作者：[國斌 季澤]
我國國家審計(jì)體制的改革一直是學(xué)術(shù)界重點(diǎn)研究的課題，許多學(xué)者提出了不同的構(gòu)想。典型的觀點(diǎn)如下：第一種，改現(xiàn)行行政模式的國家審計(jì)體制為立法模式，在立法模式下實(shí)行省以下審計(jì)機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)（項(xiàng)俊波 ２００１）；第二種，國家審計(jì)機(jī)構(gòu)仍隸屬于國務(wù)院，但改地方審計(jì)機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制為單一垂直領(lǐng)導(dǎo)體制（吳聯(lián)生 ２００２）；第三種，建立一種國家審計(jì)機(jī)關(guān)擁有司法地位和相應(yīng)的法律監(jiān)督權(quán)、地方審計(jì)機(jī)關(guān)由省級(jí)直管的新型國家審計(jì)制度（李齊輝等 ２００１）；第四種，采取漸進(jìn)改良的方式對(duì)現(xiàn)行行政型審計(jì)體制進(jìn)行改革，現(xiàn)行體制下國家審計(jì)機(jī)關(guān)向政府負(fù)責(zé)并報(bào)告審計(jì)結(jié)果，同時(shí)接受政府委托向人民代表大會(huì)報(bào)告工作，改革后，審計(jì)機(jī)關(guān)接受政府領(lǐng)導(dǎo)，向政府和人民代表大會(huì)報(bào)告工作（尹平 ２００１）；第五種，認(rèn)為目前的這種國家審計(jì)體制是符合我國國情的，能夠達(dá)到預(yù)設(shè)目標(biāo)；我國的國家審計(jì)體制是與我國的政治體制相適應(yīng)的，有其自身的優(yōu)越性和先進(jìn)性。本文認(rèn)為，應(yīng)該改我國目前的行政型國家審計(jì)體制為立法型，對(duì)省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。
一、地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)存在弊端
首先，從現(xiàn)行體制上看，國家審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于政府，使得委托者、獨(dú)立經(jīng)濟(jì)監(jiān)督者、公共資產(chǎn)管理者之間的審計(jì)關(guān)系不順，影響了國家審計(jì)的獨(dú)立性。
我國《憲法》規(guī)定國家的一切權(quán)力屬于人民。廣大人民通過全國和地方各級(jí)人民代表大會(huì)行使權(quán)力，人民代表大會(huì)監(jiān)督各級(jí)行政機(jī)關(guān)，監(jiān)督的核心是預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政收支情況。我國《審計(jì)法》第四條規(guī)定，國務(wù)院和縣級(jí)以上的地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。政府向人民代表大會(huì)提出的審計(jì)工作報(bào)告實(shí)際上是由審計(jì)機(jī)關(guān)代擬的，并由審計(jì)機(jī)關(guān)代作報(bào)告。這種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系很不順。眾所周知，中央預(yù)決算和地方各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)決算的批準(zhǔn)權(quán)和監(jiān)督權(quán)均在本級(jí)人民代表大會(huì)，而具體執(zhí)行這項(xiàng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督工作的國家審計(jì)機(jī)關(guān)卻隸屬于政府。本該“政府花錢，人民監(jiān)督”，現(xiàn)在卻是“政府花錢，自己監(jiān)督”；本該獨(dú)立于公共資產(chǎn)管理者的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)監(jiān)督者卻參與了管理活動(dòng)。很顯然，目前這種審計(jì)監(jiān)督是事實(shí)上的內(nèi)部監(jiān)督，不但國家審計(jì)機(jī)關(guān)的嚴(yán)格執(zhí)法很容易受到政府的干擾，而且連國家審計(jì)的審計(jì)重點(diǎn)和方向都取決于政府的需要，不能在客觀上保證審計(jì)組織的獨(dú)立性。獨(dú)立性不強(qiáng)正是行政型國家審計(jì)體制的根本缺陷。
其次，從實(shí)際情況來看，地方審計(jì)機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制造成了地方審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性的缺失，影響了地方審計(jì)機(jī)關(guān)依法履行自己的職責(zé)。從地方審計(jì)機(jī)關(guān)人事任命方面看，正職領(lǐng)導(dǎo)人由本級(jí)人民政府提名，本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定任免；副職領(lǐng)導(dǎo)人由本級(jí)人民政府任免。很顯然，地方審計(jì)機(jī)關(guān)組成人員對(duì)政府的依賴性也會(huì)影響地方審計(jì)機(jī)關(guān)執(zhí)法的獨(dú)立性、公正性。
二、國家審計(jì)體制向立法模式轉(zhuǎn)變的可行性
首先，我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷完善為國家審計(jì)體制的這種轉(zhuǎn)變提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。市場經(jīng)濟(jì)的建立和政企職能的徹底分開為建立“小政府、大社會(huì)”管理模式奠定了基礎(chǔ)，也為我國審計(jì)體制的轉(zhuǎn)變提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)體制的改革使得政府從原來的直接管理和領(lǐng)導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)的任務(wù)中解放出來，主要做好宏觀調(diào)控，用好預(yù)算資金。這在客觀上就需要對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，促使政府更好地履行自己的受托責(zé)任。政府預(yù)算的執(zhí)行不僅要合法合規(guī)，更重要的是要經(jīng)濟(jì)有效，講究效果。這種監(jiān)督和評(píng)價(jià)是應(yīng)由國家審計(jì)機(jī)關(guān)專職進(jìn)行的，但在目前這種國家審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于政府本身的情況下，顯然不能保證客觀公正。因此，有必要把國家審計(jì)機(jī)關(guān)從政府中獨(dú)立出來，歸屬人民代表大會(huì)，以對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行有效監(jiān)督。
其次，社會(huì)主義民主政治的不斷發(fā)展是將我國國家審計(jì)體制由行政型向立法型轉(zhuǎn)變的深層動(dòng)力。我國《憲法》規(guī)定，一切權(quán)力屬于人民。人民委托政府來管理公共財(cái)產(chǎn)，那么人民就有權(quán)力對(duì)國家事務(wù)和人民財(cái)產(chǎn)的管理進(jìn)行監(jiān)督。但由于我國傳統(tǒng)思想的影響，行政權(quán)力至上的觀點(diǎn)還有很大市場，人們?cè)谛袨樯稀皬臋?quán)而不從法”的現(xiàn)象也比較普遍。正是基于這種現(xiàn)實(shí)，許多學(xué)者認(rèn)為將國家審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于國務(wù)院是一項(xiàng)比隸屬于全國人民代表大會(huì)更優(yōu)的安排。但是我們認(rèn)為，隨著我國社會(huì)主義民主政治建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，人民主權(quán)和人民代表大會(huì)權(quán)力至上的觀點(diǎn)必將為人們所接受。作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人民代表大會(huì)對(duì)其執(zhí)行機(jī)關(guān)國務(wù)院的監(jiān)督也會(huì)越來越落到實(shí)處，真正做到政府的意愿代表人民的意愿，政府的行為符合人民的利益。在這種情況下，就有必要使國家審計(jì)機(jī)關(guān)脫離國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)而直接對(duì)全國人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，使國家審計(jì)成為人民代表大會(huì)對(duì)各級(jí)政府及其管理部門的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督的有效手段，真正理順委托者、獨(dú)立經(jīng)濟(jì)監(jiān)督者和公共資產(chǎn)管理者之間的關(guān)系。將我國國家審計(jì)體制由行政模式轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎Ｊ?，不僅是完善我國經(jīng)濟(jì)監(jiān)督制度的一項(xiàng)重大改革，而且是完善我國人民代表大會(huì)制度、完善我國政治體制的一項(xiàng)重大改革。
