長(zhǎng)期以來(lái)，提及內(nèi)部控制制度，一般想到的是企業(yè)的內(nèi)部控制，忽略了沒有直接進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的事業(yè)單位。但由于缺乏外部和內(nèi)部的約束機(jī)制，事業(yè)單位的管理相對(duì)比較寬松，造成會(huì)計(jì)信息失真，財(cái)務(wù)收支混亂，單位財(cái)產(chǎn)遭受損失的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，無(wú)論是從提高單位自身管理水平，還是從適應(yīng)外部新形勢(shì)的要求，事業(yè)單位都迫切需要建立和健全內(nèi)部控制制度。
一、事業(yè)單位預(yù)算資金使用內(nèi)部控制存在的問題
(一)內(nèi)部控制意識(shí)薄弱
大部分事業(yè)單位對(duì)預(yù)算資金內(nèi)部控制的重視程度不夠，一些行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)由領(lǐng)導(dǎo)說了算，財(cái)務(wù)部門只負(fù)責(zé)日常賬務(wù)處理，沒有真正發(fā)揮理財(cái)作用，資金管理憑領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意圖操作，對(duì)預(yù)算資金內(nèi)部控制單位領(lǐng)導(dǎo)及財(cái)務(wù)部門不了解也不重視，認(rèn)為事業(yè)單位的資金主要來(lái)源于財(cái)政預(yù)算安排，有多少錢辦多少事，只要按規(guī)定編好預(yù)算、取得資金和使用資金便可以了，忽視加強(qiáng)對(duì)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的內(nèi)部管理。有的單位負(fù)責(zé)人簡(jiǎn)單地將財(cái)政的部門預(yù)算控制等同于內(nèi)部控制，認(rèn)為有了部門預(yù)算就無(wú)所謂內(nèi)部控制體系了。相當(dāng)一部分單位缺乏內(nèi)部控制理念，對(duì)內(nèi)部控制在基礎(chǔ)建設(shè)方面的作用認(rèn)識(shí)不足，尚未建立起健全有效的內(nèi)控制度，或者以財(cái)經(jīng)制度甚至是工作經(jīng)驗(yàn)來(lái)代替；即使有內(nèi)控制度，現(xiàn)存的內(nèi)控制度在內(nèi)容方面也有許多不合理的地方，如生搬硬套其他單位的制度，沒有考慮本單位的實(shí)際情況，所以在實(shí)際工作中根本無(wú)法實(shí)施。因此，對(duì)建設(shè)中出現(xiàn)的漏洞沒有一套可行的制度、程序來(lái)堵住漏洞的發(fā)生，致使財(cái)務(wù)管理混亂，極易造成損失，更談不上什么效益。
(二)財(cái)務(wù)管理制度不健全
主要表現(xiàn)為：(1)財(cái)務(wù)管理制度不健全。首先是預(yù)算資金編制項(xiàng)月不詳細(xì)，使用缺乏計(jì)劃性。年度預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格，存在著一定的隨意性，不能使有限的資金用在刀刃上，以致資金使用超支，影響事業(yè)發(fā)展。其次是財(cái)產(chǎn)管理不嚴(yán)。由于行政事業(yè)單位在會(huì)計(jì)上沒有成本核算要求，因此輕視了實(shí)物資產(chǎn)管理，如購(gòu)買低值易耗用品，直接作支出，不記入庫(kù)存材料賬，領(lǐng)用不辦理手續(xù)，缺乏財(cái)產(chǎn)清查制度，使這部分財(cái)產(chǎn)無(wú)賬無(wú)實(shí)。再次是在財(cái)產(chǎn)的購(gòu)置上，有的單位盲目購(gòu)買，重復(fù)購(gòu)置，造成浪費(fèi)；有的事業(yè)單位之間相互攀比，通過多種渠道，競(jìng)相購(gòu)買多余辦公設(shè)備、高檔交通工具，造成辦公成本高、利用率低等問題。(2)預(yù)算資金的使用缺乏計(jì)劃性。有的事業(yè)單位對(duì)預(yù)算的執(zhí)行不能做到統(tǒng)籌安排，存在一定的盲目性，沒有嚴(yán)格按預(yù)算合理安排、使用資金，不能使有限的資金發(fā)揮應(yīng)有效率，導(dǎo)致資金使用超預(yù)算的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，預(yù)算資金收支管理不嚴(yán)格，任意擴(kuò)大收支范圍，對(duì)項(xiàng)目資金的使用未能做到專戶管理、?？顚Ｓ?，存在一些巧立名目、擠占資金、挪作他用等問題。
(三)會(huì)計(jì)核算不規(guī)范
第一，財(cái)務(wù)核算處理不規(guī)范。事業(yè)單位中普遍存在著會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，甚至失真現(xiàn)象。如有些單位在處理一些少量預(yù)算外收入時(shí)，將預(yù)算外收入掛在往來(lái)賬上，以此來(lái)掩蓋收益；有的單位在年終結(jié)賬時(shí)，不將收入和支出結(jié)轉(zhuǎn)“結(jié)余”科目，而是將收入和支出相對(duì)轉(zhuǎn)，使“結(jié)余”科目不能正確和完整地反映核算單位的結(jié)余狀況；有些單位正常經(jīng)費(fèi)與專項(xiàng)撥款不分開進(jìn)行明細(xì)核算，使得單位正常經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)撥款來(lái)源不清晰，去向不明白，給自己和他人用賬帶來(lái)不便；再如有些行政單位虛列?？顕?yán)重，造成單位年終結(jié)余賬戶的虛增或虛減。
第二，原始憑證管理不規(guī)范。有些單位對(duì)原始憑證審核粗糙，如原始憑證規(guī)定的內(nèi)容填寫不全，發(fā)票內(nèi)容籠統(tǒng)，有些發(fā)票上蓋的是售貨單位公章，而不是財(cái)務(wù)章，甚至有的沒有售貨單位章。報(bào)賬手續(xù)不嚴(yán)密，購(gòu)買實(shí)物的憑證只有領(lǐng)導(dǎo)簽批，沒有驗(yàn)收人簽字，領(lǐng)導(dǎo)簽字過于隨意。有些單位自制原始憑證，格式和內(nèi)容都不符合會(huì)計(jì)核算規(guī)范。在票據(jù)管理方面，有些單位在票據(jù)認(rèn)購(gòu)、票據(jù)領(lǐng)用、票據(jù)核銷上存在監(jiān)督的漏洞，給不法分子造成可乘之機(jī)，給國(guó)家資產(chǎn)造成不應(yīng)有的損失。
二、事業(yè)單位預(yù)算資金使用內(nèi)部控制機(jī)制的建立和完善
(一)強(qiáng)化預(yù)算管理和成本控制
第一，預(yù)算管理。實(shí)行預(yù)算管理，可以從源頭上保證會(huì)計(jì)內(nèi)部控制的落實(shí)。加強(qiáng)會(huì)計(jì)內(nèi)部控制必須建立財(cái)務(wù)細(xì)預(yù)算制度，結(jié)合單位的資金能力。分清業(yè)務(wù)的不同性質(zhì)，按輕重緩急統(tǒng)籌安排、合理使用各項(xiàng)資金，保障日常工作和業(yè)務(wù)工作的順利進(jìn)行，提高單位的工作效率，推動(dòng)事業(yè)單位整體工作的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。加強(qiáng)會(huì)計(jì)內(nèi)部控制管理，應(yīng)實(shí)行收支兩條線制度，資金集中支付制度等系列改革。實(shí)行由專管員、分管領(lǐng)導(dǎo)、項(xiàng)目專家、職工代表共同組成的項(xiàng)目小組評(píng)議審核制度，把好會(huì)計(jì)內(nèi)部控制的前置關(guān)，第二，成本控制。按照事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度及其相關(guān)法規(guī)規(guī)定，事業(yè)單位大多數(shù)支出項(xiàng)目都有明確的開支范圍和開支標(biāo)準(zhǔn)。然而，不少單位都沒能把支出控制在規(guī)定范圍之內(nèi)，超發(fā)津貼、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金，超支業(yè)務(wù)招待費(fèi)等情況比比皆是。有效的成本控制方法是分解費(fèi)用指標(biāo)，一是要按照年初公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算，把各項(xiàng)費(fèi)用分解落實(shí)到單位內(nèi)部的各個(gè)部門，形成一套比較完整的內(nèi)部費(fèi)用控制指標(biāo)體系；二是要嚴(yán)格考核，會(huì)計(jì)上要對(duì)各部門費(fèi)用開支進(jìn)行單獨(dú)核算，準(zhǔn)確、及時(shí)地反映各個(gè)部門的實(shí)際開支情況；三是要建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，實(shí)行節(jié)約有獎(jiǎng)。超支自負(fù)，獎(jiǎng)罰分明。
(二)建立完善有效的預(yù)算資金使用內(nèi)部控制制度
主要從以下方面著手：(1)不相容職務(wù)相互分離控制。一是確定哪些崗位和職務(wù)是不相容的，二是明確規(guī)定各個(gè)機(jī)構(gòu)和崗位的職責(zé)權(quán)限，使不相容崗位和職務(wù)之間能夠相互監(jiān)督、相互制約，形成有效的制衡機(jī)制。按照不相容職務(wù)相分離的原則，錢賬分離、物賬分離，對(duì)出納等崗位的職責(zé)進(jìn)行限制性規(guī)定。同時(shí)合理設(shè)置會(huì)計(jì)及相關(guān)工作崗位，形成相互制衡機(jī)制。內(nèi)部牽制的工作基點(diǎn)就是以任何個(gè)人或部門都不能單獨(dú)控制任何一項(xiàng)或一部分業(yè)務(wù)權(quán)力的方式進(jìn)行組織上的責(zé)任分工，要求每項(xiàng)業(yè)務(wù)通過正常發(fā)揮其他個(gè)人或部門的功能來(lái)進(jìn)行交叉檢查或交叉控制，以便使各項(xiàng)業(yè)務(wù)能完整正確地經(jīng)過規(guī)定的處理程序。
(2)授權(quán)批準(zhǔn)控制。事業(yè)單位在建立及完善內(nèi)部會(huì)計(jì)控制時(shí)必須實(shí)施授權(quán)批準(zhǔn)控制。這就要求事業(yè)單位內(nèi)部明確規(guī)定涉及會(huì)計(jì)及相關(guān)工作的授權(quán)批準(zhǔn)范圍、權(quán)限、程序、責(zé)任等內(nèi)容，各管理層必須在自己的授權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)力，避免越權(quán)審批和相互推諉，使職責(zé)分明、權(quán)力對(duì)等、有職有責(zé)、有責(zé)有利。為此，事業(yè)單位必須建立授權(quán)批準(zhǔn)體系，其中包括授權(quán)批準(zhǔn)的范圍、授權(quán)批準(zhǔn)的層次、授權(quán)批準(zhǔn)的責(zé)任、授權(quán)批準(zhǔn)的程序。其次，要引入先進(jìn)管理手段，完善授權(quán)批準(zhǔn)制度，加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督。
(3)會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制。會(huì)計(jì)系統(tǒng)建立的目的就是對(duì)單位經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行記錄、計(jì)算、反映和控制，屬于內(nèi)部控制的組成部分。會(huì)計(jì)制度中規(guī)定的各種會(huì)計(jì)方法和程序，本身有著控制的功能，這些控制功能的發(fā)揮能有效地保證會(huì)計(jì)信息具有真實(shí)、及時(shí)和全面的良好質(zhì)量。目前，大部分單位都實(shí)現(xiàn)了會(huì)計(jì)電算化，在會(huì)計(jì)系統(tǒng)的處理方面較手工記賬時(shí)期有了很大區(qū)別，因此要根據(jù)電算化的特點(diǎn)，建立新的內(nèi)部控制條例，根據(jù)其原則完善新的會(huì)計(jì)系統(tǒng)。如通過電子數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)錄入會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)時(shí)，必須保證只有在識(shí)別特殊密碼狀態(tài)下才能進(jìn)入該系統(tǒng)；修改會(huì)計(jì)記錄必須履行必要的手續(xù)，得到適當(dāng)?shù)氖跈?quán)，并詳細(xì)記錄在案。
(4)加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理，提高資金使用績(jī)效。在專項(xiàng)資金方面要建立項(xiàng)，目庫(kù)，強(qiáng)化項(xiàng)目申報(bào)和立項(xiàng)的審核工作，各級(jí)財(cái)政部門要將經(jīng)過嚴(yán)格程序?qū)徍撕玫捻?xiàng)目納入項(xiàng)目庫(kù)管理，做到項(xiàng)目基礎(chǔ)資料真實(shí)完整，每個(gè)項(xiàng)目都切實(shí)可行。在項(xiàng)目庫(kù)的基礎(chǔ)上合理確定每個(gè)單位或部門項(xiàng)目支出的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，編制項(xiàng)目支出明細(xì)表，按具體項(xiàng)目填列支出總額及各種資金來(lái)源，如有跨年度工程還要列示年初年末額，使專項(xiàng)資金的預(yù)算能夠反映資金的最終用途，從而改變?cè)械哪欠N“切塊預(yù)算”做法，增強(qiáng)預(yù)算的透明度。實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)制度，對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行全程評(píng)價(jià)，分析研究項(xiàng)目進(jìn)展情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理工作中存在的問題，有利于科學(xué)合理編制項(xiàng)目預(yù)算。
(三)促成事業(yè)單位良好內(nèi)控環(huán)境，進(jìn)一步發(fā)揮預(yù)算資金使用效率
(1)良好事業(yè)單位內(nèi)控環(huán)境的促成。發(fā)揮財(cái)政與審計(jì)部門作用，完善單位內(nèi)部控制體系。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)成立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的組織與指導(dǎo)，并撥出專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，為內(nèi)部控制制度建設(shè)促成一個(gè)良好的外部環(huán)境的形成。(2)進(jìn)一步促進(jìn)資金使用效率；為事業(yè)單位預(yù)算資金的使用內(nèi)部控制創(chuàng)造一個(gè)良好的內(nèi)外環(huán)境，用以降低“串通舞弊”、“人為錯(cuò)誤”、“職能越權(quán)”、“制度滯后”等內(nèi)部會(huì)計(jì)控制本身的局限性，提高事業(yè)單位預(yù)算資金的使用效率。良好的控制環(huán)境一般包括以下內(nèi)容：?jiǎn)挝回?fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的支持和重視，組織機(jī)構(gòu)健全，職責(zé)權(quán)限分工明確，職責(zé)權(quán)限設(shè)置合理?？刂骗h(huán)境良好能保證資金使用內(nèi)部控制有效實(shí)施，保證預(yù)算資金高效使用；發(fā)揮事業(yè)單位職能，在最大限度發(fā)揮資金使用效率的同時(shí)，發(fā)揮其他延伸職能。
