作者：[趙穎蕾]
當(dāng)前財(cái)政支出管理體制改革的重點(diǎn)集中體現(xiàn)在預(yù)算編制改革與預(yù)算執(zhí)行改革兩個(gè)方面。改革預(yù)算編制方法，細(xì)化部門(mén)預(yù)算；改革預(yù)算執(zhí)行機(jī)制，推行集中支付。二者在構(gòu)建公共財(cái)政框架時(shí)相輔相成，共同發(fā)揮著重要作用?，F(xiàn)針對(duì)傳統(tǒng)預(yù)算編制方法與預(yù)算執(zhí)行機(jī)制中存在的突出問(wèn)題，結(jié)合陜西省推行省級(jí)預(yù)算執(zhí)行改革試點(diǎn)的實(shí)際，談?wù)剬?duì)同步推進(jìn)預(yù)算編制改革與預(yù)算執(zhí)行改革的認(rèn)識(shí)與思考。
一、預(yù)算編制改革
１．傳統(tǒng)預(yù)算編制方法不太科學(xué)規(guī)范，預(yù)算控制機(jī)能弱化，改革勢(shì)在必行。眾所周知，傳統(tǒng)預(yù)算編制方法是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下財(cái)政支出管理體制的產(chǎn)物。建立在“基數(shù)加增長(zhǎng)”前提下的傳統(tǒng)支出預(yù)算編制的突出問(wèn)題是：①預(yù)算的計(jì)劃性、預(yù)見(jiàn)性、連續(xù)性比較差；②預(yù)算編制較粗，未能細(xì)化到二級(jí)及以下單位，缺乏具體支出項(xiàng)目和明細(xì)資料，透明度低；③按功能分配的預(yù)算，不利于全面掌握各部門(mén)、單位的支出細(xì)節(jié)；④預(yù)算編制、審批、分配的周期較長(zhǎng)；⑤預(yù)算編制缺乏科學(xué)合理的定員定額標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行中預(yù)算追加頻繁；⑥預(yù)算控制機(jī)能弱化，難以在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中對(duì)預(yù)算項(xiàng)目和各項(xiàng)支出實(shí)施有效監(jiān)控。
鑒于上述弊端的存在，建立以部門(mén)預(yù)算為主導(dǎo)的預(yù)算編制體系，完善公正透明的預(yù)算執(zhí)行管理體制勢(shì)在必行。而預(yù)算編制改革的首要環(huán)節(jié)則是規(guī)范和細(xì)化部門(mén)預(yù)算。
２．規(guī)范和細(xì)化部門(mén)預(yù)算，為預(yù)算執(zhí)行改革創(chuàng)造條件。部門(mén)預(yù)算要求通過(guò)科學(xué)規(guī)范地核定各部門(mén)履行職責(zé)所必須的各項(xiàng)開(kāi)支，采用按具體支出因素?fù)?jù)實(shí)核定的因素法，公平合理地分配人員支出、公用支出、對(duì)家庭和個(gè)人的補(bǔ)助支出以及項(xiàng)目支出。編制部門(mén)預(yù)算的實(shí)質(zhì)是規(guī)范和細(xì)化預(yù)算編制。規(guī)范和細(xì)化的具體要求體現(xiàn)在：①通過(guò)科學(xué)合理地設(shè)計(jì)預(yù)算收支分類體系，統(tǒng)一編制涵蓋預(yù)算內(nèi)外資金的綜合預(yù)算；②預(yù)算從基層單位逐級(jí)編制，自下而上地形成一個(gè)準(zhǔn)確完整的部門(mén)預(yù)算；③提前編制預(yù)算，縮短批復(fù)時(shí)間；④采用規(guī)范的定員定額標(biāo)準(zhǔn)編制基本支出預(yù)算，按照輕重緩急原則對(duì)項(xiàng)目論證排序，科學(xué)編制項(xiàng)目支出預(yù)算；⑤政府采購(gòu)預(yù)算單列，制定政府采購(gòu)目錄，細(xì)化采購(gòu)項(xiàng)目的構(gòu)成及資金來(lái)源；⑥充分考慮預(yù)算執(zhí)行改革的要求，細(xì)化預(yù)算批復(fù)內(nèi)容，將大類支出分解到款級(jí)和項(xiàng)級(jí)支出，細(xì)化到基層預(yù)算單位的具體項(xiàng)目。
改革預(yù)算編制方法，建立規(guī)范、細(xì)化的部門(mén)預(yù)算是預(yù)算執(zhí)行改革的前提和基礎(chǔ)，是推行國(guó)庫(kù)集中支付制度的有力保證。
二、預(yù)算執(zhí)行改革
１．分散支付方式難以適應(yīng)監(jiān)控部門(mén)預(yù)算執(zhí)行的需要，推行國(guó)庫(kù)集中支付迫在眉睫?，F(xiàn)行的分散支付方式，是財(cái)政部門(mén)依據(jù)預(yù)算確定各部門(mén)、單位的支出總額，按進(jìn)度逐級(jí)撥付到各預(yù)算單位在商業(yè)銀行設(shè)立的賬戶上。財(cái)政資金以手工或半手工方式層層轉(zhuǎn)撥，流經(jīng)環(huán)節(jié)多，運(yùn)行效率低。資金沉淀在預(yù)算單位的銀行賬戶上，由各單位自主使用，脫離了財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督。這種支付方式的突出問(wèn)題是：①財(cái)政資金在單位支付行為發(fā)生前已經(jīng)流出國(guó)庫(kù)，使得財(cái)政資金分散滯留在預(yù)算單位的銀行賬戶上的同時(shí)，庫(kù)款調(diào)度困難，資金使用效率低下；②重復(fù)和分散設(shè)置銀行賬戶導(dǎo)致財(cái)政資金使用透明度不高，政府預(yù)算無(wú)法全面、準(zhǔn)確地反映財(cái)政收支的實(shí)際情況；③缺乏嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)督和事前防范機(jī)制，難以對(duì)支出全過(guò)程實(shí)行有效管理和監(jiān)督；④預(yù)算執(zhí)行的運(yùn)行控制機(jī)制不規(guī)范，預(yù)算執(zhí)行信息反饋遲緩，難以為預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行提供準(zhǔn)確數(shù)據(jù)；⑤與預(yù)算編制改革不相適應(yīng)，細(xì)化預(yù)算編制的意圖難以實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)化預(yù)算約束的作用難以發(fā)揮。
２．推行國(guó)庫(kù)集中支付，有效提高預(yù)算執(zhí)行的透明度，增強(qiáng)預(yù)算的約束力。目前，改革預(yù)算執(zhí)行機(jī)制，推行國(guó)庫(kù)集中支付的主要做法是，以建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為核心，規(guī)范財(cái)政支出撥付程序，對(duì)不同類型的支出，按照不同的支付主體，實(shí)行以財(cái)政直接支付為主、授權(quán)預(yù)算單位分散支付為輔的資金支付方式。即對(duì)預(yù)算單位工資支出、政府采購(gòu)支出等專項(xiàng)大額支出，實(shí)行由財(cái)政部門(mén)通過(guò)財(cái)政零余額賬戶直接支付給供應(yīng)商或用款單位，減少支付環(huán)節(jié)，提高支付效率。對(duì)未實(shí)行財(cái)政直接支付的購(gòu)買(mǎi)支出、零星支出等經(jīng)常性小額支出，實(shí)行經(jīng)財(cái)政部門(mén)授權(quán)后，由預(yù)算單位在財(cái)政部門(mén)下達(dá)的授權(quán)支付額度內(nèi)，通過(guò)單位零余額賬戶自行發(fā)出支付令的授權(quán)支付方式，減少資金申請(qǐng)和支付環(huán)節(jié)，便于預(yù)算單位及時(shí)用款。
推行國(guó)庫(kù)集中支付，其核心功能是建立有效的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制。通過(guò)在財(cái)政國(guó)庫(kù)管理部門(mén)設(shè)立支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)，作為財(cái)政資金審核、支付和監(jiān)督工作的延伸，依據(jù)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理部門(mén)批準(zhǔn)的預(yù)算單位用款計(jì)劃，下達(dá)預(yù)算單位授權(quán)支付額度，受理審核支付申請(qǐng)，并通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系將財(cái)政資金直接支付給商品或勞務(wù)供應(yīng)商。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付的突出成效表現(xiàn)為：①財(cái)政資金支付實(shí)現(xiàn)電子聯(lián)網(wǎng)，不再經(jīng)過(guò)層層中間環(huán)節(jié)，財(cái)政部門(mén)可以實(shí)時(shí)掌握每筆財(cái)政資金的流向與流量，進(jìn)行事前、事中、事后全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)控，提高了預(yù)算執(zhí)行的透明度；②財(cái)政資金按規(guī)定在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系內(nèi)規(guī)范運(yùn)作，支出撥付的全過(guò)程處于有效的管理監(jiān)督之中，強(qiáng)化預(yù)算約束能得到根本保障。
三、同步推進(jìn)預(yù)算編制改革與預(yù)算執(zhí)行改革
１．提前進(jìn)行部門(mén)預(yù)算的編制，提前進(jìn)行批復(fù)，改變目前預(yù)算執(zhí)行開(kāi)始之日、預(yù)算編制批復(fù)工作尚未完成、沒(méi)有形成可執(zhí)行預(yù)算的現(xiàn)狀。
２．加快對(duì)預(yù)算外資金等非稅收收入實(shí)行集中統(tǒng)一收繳、將其納入部門(mén)預(yù)算管理的進(jìn)程，推行統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)外資金編制真正意義上的綜合部門(mén)預(yù)算，切實(shí)做到統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)外資金使用的相互結(jié)合。
３．進(jìn)一步提高部門(mén)預(yù)算年初到位率，逐步減少個(gè)別部門(mén)年初系統(tǒng)專項(xiàng)撥款控制數(shù)在整個(gè)支出預(yù)算中的比重，盡量避免在年度執(zhí)行中追加、追減等調(diào)整預(yù)算情況的發(fā)生。
４．科學(xué)合理地界定預(yù)算單位的基本支出和項(xiàng)目支出。合理確定基本支出的各項(xiàng)預(yù)算定額和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于基礎(chǔ)建設(shè)、科技費(fèi)用等財(cái)政資金安排的專項(xiàng)項(xiàng)目，建立項(xiàng)目庫(kù)，實(shí)行科學(xué)管理，健全項(xiàng)目預(yù)算管理程序。
５．切實(shí)提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和嚴(yán)肅性，對(duì)于部門(mén)預(yù)算中確定的預(yù)算科目和明細(xì)項(xiàng)目，在實(shí)際執(zhí)行中不可隨意改變支出用途，保證預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行的一致性。
綜上所述，深化預(yù)算編制改革必須與推行預(yù)算執(zhí)行改革有機(jī)結(jié)合起來(lái)。當(dāng)前，按照建立公共財(cái)政管理體制的要求，需對(duì)現(xiàn)行預(yù)算科目收支體系的框架和內(nèi)容進(jìn)行全面改造，改革政府收支分類，科學(xué)地反映各類財(cái)政收支活動(dòng)，規(guī)范預(yù)算編制，早編、細(xì)編預(yù)算，健全綜合預(yù)算制度，完善項(xiàng)目預(yù)算管理體系，使預(yù)算項(xiàng)目的細(xì)化程度和預(yù)算數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確程度適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中支付的要求，以全面推進(jìn)預(yù)算編制改革與預(yù)算執(zhí)行改革的進(jìn)程。
