國庫集中收付制,是對財政資金實行集中收繳和支付的現(xiàn)代國庫管理制度。在我國實行國庫集中收付制度,是規(guī)范和強化財政收支管理的現(xiàn)實要求,也是我國社會主義市場經(jīng)濟的必然選擇,對于建立和完善我國社會主義市場經(jīng)濟體系有著重要的意義。
我國目前的財政性資金繳庫和撥付方式,是通過征收機關(guān)和預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶分散進行的。其主要弊端是:重復(fù)和分散設(shè)置賬戶,導(dǎo)致財政資金活動透明度不高,不利于對其實現(xiàn)有效管理和全面監(jiān)督;財政收支信息反饋遲緩,難以及時為預(yù)算早編細編、執(zhí)行分析和宏觀經(jīng)濟調(diào)控提供準確依據(jù);財政資金入庫時間延滯,收入退庫不規(guī)范,大量資金經(jīng)常滯留在預(yù)算單位,降低了使用效率;財政資金使用缺乏事前監(jiān)督,截留、擠占、挪用等違規(guī)問題時有發(fā)生,甚至出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。鑒于此,必須對現(xiàn)行財政國庫管理制度進行改革,按照建設(shè)公共財政框架的思路,逐步建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ),資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理體制。因此,國庫體制改革已成為當(dāng)前財政體制改革的重要方向。
所謂國庫集中收付制度,是以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ),資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度。在國庫集中收付制度下,政府的一切資金,無論是財政資金,還是政府各部門組織的收入以及由此形成的支出,都必須納入國庫單一賬戶內(nèi)核算,并由同級財政部門管理和監(jiān)督。政府各部門和行政事業(yè)單位都不再在銀行開設(shè)賬戶,所有收入繳入該國庫單一賬戶,支出由國庫單一賬戶直接撥付給商品和勞務(wù)的提供者,即使是個人工資也由同級財政部門直接從國庫單一賬戶撥付至個人在銀行開設(shè)的工資賬戶。它是市場經(jīng)濟國家普遍采用的一種財政資金收付管理制度。
實行國庫集中收付制度是一個龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程,在現(xiàn)階段,要全面實現(xiàn)國庫集中收付的條件還不具備,因為目前的財政體制不能保證所有的財政性資金收入和支付都能通過國庫進行收付,財政體制還沒有實現(xiàn)高度法制化、規(guī)范化、現(xiàn)代化。如果僅僅將目前已繳入國庫的預(yù)算內(nèi)資金按單一賬戶制管理,其作用是很有限的。因此,要實現(xiàn)真正意義上的國庫集中收付制還較為困難。但是,這并不意味著我們在國庫集中收付制度建設(shè)上就無所作為。根據(jù)我國的國情,在構(gòu)建公共財政框架時要按照“總體規(guī)劃,分步實施”的原則,分階段來實現(xiàn)國庫集中收付制度。
因此,先從財政支出管理方面,即從理財機制方面著手,變分散理財為集中理財,對財政性資金實行由財政部門直接辦理的財務(wù)集中核算業(yè)務(wù)。目前,全國各地相繼成立的財務(wù)集中核算就是實行國庫集中收付制度的一次探索和創(chuàng)新。
財務(wù)集中核算是指在不改變單位內(nèi)部理財機制、資金支配權(quán)和財務(wù)管理職能的前提下,取消單位銀行賬戶,由財政部門統(tǒng)一在銀行開設(shè)賬戶,集中辦理資金收付結(jié)算,集中進行會計核算,集中管理會計檔案。統(tǒng)一發(fā)放工資和統(tǒng)一財務(wù)公開。這是鑒于目前行政事業(yè)單位中普遍存在的財務(wù)收支管理較為混亂、會計信息失真情況較為嚴重的現(xiàn)狀而采取的一項改革。通過財務(wù)集中核算,強化了財政監(jiān)督,從源頭上預(yù)防和治理腐敗。在規(guī)范會計基礎(chǔ)工作,提高會計信息質(zhì)量,提高財政資金使用效益等方面已取得明顯成效。與以往財政管理制度相比,這項改革在三方面取得了突破性進展:一是改變了資金的管理方式。取消了行政事業(yè)單位的銀行賬戶,所有財政資金都集中在財政部門統(tǒng)一開設(shè)的賬戶;二是改變了收支的管理方式。單位所有的資金歸由財政部門直接收付,單位財務(wù)收支行為受財政部門的全方位監(jiān)控;三是改變了會計的核算方式,由過去單位各自核算變?yōu)樨斦块T集中統(tǒng)一核算。財務(wù)集中核算形式貼近國庫集中收付制度,它的部分職能可以構(gòu)成國庫集中收付制度的補充。因此,我們在積極推進財務(wù)集中核算的同時,必須加快國庫集中收付制度的改革,并為兩者的有機結(jié)合創(chuàng)造條件。
一、兩者的不同點:
1.主體身份不同。財務(wù)集中核算的主體仍是預(yù)算單位。而國庫集中收付制度的主體是政府或代政府行使部分職能的財政部門。
2.賬戶體系不同。財務(wù)集中核算是由財政部門統(tǒng)一在商業(yè)銀行開戶,采取先撥后支的方式,使財政資金沉淀在商業(yè)銀行。而國庫集中收付制度是將財政資金集中在國庫,采取先支后撥的方式,先由商業(yè)銀行墊支,再從國庫撥至商業(yè)銀行。
3.結(jié)算范圍不同。財務(wù)集中核算雖然包含各預(yù)算單位的工資性支出、政府采購支出和經(jīng)常性的小額支出,但是辦理的資金結(jié)算業(yè)務(wù)僅僅是一部分財政性資金即預(yù)算單位可支配的資金,而不是所有的財政性資金。而國庫集中收付制的結(jié)算范圍則是所有財政性資金的收入和支出。
二、兩者的共同點
1.目標大體相同。實行財務(wù)集中核算,其目的是通過集中核算實現(xiàn)集中管理預(yù)算單位財務(wù)收支,具體來說主要是為了增強財政資金的調(diào)度能力,加強財政資金的收支管理和監(jiān)督力度,規(guī)范財務(wù)管理和會計行為,提高財政資金的使用效益,改善會計信息質(zhì)量,有利于從源頭上預(yù)防和遏止腐敗,這與國庫集中收付制度要達到的目標基本上是一致的。
2.操作辦法大體相同。財務(wù)集中核算的具體操作辦法與國庫集中收付大體上相同。如集中管理財政性資金,取消單位銀行賬戶,以部門預(yù)算為基礎(chǔ),不改變預(yù)算單位內(nèi)部理財機制、資金支配權(quán)和財務(wù)管理職能,充分利用銀行結(jié)算體系等。
那么,作為財政支出管理改革的財務(wù)集中核算如何做好與國庫集中收付制度有機結(jié)合呢?
基于當(dāng)前預(yù)算管理不規(guī)范、財政內(nèi)部職能未完全理順以及銀行結(jié)算體系不發(fā)達等諸多因素限制的情況下,建立財務(wù)集中核算中心。在不改變預(yù)算單位的資金使用權(quán)、財務(wù)管理和會計核算權(quán)的前提下,本著“既積極、又謹慎”的原則,先易后難,積極創(chuàng)造條件,向國庫集中收付制過渡,將資金集中在國庫,在財政內(nèi)部資金管理和收入管理方面逐步與國庫集中收付制度接軌。具體操作設(shè)想如下:
第一,增加財務(wù)集中核算中心的職能,實行“一個機構(gòu),兩種職能”。一個機構(gòu)即財務(wù)集中核算中心。兩種職能即在原財務(wù)核算的基礎(chǔ)上增設(shè)國庫集中收付職能,對預(yù)算單位支出仍按現(xiàn)行制度,繼續(xù)實行賬戶集中開設(shè)、經(jīng)費集中結(jié)報、會計集中核算的改革形式;對預(yù)算單位預(yù)算外收入實行直接繳入預(yù)算外資金財政專戶,不再設(shè)立各類收入過渡性賬戶。在核算中心開設(shè)的統(tǒng)一賬戶的基礎(chǔ)上,另開設(shè)一個財政專戶。這樣運行既能全面反映預(yù)算單位的收支情況,又能為預(yù)算早編細編提供詳實的收支數(shù)據(jù)。 第二,規(guī)范預(yù)算單位政府采購資金結(jié)算,通過財務(wù)核算中心,實現(xiàn)財政直接支付。應(yīng)對已納入集中會計核算的預(yù)算單位在政府采購中的資金進行結(jié)算,實行政府采購中心憑核算單位的采購物品驗收合同等向財務(wù)核算中心開具付款通知書的資金結(jié)算管理辦法。這樣,使政府采購中心、財務(wù)核算中心以及預(yù)算單位之間在資金結(jié)算環(huán)節(jié)上形成采購、付款、驗收三權(quán)分離、互相制約的政府采購機制,從而加強了財政監(jiān)督職能,實現(xiàn)了財政資金集中支付的公平、公正和效率。使政府采購機關(guān)從繁雜的采購資金核算中解脫出來,專門從事政府采購業(yè)務(wù),提高其辦事效率。與此同時,可通過財務(wù)核算中心真正實現(xiàn)資金直接支付。
第三,通過財務(wù)核算中心對預(yù)算單位實行比較完整的國庫單一賬戶支付改革形式。其具體步驟是:(1)按照《試點方案》做法,結(jié)合實際制定具體支付操作辦法和程序。(2)安排專門人員,從事支付及相關(guān)核算業(yè)務(wù),運作初期至少需出納、稽核、記賬、綜合等崗位人員。(3)選擇代理銀行,開設(shè)有關(guān)的零余額賬戶及小額現(xiàn)金賬戶。試點初期,該賬戶可暫以“先撥后支”作為過渡,待條件成熟時再改為“先支后撥”,即真正轉(zhuǎn)為零余額賬戶。(4)開發(fā)專用軟件,建立相應(yīng)的支付操作系統(tǒng)。為保證國庫單一賬戶支付連續(xù)性和完整性,納入試點范圍的財政資金,全部通過國庫單一賬戶體系支付和清算。
綜上所述,在財務(wù)集中核算基礎(chǔ)上建立國庫集中收付制度,把二者有機結(jié)合起來,是符合我國國情的一種國庫管理制度改革,可以在一定程度上彌補國庫集中收付制度的不足?？梢韵嘈?隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善和發(fā)展,其在實踐中必將發(fā)揮應(yīng)有的作用。
