點(diǎn)是：（l）行為的方式是理性的，但并非完全是自利的；（2）追求的目標(biāo)是社會(huì)福利最大化；（3）實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方式是最優(yōu)化決策。
政府理性屬于組織理性的范疇，由于政府是由許許多多的政府官員組成的，政府的行為是由政府官員的行為達(dá)成的，因此，政府的目標(biāo)與政府官員的目標(biāo)的協(xié)調(diào)、政府的行為與政府官員行為的協(xié)調(diào)、以及政府官員的行為的協(xié)調(diào)等是政府行為理性的關(guān)鍵。為便于討論，我們假定，政府目標(biāo)與政府官員的目標(biāo)、政府中官員的行為都是協(xié)調(diào)一致的。
在政府采購(gòu)活動(dòng)中，理性政府是指，政府以市場(chǎng)主體身份參與市場(chǎng)交換活動(dòng)時(shí)，其行為是富有理性的，這種理性表現(xiàn)為政府所追求的目標(biāo)是多方面的。比如，通過(guò)采購(gòu)這一手段來(lái)實(shí)現(xiàn)消費(fèi)、投資、調(diào)控經(jīng)濟(jì)和提供公共產(chǎn)品等目標(biāo)。政府實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的途徑是通過(guò)其履行不同的角色來(lái)達(dá)到的。這些角色是：消費(fèi)者角色、投資者角色、調(diào)控者角色和公益人角色。
二、政府在采購(gòu)中的幾種角色
1．消費(fèi)者角色。
消費(fèi)是消費(fèi)主體（或者說(shuō)消費(fèi)者）在市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)行為。在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中，消費(fèi)主體通常是指居民、廠商和政府。居民消費(fèi)主要是居民對(duì)吃、穿、住、行、樂(lè)等基本需求的實(shí)現(xiàn)。最常見(jiàn)、最熟悉的個(gè)人消費(fèi)就是逛商場(chǎng)購(gòu)物。廠商消費(fèi)包括廠商生產(chǎn)性消費(fèi)及職工個(gè)人生活福利性消費(fèi)等。
政府消費(fèi)是指各級(jí)政府及其所屬機(jī)構(gòu)，為了開(kāi)展日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┕卜?wù)的需要，從國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)貨物和服務(wù)的行為。在我國(guó)，政府也是一個(gè)消費(fèi)者的觀念，是近些年才逐漸被認(rèn)識(shí)的。過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間，由于這個(gè)消費(fèi)者比較特殊，人們對(duì)其認(rèn)識(shí)不足。按照西方契約政府理論，政府為了實(shí)現(xiàn)政府職能和向公眾提供公共服務(wù)而向納稅人征稅從而形成了公共資金（Public Fund）。政府“花”公共資金的行為，在納稅人看來(lái)，政府應(yīng)是受納稅人的委托在管理公共事務(wù)中從事公共開(kāi)支的一個(gè)特殊消費(fèi)者。政府作為消費(fèi)者的特殊性表現(xiàn)在：
（l）消費(fèi)主體的整體性。政府消費(fèi)不同于居民消費(fèi)和企業(yè)消費(fèi)。居民和企業(yè)的消費(fèi)行為是分散進(jìn)行的，而政府消費(fèi)是政府各職能部門(mén)、社會(huì)團(tuán)體和其他公共事業(yè)部門(mén)等所形成的消費(fèi)行為的統(tǒng)稱(chēng)。“它是一個(gè)整體，這個(gè)整體是一個(gè)國(guó)家內(nèi)最大的單一消費(fèi)者”。
（2）消費(fèi)數(shù)量的巨大性。政府消費(fèi)的購(gòu)買(mǎi)力非常巨大，在很多國(guó)家，政府采購(gòu)金額占一個(gè)國(guó)家內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的10％以上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，歐共體各國(guó)政府采購(gòu)的金額占其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的14％左右（不包括公用事業(yè)部門(mén)的采購(gòu)）；美國(guó)政府在1989－1992年間，每年有2000多億美元的政府預(yù)算用于政府采購(gòu)，其中每年僅用于貨物和服務(wù)的采購(gòu)就占其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的26一27％。
（3）消費(fèi)對(duì)象的廣泛性。政府消費(fèi)的對(duì)象包羅萬(wàn)象，既有標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品也有非標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品；既有有形產(chǎn)品也有無(wú)形產(chǎn)品；既有價(jià)值低的產(chǎn)品也有價(jià)值高的產(chǎn)品；既有軍用品也有民用品。從汽車(chē)、家具、辦公用品到武器、航天飛機(jī)等無(wú)所不包，涉及貨物、工程和服務(wù)等各個(gè)領(lǐng)域。市場(chǎng)上沒(méi)有一個(gè)消費(fèi)者能象政府這樣消費(fèi)如此廣泛。需要指出的是，按照采購(gòu)對(duì)象的性質(zhì)，國(guó)際上通常將政府采購(gòu)的對(duì)象分為貨物、服務(wù)和工程三大類(lèi)。就政府采購(gòu)的貨物、服務(wù)和工程來(lái)看，政府消費(fèi)側(cè)重于前兩者，政府對(duì)工程的采購(gòu)一般是指政府投資。
2．投資人角色。
投資分為實(shí)物投資和證券投資。投資者（或投資主體）是指具有獨(dú)立投資決策權(quán)并對(duì)投資負(fù)有責(zé)任的經(jīng)濟(jì)法人或自然人。我國(guó)的投資主體大致包括：政府（中央政府和地方政府）、企業(yè)、個(gè)人、國(guó)外投資者等。從財(cái)政支出角度看，政府投資是政府購(gòu)買(mǎi)支出中有別于一般消費(fèi)性或直接消費(fèi)性支出的部分。它是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)其職能，滿(mǎn)足社會(huì)公共需要，投入財(cái)政資金用以轉(zhuǎn)化為實(shí)物資產(chǎn)的行為和過(guò)程。就發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，政府投資通常采取兩種形式，一種形式是政府本身的資本性支出，如用于大型公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及醫(yī)院、學(xué)校等公益性項(xiàng)目方面的投資。另一種形式則是國(guó)有企業(yè)的投資。從政府采購(gòu)的角度來(lái)講，政府投資是政府對(duì)公共工程的采購(gòu)。政府的投資人角色是指，政府以投資主體的身份，使用公共資金，為滿(mǎn)足社會(huì)共同需要，從市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)公共工程過(guò)程中所承擔(dān)的角色。
更為具體地講，在政府采購(gòu)活動(dòng)中，政府的投資人角色包含這樣三層含義：一是從投資主體來(lái)看，投資的主體是政府而非民間；二是從投資種類(lèi)來(lái)看，是實(shí)物投資而非證券投資；三是從投資形式來(lái)看，是指對(duì)公共工程、公益性事業(yè)方面的投資而非對(duì)國(guó)有企業(yè)的投資。
這里對(duì)第三層含義再做一點(diǎn)說(shuō)明，政府的投資人角色是政府承擔(dān)本身資本性支出的角色，它不應(yīng)該包括政府作為投資主體向國(guó)有企業(yè)的那部分投資。由于在先進(jìn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的投資相對(duì)于政府對(duì)公共工程的投資來(lái)講要少得多，因此，多數(shù)情況下，人們通常把政府投資就看作政府在公共工程上的投資，把政府在采購(gòu)過(guò)程中的投資人角色也看成政府財(cái)政的投資人角色。
與個(gè)人、企業(yè)等非政府投資者相比較，政府在采購(gòu)活動(dòng)中的投資人角色具有如下特點(diǎn)：
一是投資領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、公共性。政府不是單一的經(jīng)濟(jì)組織，而是整個(gè)社會(huì)綜合利益的集中代表。為了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的固有缺陷，以及克服非政府投資者投資的局限性，政府投資的著眼點(diǎn)，首先在于為全體居民和各類(lèi)經(jīng)濟(jì)（市場(chǎng)）主體的生產(chǎn)、生活需要提供必要的社會(huì)性、基礎(chǔ)性條件。這既是國(guó)家和公共財(cái)政的內(nèi)在職能，是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的客觀要求，也是不可能依靠市場(chǎng)和微觀經(jīng)濟(jì)主體來(lái)解決的問(wèn)題。政府運(yùn)用手中強(qiáng)大的財(cái)力直接投資于基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程，直接進(jìn)行資源的配置，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而且，由于基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程大都屬于資本密集型行業(yè)，需要大量的資本投入，建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回收慢，故在一般情況下很難由個(gè)別企業(yè)、個(gè)人的獨(dú)立投資來(lái)完成，因而只能或主要由國(guó)家財(cái)政來(lái)解決。
二是投資方向的示范性和引導(dǎo)性。政府采購(gòu)的公共工程大都是基礎(chǔ)性項(xiàng)目，它們關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的重要部門(mén)和行業(yè)。基礎(chǔ)性項(xiàng)目一般是本行業(yè)的骨干項(xiàng)目，對(duì)于該行業(yè)的發(fā)展和運(yùn)行具有帶頭示范和支撐等作用。公益性項(xiàng)目通常是具有較好的社會(huì)外部效應(yīng)的項(xiàng)目，對(duì)于加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的薄弱環(huán)節(jié)，促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步具有重要的作用。由于政府對(duì)于公共工程方面的投資至關(guān)重要，它制約資源配置和經(jīng)濟(jì)布局，并為企業(yè)、個(gè)人投資創(chuàng)造了環(huán)境和條件。因此，政
府投資方向、結(jié)構(gòu)必然對(duì)企業(yè)投資活動(dòng)產(chǎn)生重要的導(dǎo)向作用，而且可以凝聚和融通其他各種投資。
三是投資效益的雙重性。企業(yè)、個(gè)人等非政府投資主體的投資動(dòng)機(jī)和目的，主要是為了獲取經(jīng)濟(jì)效益，而政府作為投資主體，投資的目標(biāo)是服務(wù)于社會(huì)的整體利益，因此，政府對(duì)于公共工程項(xiàng)目采購(gòu)的主要目的不是盈利，而是協(xié)調(diào)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，它的效益主要應(yīng)通過(guò)社會(huì)福利水平和整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)效益的提高來(lái)體現(xiàn)。其采購(gòu)活動(dòng)除要講求采購(gòu)項(xiàng)目的直接經(jīng)濟(jì)效益外，還要講求其社會(huì)效益。
3．調(diào)控人角色。
按照現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，在政府利用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的諸方法中，財(cái)政政策和貨幣政策被認(rèn)為是最重要、最常用、最基本的兩大武器。就財(cái)政政策來(lái)說(shuō)，它包括財(cái)政收入政策和財(cái)政支出政策。在現(xiàn)代財(cái)政理論中，按是否能在經(jīng)濟(jì)上直接得到等價(jià)的補(bǔ)償，把財(cái)政支出分為購(gòu)買(mǎi)性支出和轉(zhuǎn)移性支出，財(cái)政支出政策又可細(xì)化為購(gòu)買(mǎi)支出政策和轉(zhuǎn)移支出政策。由于購(gòu)買(mǎi)性支出對(duì)社會(huì)的生產(chǎn)與就業(yè)有著直接而重要的影響，而轉(zhuǎn)移性支出只是資金使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，它對(duì)生產(chǎn)與就業(yè)只有間接的影響作用。因此，用財(cái)政支出手段調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的擔(dān)子更多地落在了政府購(gòu)買(mǎi)性支出的肩上。根據(jù)以上分析，我們可以說(shuō)，在政府采購(gòu)活動(dòng)中，政府擔(dān)負(fù)著利用采購(gòu)支出這一手段“調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)和對(duì)付經(jīng)濟(jì)危機(jī)”的重要角色，這是政府在采購(gòu)活動(dòng)中承擔(dān)調(diào)控人角色的基本含義。
政府在采購(gòu)活動(dòng)中以調(diào)控人角色，調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的機(jī)制是：當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)過(guò)熱的苗頭時(shí)，適當(dāng)削減或推遲政府的采購(gòu)，以防止因需求過(guò)旺而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，通貨膨脹加劇，甚至出現(xiàn)生產(chǎn)過(guò)剩的經(jīng)濟(jì)危機(jī)；當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)蕭條跡象時(shí)，適時(shí)增加或提前實(shí)施政府采購(gòu)，以刺激生產(chǎn)和投資需求，緩解生產(chǎn)萎縮和過(guò)度失業(yè)的矛盾，進(jìn)而防止經(jīng)濟(jì)走入低谷，保證經(jīng)濟(jì)健康、穩(wěn)步的發(fā)展。這是政府作為調(diào)控人，利用采購(gòu)支出增減這一手段，在調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)總量方面所發(fā)揮的作用。除此之外，政府還可以通過(guò)改變采購(gòu)的品種、頻率和時(shí)機(jī)等方式，實(shí)現(xiàn)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、調(diào)節(jié)物價(jià)、調(diào)整分配等目標(biāo)。
就調(diào)控手段與效果來(lái)講，與貨幣、稅收等調(diào)控手段相比較，政府以采購(gòu)作為調(diào)控手段的特點(diǎn)是：（l）調(diào)控手段的直接性。貨幣、稅收等調(diào)控手段是通過(guò)利率、稅率來(lái)間接發(fā)揮調(diào)控作用的，其調(diào)控手段相對(duì)較為間接。而政府采購(gòu)則通過(guò)購(gòu)買(mǎi)商品、勞務(wù)來(lái)直接增加了社會(huì)的有效需求，因而其調(diào)控手段更為直接。（2）調(diào)控效果的快捷性。由于貨幣政策是通過(guò)貨幣市場(chǎng)發(fā)揮調(diào)控作用的，稅收政策要通過(guò)稅率才能發(fā)揮調(diào)控作用，因而它們調(diào)控經(jīng)濟(jì)的過(guò)程較長(zhǎng)，效果較慢。而政府采購(gòu)由于直接通過(guò)商品市場(chǎng)和勞務(wù)市場(chǎng)發(fā)揮作用，因此調(diào)控經(jīng)濟(jì)的過(guò)程較短，效果較快。當(dāng)
然政府以調(diào)控人角色，運(yùn)用采購(gòu)支出這一手段對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控時(shí)，不能只演“獨(dú)角戲”。它應(yīng)該與稅收政策、貨幣政策等手段配合使用，才能取得較好的調(diào)控效果。
4．公益人角色。
公益人角色是指在政府采購(gòu)活動(dòng)中，政府承擔(dān)著為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的角色。亦即政府使用公共資金，通過(guò)采購(gòu)這一手段，為滿(mǎn)足社會(huì)共同需要購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的行為。政府之所以在采購(gòu)過(guò)程中要擔(dān)負(fù)公益人的角色，其理由是：
（l）采購(gòu)資金來(lái)源的要求。政府采購(gòu)資金來(lái)源于政府財(cái)政撥款，即由納稅人的稅收所形成的公共資金。政府是為了實(shí)現(xiàn)政府職能和向公眾提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)才向納稅人征稅的，這種“取之于民，用之于民”的使命，決定了政府在采購(gòu)中必須以社會(huì)共同需要為導(dǎo)向，將公眾利益放在首位。
（2）滿(mǎn)足社會(huì)共同需要的要求。國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)學(xué)家都一致認(rèn)為，提供必要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家財(cái)政的應(yīng)有職能，而政府采購(gòu)則是政府實(shí)現(xiàn)這一職能的重要手段。因?yàn)榫哂惺褂蒙系摹胺桥潘浴焙屠嫔系摹胺钦加行浴碧卣鞯纳鐣?huì)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，正是市場(chǎng)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)機(jī)制所不能及的，也是“市場(chǎng)
失靈”的典型表現(xiàn)。比如國(guó)防安全服務(wù)、街區(qū)照明服務(wù)、消防服務(wù)、鐵路等公益性產(chǎn)品和服務(wù)，就是市場(chǎng)上無(wú)人提供，而又為國(guó)家、社會(huì)所必須的。但是，政府利用公共資金，通過(guò)向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)這一形式，滿(mǎn)足了公共和社會(huì)的需求。
（3）承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的要求。政府的采購(gòu)行為要承擔(dān)社會(huì)責(zé)任或公共責(zé)任，需要向國(guó)家和社會(huì)負(fù)責(zé)。政府要買(mǎi)什么、怎么買(mǎi)、應(yīng)該以國(guó)家和社會(huì)的利益為目標(biāo)，應(yīng)該為人民樹(shù)立一種形象和榜樣。比如，政府采購(gòu)不但要滿(mǎn)足社會(huì)在某一時(shí)期對(duì)一種產(chǎn)品和服務(wù)的需要，同時(shí)還要考慮環(huán)境問(wèn)題、就業(yè)問(wèn)題等其他對(duì)社會(huì)的影響。就社會(huì)責(zé)任這一點(diǎn)來(lái)講，其他任何經(jīng)濟(jì)組織在其采購(gòu)活動(dòng)中所承擔(dān)的角色，都無(wú)法與政府相比。
作為采購(gòu)活動(dòng)中的公益人角色而言，政府將把公益性產(chǎn)品和服務(wù)的采購(gòu)作為一個(gè)主要領(lǐng)域。比如政府、黨派、團(tuán)體辦公設(shè)施的采購(gòu)；國(guó)防采購(gòu)；科教文衛(wèi)、體育、廣播電視等服務(wù)項(xiàng)目的采購(gòu)；以及環(huán)境保護(hù)設(shè)施的采購(gòu)等。
三、各種角色之間的關(guān)系
“理性政府”在采購(gòu)活動(dòng)中扮演的各種角色并不是獨(dú)立行事，它們具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，這種關(guān)聯(lián)性表現(xiàn)在：
1．整體性。在采購(gòu)活動(dòng)中，政府并不只扮演消費(fèi)者、投資者、調(diào)控者和公益者幾種角色中的一種角色，而是在實(shí)際中同時(shí)扮演著上述四種角色。它承擔(dān)的角色所呈現(xiàn)的是一種“角色叢”或“角色集合”現(xiàn)象。當(dāng)采購(gòu)中，政府以消費(fèi)者身份出現(xiàn)時(shí)，便同時(shí)具有投資者、調(diào)控者和公益者的身份。只要政府在從事采購(gòu)行為，這四種角色一定都存在著。采購(gòu)中政府扮演的角色對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的作用，并不是一種角色的“獨(dú)唱”，而是各種角色的“集體合唱”。比如，當(dāng)政府通過(guò)采購(gòu)來(lái)調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)時(shí)，它同時(shí)也在滿(mǎn)足政府消費(fèi)和社會(huì)公眾需要等方面發(fā)揮著作用，這也表明政府在扮演調(diào)控者角色時(shí)，還履行著消費(fèi)者和公益者角色。
2．主次性。第一，從開(kāi)展政府采購(gòu)的最終目的來(lái)看，滿(mǎn)足政府消費(fèi)自然是其最主要的目的。因此，消費(fèi)者角色是政府最基本、最重要的角色，其它幾種角色則要從屬于消費(fèi)者角色。第二，在通過(guò)采購(gòu)滿(mǎn)足政府消費(fèi)需求的同時(shí)，政府的其它幾種角色并不是處于同等的位置。投資人角色、調(diào)控人角色和公益人角色會(huì)因不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和政府所追求的主要經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)而處在不同位置。比如，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期階段，由于對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求和克服經(jīng)濟(jì)發(fā)展“瓶頸”方面的需要，投資人角色較之于調(diào)控人角色和公益人角色而言，會(huì)居于主導(dǎo)地位；當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到中期階段和成熟階段，由于對(duì)教育、衛(wèi)生、廣播影視等方面需求的增加，以及克服經(jīng)濟(jì)發(fā)展中“外部性”等方面的要求，比較而言，這時(shí)公益人角色將起主要作用。1998年以來(lái)，為對(duì)付東南亞經(jīng)濟(jì)危機(jī)造成的出口滑坡和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢的問(wèn)題，我國(guó)通過(guò)增發(fā)國(guó)債來(lái)加速基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，用積極的財(cái)政政策解決有效需求不足，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的做法，則是調(diào)控人角色起重要作用的表現(xiàn)。
3．互動(dòng)性。從原本意義上來(lái)說(shuō)，實(shí)施政府采購(gòu)是為了滿(mǎn)足政府的消費(fèi)需求。1782年英國(guó)設(shè)立的文具公用局，其目的就是為了給政府部門(mén)采購(gòu)辦公用品而成立的。這就是說(shuō)，消費(fèi)者角色是政府采購(gòu)活動(dòng)以來(lái)政府最原本的角色，其它如投資者、調(diào)控者和公益者角色則是政府的派生角色。從政府采購(gòu)制度形成的過(guò)程來(lái)看，政府的消費(fèi)者角色早在自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期已經(jīng)存在，而投資人角色、調(diào)控人角色、公益人角色則是伴隨著現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府干預(yù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及市場(chǎng)失靈等情況而出現(xiàn)的。在當(dāng)今的經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，政府在采購(gòu)活動(dòng)中所扮演的各種角色已不分先與后，但其地位卻不是一成不變的。政府所扮演角色的地位，通常會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的情況，各種角色地位的主次經(jīng)常發(fā)生位移或轉(zhuǎn)化，從而形成了“動(dòng)態(tài)的角色行為”。
4．公益性。“理性政府”在采購(gòu)中所扮演的各種角色，都具有明顯的“公益性”特征。從政府采購(gòu)行為的作用效果來(lái)看，政府在消費(fèi)商品和服務(wù)的過(guò)程，本質(zhì)上也是為社會(huì)和公眾提供服務(wù)的過(guò)程；政府在投資目標(biāo)的選擇及投資品的使用上，其出發(fā)點(diǎn)和最終用途都是為了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和人民生活水平的提高；而政府利用采購(gòu)來(lái)調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的行為，本身就是一種公共產(chǎn)品。從利己和利他的角度來(lái)看，在采購(gòu)活動(dòng)中，盡管政府扮演的消費(fèi)者角色呈現(xiàn)出較多的利己色彩，但其對(duì)商品和服務(wù)消費(fèi)的目的不是為了政府本身，而是為了給社會(huì)和民眾提供服務(wù)，是利他的，其他如投資者、調(diào)控者和公益人角色在很大程度上，都是政府扮演的利他角色。
作者單位：西安交通大學(xué)管理學(xué)院
