一、績效預(yù)算是預(yù)算方法的創(chuàng)新
績效預(yù)算是指由政府部門在明確需要履行的職能和需要消耗的資源的基礎(chǔ)上確定績效目標(biāo)，編制績效預(yù)算，并用量化的指標(biāo)來衡量其在實施過程中取得的業(yè)績和完成工作的情況?？冃ьA(yù)算是20世紀(jì)50年代伴隨著關(guān)注公共支出及其結(jié)果而出現(xiàn)的一個概念，其核心是通過制定公共支出的績效目標(biāo)，編制績效預(yù)算，建立預(yù)算績效評價體系，逐步實現(xiàn)對財政資金從注重資金投入向注重支出效果轉(zhuǎn)變。
績效預(yù)算是預(yù)算方法上的一種創(chuàng)新，是將政府預(yù)算建立在可衡量的績效基礎(chǔ)上，把預(yù)算資源的分配與政府部門的績效聯(lián)系起來，強調(diào)結(jié)果、責(zé)任和效率，提高財政支出的有效性。20世紀(jì)90年代，西方國家在預(yù)算管理方面紛紛轉(zhuǎn)向?qū)嵤┛冃ьA(yù)算，實施績效預(yù)算成為各國政府預(yù)算改革的發(fā)展趨勢。
國外在績效預(yù)算改革發(fā)展中的歷程和側(cè)重點因政治、經(jīng)濟、文化等方面的差異，各有特點，但它們的共同之處都在于關(guān)注支出的結(jié)果，并根據(jù)結(jié)果調(diào)整預(yù)算分配，從而起到優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)提高公共支出的效益、效率和有效性的目標(biāo)，還有健全的實行績效預(yù)算的法律法規(guī)，完善的績效評價體系，規(guī)范的績效評價報告?？冃ьA(yù)算的實施一般經(jīng)歷了先控制投入，不斷細化預(yù)算，再逐步轉(zhuǎn)向控制產(chǎn)出、考核結(jié)果的過程。實施績效預(yù)算的經(jīng)驗是緊密結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展的客觀階段，由易到難，先加強對投入控制，過渡到側(cè)重產(chǎn)出，實行漸進式的改革。
二、績效預(yù)算對我國財政預(yù)算管理的影響
實行績效預(yù)算是經(jīng)濟和社會發(fā)展到一定階段、政府行政管理能力達到一定水平、公眾的民主意識達到一定程度后，社會對政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量與成本不斷關(guān)注的結(jié)果。實行績效預(yù)算，有利于促進政府決策科學(xué)化和民主化，強化政府部門的責(zé)任；促進政府部門按照成本效益原則優(yōu)化資源配置，提高財政資金的使用效益。
我國的財政預(yù)算管理方式正逐步向?qū)嵤┛冃ьA(yù)算方面轉(zhuǎn)變，目前工作的重點是進一步加強投入管理，強化預(yù)算約束，提高預(yù)算編制的科學(xué)化和規(guī)范化程度，以績效考評為突破口，探索科學(xué)合理的預(yù)算績效評價體系，培養(yǎng)關(guān)注產(chǎn)出的績效預(yù)算文化，逐步推進績效預(yù)算改革。進行績效考評的基本思路是，按照公共財政改革的總體部署和要求，把績效管理理念與方法引入到財政支出管理之中，逐步建立起與公共財政相適應(yīng)的預(yù)算管理體系，以提高政府管理效能和財政資金使用效益為核心，以提高部門資金管理效率、合理分配財政資源為著力點，以實現(xiàn)績效預(yù)算為遠期目標(biāo)的績效預(yù)算之路。績效考評的對象，既有基本支出，也有項目支出；可以是整個部門預(yù)算，也可以是具體的項目支出預(yù)算。
三、 績效預(yù)算、績效審計都是經(jīng)濟發(fā)展和民主意識增強的產(chǎn)物
審計是隨著社會經(jīng)濟發(fā)展的需要而產(chǎn)生、成長和發(fā)展，它的發(fā)展變化受著不同歷史發(fā)展階段的不同經(jīng)濟環(huán)境的深刻影響，并與此相適應(yīng)而不斷拓展其領(lǐng)域和內(nèi)容。如同績效預(yù)算一樣，績效審計的形成，不僅是由于經(jīng)濟的發(fā)展，而且還依賴民主意識的增強。隨著社會的發(fā)展，社會公眾逐漸要求政府對取之于民的資財必須有效地用之于民。而且隨著政府承擔(dān)的職能越來越大，可用的資源卻越來越少，再伴隨機構(gòu)擴大、費用增加和效率下降，政府活動倍受關(guān)注。自20世紀(jì)70年代末80年代初以來，席卷全球的行政改革，發(fā)出了評估政府績效、提高政府效能的普遍呼聲，績效預(yù)算也就成為必然。
績效審計作為審計事業(yè)的一個發(fā)展階段，是從20世紀(jì)40年代開始的。20世紀(jì)30年代資本主義爆發(fā)經(jīng)濟危機之后，主張國家干預(yù)經(jīng)濟活動的凱恩斯主義引導(dǎo)資本主義世界，政府通過財政政策和貨幣政策進行宏觀調(diào)控，在社會生活中發(fā)揮越來越大的作用。隨著公共開支的日益增加和公營企業(yè)的大批涌現(xiàn)，占用了巨額的財政資金，引起了公眾對公共資源的節(jié)約和效益的關(guān)注，要求對受托管理這些資源的政府及其官員所負的經(jīng)濟責(zé)任進行審查。作為具有獨立地位和專業(yè)資格的審計機關(guān)，適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，通過開展績效審計發(fā)現(xiàn)問題，幫助立法機構(gòu)、行政管理機構(gòu)或社會監(jiān)督政府收支活動的績效性，從而把財務(wù)審計推到績效審計的發(fā)展階段，績效審計也就應(yīng)運而生。
在我國，與績效審計相關(guān)聯(lián)，政府財政部門近幾年加強了預(yù)算管理，實行部門預(yù)算，規(guī)范部門預(yù)算編制，從某種程度上為績效審計的分析和評價提供了依據(jù)。財政部門還積極探索實施績效預(yù)算和績效考評，堅持以結(jié)果為導(dǎo)向，把撥款和績效聯(lián)系起來，對項目支出達到什么樣的經(jīng)濟和社會效果，都要求在預(yù)算里反映出來。立法機構(gòu)和社會公眾關(guān)注的焦點，不再只是公共資源的投入，而是公共資源的產(chǎn)出和公共產(chǎn)品的提供，政府責(zé)任逐步從合規(guī)受托責(zé)任轉(zhuǎn)移到績效受托責(zé)任?？冃徲嫷拈_展，有利于促進財政部門以及其他政府部門績效意識的建立。
四、績效審計是我國審計發(fā)展的方向
對于績效審計，世界各國稱謂有別，定義很多。稱謂和定義的不同，反映了各國在績效審計實踐方面的側(cè)重點不同。有的國家側(cè)重效率性審計，有的側(cè)重效果性審計，有是直接叫績效審計，我國目前稱之為效益審計。各國審計實踐表明，績效審計是一個大概念，經(jīng)濟性、效率性、效果性等“三E”、“五E” 或“七E”審計都是績效審計的基本內(nèi)容，雖然叫法不一樣，側(cè)重點不同，但審計的內(nèi)容都屬于績效審計的范疇。
我國政府審計正經(jīng)歷著從財務(wù)審計向績效審計方向發(fā)展的歷程。我國審計機關(guān)成立之初，基本上是依照財務(wù)審計的方式開展工作。財務(wù)審計有時也涉及到企業(yè)的經(jīng)營管理，對當(dāng)時舊體制下的一些損失浪費和決策失誤進行審計，早期的經(jīng)濟效益審計由此開始。20世紀(jì)80年代中期，有的審計機關(guān)安排了一定數(shù)量的企業(yè)經(jīng)濟效益審計，揭露企業(yè)虧損和損失浪費問題，還運用經(jīng)濟活動分析的方法檢查評價企業(yè)的經(jīng)營和管理。在廠長（經(jīng)理）經(jīng)濟責(zé)任審計、企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任審計中，也包含了一定的經(jīng)濟效益審計的內(nèi)容。但限于審計的客觀環(huán)境和主觀條件，經(jīng)濟效益審計沒有在以后的時期得以深入發(fā)展。1991年，全國審計工作會議提出，要繼續(xù)開展財務(wù)審計，并逐步向檢查內(nèi)部控制制度和經(jīng)濟效益方面延伸，效益審計開始萌動。
隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立和1995年《中華人民共和國審計法》的頒布實施，我國的審計機關(guān)積極開展對財政財務(wù)收支的真實合法和效益性審計，審計的內(nèi)容包含了效益審計的內(nèi)容，審計的目標(biāo)和范圍超越了傳統(tǒng)的財務(wù)審計，效益審計的成分逐漸加大。2003年，《審計署2003年至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》指出，今后要“實行財政財務(wù)收支的真實合法審計與效益審計并重，逐年加大效益審計的分量，爭取到2007年，投入效益審計的力量占整個審計力量的一半左右”。開展效益審計的內(nèi)容要以揭示查處損失浪費為主，審計目標(biāo)要以促進提高資金使用效益、推動相關(guān)部門單位深化改革和提高管理水平為主，審計方式要以專項審計或?qū)ｍ棇徲嬚{(diào)查為主；要重點查處因決策不科學(xué)、管理不嚴格、體制不完善、制度不健全、不惜財力等原因造成效益低下、嚴重損失浪費等重大問題，注重從源頭上促進建立起預(yù)防財政性資金低效益和損失浪費的長效機制；要通過揭示管理、效益、體制和機制方面存在的突出問題，從政策、法規(guī)的層面加強分析研究，有針對性地提出意見和建議。按照上述發(fā)展規(guī)劃和思路，績效審計將是我國審計發(fā)展的方向，績效審計將成為我國審計的主流。（作者：審計署科學(xué)技術(shù)審計局 汪照全）
