【摘要】財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制作為財(cái)務(wù)監(jiān)督與管理機(jī)制的一種創(chuàng)新，存在一定的缺陷和不足。本文試圖通過剖析相關(guān)問題及其成因，提出對策，以期幫助完善國有企業(yè)財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制。
2003年6月，剛掛牌不久的國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會發(fā)布了擬定的第一個行政法規(guī)：《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》。要求企業(yè)國有資產(chǎn)的管理采用管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的方式，通過履行出資人職責(zé)的法定形式來實(shí)施對國有資產(chǎn)的管理?！稐l例》的頒布，標(biāo)志著我國的國有資產(chǎn)管理體制改革從此進(jìn)入一個嶄新階段，這一變化勢必會影響到企業(yè)的財(cái)務(wù)運(yùn)行機(jī)制。財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制（本文的財(cái)務(wù)總監(jiān)是指由所有者委派到企業(yè)的監(jiān)督者）是現(xiàn)階段國有企業(yè)解決代理問題，加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督、強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部控制的一項(xiàng)重大舉措。
一、國有企業(yè)實(shí)施財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制的積極作用
財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制又稱財(cái)務(wù)總監(jiān)制度，是指企業(yè)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離以及多層次管理體制下，由企業(yè)所有者在企業(yè)內(nèi)部建立的保障所有者利益和實(shí)現(xiàn)企業(yè)資產(chǎn)保值增值并由特定人員、機(jī)構(gòu)、制度、措施等因素有機(jī)組成的財(cái)務(wù)監(jiān)督與管理權(quán)力的總稱。財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制自1995年由深圳市國有資產(chǎn)管理部門在國有企業(yè)中率先實(shí)施，它切中了企業(yè)國有資產(chǎn)管理舊體制下企業(yè)國有資產(chǎn)所有人缺位以及管人、管事與管資產(chǎn)由多個行政部門分別掌權(quán)，沒有全面監(jiān)管的弱點(diǎn)，直指舊的國有資產(chǎn)管理體制的弊端，得到了多個地方政府的廣泛借鑒。這一制度實(shí)施后，為1995年至今的企業(yè)國有資產(chǎn)管理發(fā)揮了重要作用，防范了大量的經(jīng)營違規(guī)違法行為，化解了許多經(jīng)營風(fēng)險，在很大程度上遏制了國有資產(chǎn)的流失。其積極作用主要表現(xiàn)在：
?。ㄒ唬┴?cái)務(wù)總監(jiān)委派制是委托代理理論的現(xiàn)實(shí)運(yùn)用
現(xiàn)代企業(yè)制度的主要特征是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，而兩權(quán)分離產(chǎn)生了委托代理關(guān)系。根據(jù)委托代理理論，所有者將資產(chǎn)委托給經(jīng)營者管理，所有者作為委托人享有剩余權(quán)益的索取權(quán)，其目標(biāo)是追求資產(chǎn)的保值增值，使所有者利益最大化；而經(jīng)營者作為代理人（即內(nèi)部人）享有經(jīng)營權(quán)，其目標(biāo)是自身效用最大化，即力求盡可能多的薪金、閑暇、榮譽(yù)等。這種所有者與經(jīng)營者目標(biāo)的不一致，容易產(chǎn)生經(jīng)營者為了實(shí)現(xiàn)個人效用最大化，而犧牲所有者利益的道德風(fēng)險。這樣，所有者就必須采取一定的措施來監(jiān)督經(jīng)營者，以盡量避免這一道德風(fēng)險的產(chǎn)生。該制度是對舊體制下國有企業(yè)管理水平低下、道德風(fēng)險較高等情況而實(shí)施的一種針對性很強(qiáng)的對策。
（二）財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制有利于加強(qiáng)出資者對企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)督
出資者對企業(yè)的監(jiān)督可分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。一方面，國有企業(yè)的財(cái)務(wù)總監(jiān)受國有資產(chǎn)管理部門的指派，對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，獨(dú)立于企業(yè)經(jīng)營者，為監(jiān)督的獨(dú)立性和有效性提供了保證；另一方面，財(cái)務(wù)總監(jiān)要參與企業(yè)財(cái)務(wù)、會計(jì)的管理事務(wù)，參與企業(yè)重大經(jīng)營決策，為對企業(yè)的實(shí)時監(jiān)控奠定了基礎(chǔ)。
（三）財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制有利于完善監(jiān)事會對國有企業(yè)的監(jiān)督
監(jiān)事會對董事、經(jīng)理執(zhí)行公司職務(wù)時違反法律、法規(guī)或者公司章程的行為進(jìn)行監(jiān)督，當(dāng)董事和經(jīng)理的行為損害到公司的利益時，可以要求董事和經(jīng)理予以糾正。其職責(zé)重點(diǎn)在于對董事會決策的再監(jiān)督，監(jiān)事會不參與、干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營決策和管理活動。監(jiān)事會的監(jiān)督屬事后監(jiān)督，偏重于合法性監(jiān)督；而財(cái)務(wù)總監(jiān)不僅要監(jiān)督企業(yè)財(cái)務(wù)活動的合法性，更要注重企業(yè)財(cái)務(wù)活動的合理性和效益性，是對企業(yè)經(jīng)營活動全過程的動態(tài)監(jiān)督。財(cái)務(wù)總監(jiān)通過對企業(yè)日常的財(cái)務(wù)活動進(jìn)行監(jiān)控，可以及時地制止經(jīng)營者違背所有者意志的行為，使其為此而產(chǎn)生的耗費(fèi)無法掩飾于財(cái)務(wù)報告中。同時，財(cái)務(wù)總監(jiān)可以隨時就重大問題向所有者匯報，便于所有者及時采取對策或措施。
?。ㄋ模┴?cái)務(wù)總監(jiān)委派制有利于強(qiáng)化企業(yè)的內(nèi)部控制
財(cái)務(wù)總監(jiān)的主要職責(zé)包括兩方面：一是監(jiān)督；二是管理。雖然財(cái)務(wù)總監(jiān)來自于所有者的直接委派，使其監(jiān)督更具有權(quán)威性，但它與來自于企業(yè)外部的社會監(jiān)督（如國家作為社會管理者對企業(yè)實(shí)施的監(jiān)督）有著本質(zhì)的區(qū)別。由于財(cái)務(wù)總監(jiān)的工作與企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)營決策活動聯(lián)系密切，使之成為企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的有機(jī)組成部分，而且，財(cái)務(wù)總監(jiān)還具有一定的管理權(quán)，使之成為企業(yè)內(nèi)部管理機(jī)制的重要組成部分，有助于加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部控制。
但是，任何一種事物都存在著合理性和特有的缺陷，財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制也不例外。
二、財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制存在的問題分析
現(xiàn)階段，財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制的問題主要有：
?。ㄒ唬┴?cái)務(wù)總監(jiān)委派制導(dǎo)致了新的代理問題的產(chǎn)生
雖然財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制的產(chǎn)生源于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，但是，財(cái)務(wù)總監(jiān)同樣處于代理人的地位，它與委派者之間的委托——代理關(guān)系決定了財(cái)務(wù)總監(jiān)也可能存在代理問題。財(cái)務(wù)總監(jiān)也有其自身的效用目標(biāo)，這一效用目標(biāo)與委派者的效用目標(biāo)不可能完全一致，也就是說，財(cái)務(wù)總監(jiān)并不能百分之百地代表所有者的利益來行使監(jiān)督權(quán)，也會導(dǎo)致“逆向選擇”和“道德風(fēng)險”的產(chǎn)生。
?。ǘ┴?cái)務(wù)總監(jiān)職責(zé)定位不明確
財(cái)務(wù)總監(jiān)職責(zé)的合理界定是保證財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制真正發(fā)揮作用的關(guān)鍵。從理論上講，是否能有效發(fā)揮財(cái)務(wù)總監(jiān)的監(jiān)督作用，取決于兩個方面：一是財(cái)務(wù)總監(jiān)處于客觀公正的地位；二是有足夠的信息。從我國財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制的實(shí)踐來看，存在著兩種截然不同的做法：一種做法是將委派的財(cái)務(wù)總監(jiān)作為企業(yè)管理層的一員，隸屬于董事會，領(lǐng)導(dǎo)財(cái)會工作，參與企業(yè)重大財(cái)務(wù)活動的監(jiān)督與管理，這樣，財(cái)務(wù)總監(jiān)在本質(zhì)上成為企業(yè)的一員，不僅存在與企業(yè)經(jīng)營者利益趨同、喪失獨(dú)立性的問題，而且在缺乏委托人有效監(jiān)督的情況下，可能會與企業(yè)經(jīng)理人構(gòu)成利益共同體，聯(lián)合對付所有者；另一種做法是將財(cái)務(wù)總監(jiān)定位為一種外部監(jiān)督，財(cái)務(wù)總監(jiān)不參與企業(yè)的管理，而是以比較超脫的地位代表委派單位對派駐單位進(jìn)行外部監(jiān)督。這樣做雖然保證了財(cái)務(wù)總監(jiān)的獨(dú)立性，但由于沒有真正介入到企業(yè)的經(jīng)營管理活動中，又產(chǎn)生了信息不對稱的問題，不利于其監(jiān)督作用的發(fā)揮。
?。ㄈ┴?cái)務(wù)總監(jiān)的設(shè)置缺乏統(tǒng)一的法律保障
在《公司法》和《會計(jì)法》中都規(guī)定企業(yè)應(yīng)設(shè)置總會計(jì)師的崗位，而沒有關(guān)于財(cái)務(wù)總監(jiān)崗位設(shè)置的規(guī)定。財(cái)務(wù)總監(jiān)是根據(jù)一些地方性法規(guī)的要求而設(shè)置的，但各地方性法規(guī)的要求卻又有所不同。因此，若設(shè)置財(cái)務(wù)總監(jiān)而不設(shè)置總會計(jì)師，會產(chǎn)生法規(guī)對抗；而同時設(shè)置總會計(jì)師和財(cái)務(wù)總監(jiān)，由于財(cái)務(wù)總監(jiān)的權(quán)利和義務(wù)缺乏統(tǒng)一的法律保證， 會使財(cái)務(wù)總監(jiān)的監(jiān)督工作缺乏剛性。特別是當(dāng)財(cái)務(wù)總監(jiān)與總會計(jì)師發(fā)生沖突時，結(jié)果往往是財(cái)務(wù)總監(jiān)選擇退讓。久而久之， 必然會使財(cái)務(wù)總監(jiān)的工作流于形式，也會影響財(cái)務(wù)總監(jiān)的工作積極性，結(jié)果是企業(yè)依然得不到有效的監(jiān)督。
?。ㄋ模┘钆c約束機(jī)制不健全
現(xiàn)有的對財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制的規(guī)定中，缺乏對財(cái)務(wù)總監(jiān)利益特別是長期利益的保障。對財(cái)務(wù)總監(jiān)的考核，同樣也處于兩難的境地。一方面，若將財(cái)務(wù)總監(jiān)的考核與企業(yè)業(yè)績掛鉤，有可能導(dǎo)致財(cái)務(wù)總監(jiān)與企業(yè)經(jīng)理人串通舞弊；另一方面，若財(cái)務(wù)總監(jiān)的考核與受派企業(yè)無關(guān)，財(cái)務(wù)總監(jiān)就不會積極完成其所負(fù)有的管理任務(wù)。
那么，誰來監(jiān)督財(cái)務(wù)總監(jiān)，用什么樣的監(jiān)督機(jī)制來確保財(cái)務(wù)總監(jiān)的行為符合國家有關(guān)法律和法規(guī)的規(guī)定呢？
三、對策與建議
?。ㄒ唬┘涌煜嚓P(guān)法規(guī)制度的建設(shè)
盡快建立一份類似于《總會計(jì)師條例》那樣具有普遍指導(dǎo)意義的法規(guī)條例。該《條例》應(yīng)就財(cái)務(wù)總監(jiān)的地位、職責(zé)范圍、權(quán)利和義務(wù)，考核標(biāo)準(zhǔn)、任職資格等作出明確的規(guī)定，以保障財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制的實(shí)施及其效果。
（二）明確財(cái)務(wù)總監(jiān)在企業(yè)中的定位
財(cái)務(wù)總監(jiān)的委派機(jī)構(gòu)首先應(yīng)明確委派財(cái)務(wù)總監(jiān)的目的所在。筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段財(cái)務(wù)總監(jiān)應(yīng)以監(jiān)督職能為主。因此，應(yīng)給予財(cái)務(wù)總監(jiān)相當(dāng)于企業(yè)總經(jīng)理的地位，直接向董事會負(fù)責(zé)，對企業(yè)的重大經(jīng)營決策享有知情權(quán)，以保證財(cái)務(wù)總監(jiān)具有較強(qiáng)的獨(dú)立性和權(quán)威性，便于有效實(shí)施對企業(yè)的監(jiān)督。
?。ㄈ┙∪钆c約束機(jī)制
1.財(cái)務(wù)總監(jiān)的利益必須與受派單位完全脫鉤，其人事、工資、福利等應(yīng)獨(dú)立于受派單位，以保證其獨(dú)立性；2.合理確定對財(cái)務(wù)總監(jiān)的考核標(biāo)準(zhǔn)，可以考慮財(cái)務(wù)總監(jiān)是否揭露了企業(yè)財(cái)務(wù)違法、違規(guī)行為？是否對企業(yè)實(shí)施了有效監(jiān)督？是否防止了國有資產(chǎn)的流失？同時，充分考慮被派單位及其職工的評價意見以及被派單位的財(cái)務(wù)工作等因素；3.對財(cái)務(wù)總監(jiān)的激勵，既要注重財(cái)務(wù)總監(jiān)的當(dāng)前利益，又要考慮其長遠(yuǎn)利益，既要對其進(jìn)行物質(zhì)獎勵，也要進(jìn)行精神激勵。但是，若只有激勵而沒有約束，也容易導(dǎo)致權(quán)利的濫用。因此，還應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，采用諸如交納保證金、進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報、實(shí)施離任審計(jì)及規(guī)避條款等方法，約束財(cái)務(wù)總監(jiān)的行為，并加強(qiáng)對財(cái)務(wù)總監(jiān)職業(yè)道德規(guī)范的建設(shè)，為財(cái)務(wù)總監(jiān)有效實(shí)施監(jiān)督提供保障。
目前，我國處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出明顯的不規(guī)范特征，外部的市場體系還不夠健全，而內(nèi)部各權(quán)利主體責(zé)權(quán)利不明確，激勵約束機(jī)制沒有發(fā)揮應(yīng)有的效用。財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制產(chǎn)生于這樣的時期，服務(wù)于國有企業(yè)的所有者——國家，它是現(xiàn)階段國有企業(yè)強(qiáng)化財(cái)務(wù)監(jiān)督、加強(qiáng)內(nèi)部控制、防范國有企業(yè)資產(chǎn)流失的一項(xiàng)重大舉措。筆者堅(jiān)信，隨著國有企業(yè)改革的不斷深入，財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制將會更加完善。
