摘要：高校財務管理過程中存在著的財務會計規(guī)章制度和管理上的諸多問題，而產(chǎn)生問題的成因是多方面的，有著內(nèi)外多種因素。根據(jù)存在的問題，進行成因分析以利于找出解決問題的辦法和措施。
國家審計署審計長李金華在第二屆計算機審計國際研討會上表示，目前少數(shù)高校的財務管理有失控現(xiàn)象。這些年來高校發(fā)展很快，內(nèi)部存在管理薄弱的問題。他警告說，如果高校對財務的管理跟不上，就很容易把高校教育在這兩年來的增長度抵消。安徽省社會科學聯(lián)合會副主席程必定說：“制度上的薄弱、管理上的漏洞是高校職務犯罪的客觀原因，建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系迫在眉睫”。會計法規(guī)規(guī)章制度上的薄弱、管理上的漏洞兩個方面的問題就是高校財務管理中存在的主要問題。
一、高校財務管理中存在的主要問題
㈠ 財務法律法規(guī)、規(guī)章制度上存在的問題
1、政府在制定高校的財務管理法律法規(guī)上存在滯后性，不能適應高校的高速發(fā)展。個人所得稅的起征點太低，出現(xiàn)了“不是高收入者納稅，而是人人納稅”的局面，個人所得稅的起征點（800元）還停留在九十年代的水平上。地方性行政法規(guī)沒有根據(jù)當?shù)氐南M水平來制定，致使規(guī)章與現(xiàn)實嚴重脫節(jié)，譬如根據(jù)[云政發(fā)（1996）45號]《云南省人民政府辦公廳關于印發(fā)云南省省級國家機關、事業(yè)單位工作人員差旅費開支規(guī)定的通知》沿用至今，每天15元的伙食補助，到縣一級城市出差，住宿標準為每天25元， 這一標準就目前的消費水平來說，根本無法食住，出差人員每天都得貼錢食住，影響了出差人員的積極性。消費水平與出差補貼大相徑庭，導致了財會工作不得人心，有的高校為了多發(fā)一點出差補貼、為了少上一點稅，合理不合法的情況就出現(xiàn)了，同時為“小金庫”的產(chǎn)生具備了土壤。
2、高校在根據(jù)國家統(tǒng)一的會計制度來制定本校的規(guī)章制度時存在不完善、不健全，或者合理不合法的問題。主要表現(xiàn)在：⑴高校財務的內(nèi)部控制制度存在不完善、不健全的情況。目前，高校普遍制定了《單位內(nèi)部會計控制制度》，但都不健全、不完善，要么是一些大的框框條條，要么就不完整。譬如，沒有制定“防止學校的管理發(fā)生無效率行為”的條款；對主要業(yè)務的控制沒有規(guī)定“必須經(jīng)過授權、批準、執(zhí)行、記錄、檢查等的控制程序”；對所屬二級單位沒有建立科學的運行機制和有效的內(nèi)部控制制度，沒有明確劃分各部門在財務工作中的職責和權限等。⑵國家先后制定了《會計法》、《高等學校財務會計制度》、《會計基礎工作規(guī)范》等法律法規(guī)，為會計工作的規(guī)范化提出了要求。但由于有的法律法規(guī)是指導性的，比較籠統(tǒng)；有的法律法規(guī)由于制定的時間較早，現(xiàn)在出現(xiàn)了現(xiàn)有法律法規(guī)缺乏約束和規(guī)范的許多新情況和新問題，各高校為了解決這些問題，就結合自己實際制定了一些規(guī)章制度。有的規(guī)章制度合理不合法，有的沒有具體的標準和要求。《中華人民共和國勞動法》第四十四條中規(guī)定“安排勞動者延長工作時間的，支付不低于工資的百分之一百五十的工資報酬；休息日安排勞動者工作有不能安排補休的，支付不低于工資的百分之二百的工資報酬；法定休假日安排勞動者工作的，支付不低于工資的百分之三百的工資報酬。這里指的工資是全額工資，還是工資的前幾項；支付不低于工資的百分比，是“不低于”，那只規(guī)定了最低標準，最高標準就沒有規(guī)定。有的高校制定的教職工加班工資：周一至周五加班100元/天；休息日加班200元/天；法定休假日300元/天。有的高校除國家規(guī)定的正常工資津貼外，自己又制定了一系列“崗位津貼”、“績效津貼”、“管理津貼”、“誤餐補貼”、“中餐補貼”等“財務管理制度”來發(fā)錢，而學校下屬的各學院、各系部也在制定一些規(guī)定來“合理”的發(fā)錢。致使各高校間、高校內(nèi)各部門間規(guī)章制度比較多、比較亂，也進一步拉大了收入的差距。
㈡ 高校內(nèi)部財務管理過程中存在的問題
1、預算管理不完善，資金的使用缺乏計劃性。財政布置的部門預算與學校內(nèi)部綜合預算無論是編制時間還是編制范圍都不一致，學校需做兩次預算。從時間上看，前者是預算年度的頭一年9月開始編制，經(jīng)過“兩上兩下”，最后在預算當年1月的省人代會通過下發(fā)預算控制數(shù)。而后者，是預算當年學校財務部門于2月開始編制，通過多次研究、商量，最后在4月前（有的高校拖到9月）通過學校黨委會研究通過后，下發(fā)校內(nèi)各部門的預算；從范圍上看，前者是學校的“大”預算，范圍包括全校教育正常經(jīng)費的收支、專項經(jīng)費的收支、預算外資金的收支、附屬單位上繳款、其他收入等，預算編制要求細化、具體化。而后者只包括全校教育正常經(jīng)費的收支、專項經(jīng)費的收支、附屬單位上繳款，以及預算外資金的收支和其他收入中學?？芍洳糠?。而屬于學院或部門的很多預算外收入未納入學校綜合預算，預算編制較粗。
2、資產(chǎn)管理觀念淡薄，國有資產(chǎn)的流失和損失突出。由于過去高校屬于全額撥款事業(yè)單位，教育經(jīng)費屬無償撥款，學校事業(yè)支出不要求對培養(yǎng)成本進行核算，購置的固定資產(chǎn)不計提折舊。因此，長期以來學校領導及教職員工對教育經(jīng)費的使用觀念上，重視社會效益，忽視經(jīng)濟效益；重視教學、科研等計劃任務的完成，忽視對已購資產(chǎn)的管理和充分利用；無形資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)有償使用觀念淡薄，資產(chǎn)管理混亂，家底不清，知識產(chǎn)權流失現(xiàn)象突出。在核算方面有些單位對低值易耗品與固定資產(chǎn)未按規(guī)定標準嚴格分開核算，帶來管理上的混亂，如按規(guī)定單價在500元以上或者雖然單價未達到500元，但使用期限在一年以上的物品應作“固定資產(chǎn)”處理，但卻作為“低值易耗品”處理，使“固定資產(chǎn)”有實無帳、帳實不符。又如購買低值易耗品，直接作支出，不入財產(chǎn)帳；領用不辦理手續(xù)，使這部分財產(chǎn)無帳無實，致使領用人領用后或分發(fā)給個人或作禮品送人，造成國家財產(chǎn)流失。
3、會計信息失真比較嚴重。2004年5月在云南省第十屆人大常委會第九次會議上，財政廳廳長曹建方所做的《關于<云南省會計條例(修訂草案)>的說明》中講到：“會計工作中存在著許多不可忽視的問題：首先就是會計信息嚴重失真”。高校會計信息失真突出，具體表現(xiàn)為：一是不認真執(zhí)行會計制度，有意混淆會計科目；二是不認真執(zhí)行“收支兩條線”和“收繳分離，足額繳存財政專戶”的規(guī)定；三是學校財務處未將全部收入納入學校統(tǒng)一管理，校屬部門有的各自為政，自收自支、私設小金庫；四是將國家預算資金通過擴大開支范圍和提成比例及結余分配不實等手段轉為預算外資金使用；五是通過各種手段偷稅漏稅；六是將收入私自列為暫存款、應付款，在往來款中核算收支，致使收支不實等。2004年11月，新疆自治區(qū)審計廳在審計新疆大學、醫(yī)科大學等７所大中專院校時發(fā)現(xiàn)，新疆大學舉辦的社會力量辦學機構，以新疆大學名義招生，利用新疆大學的教學資源，舉辦各種自學考試班，用自購票據(jù)收取學費2000多萬元沒有入賬，長期失去監(jiān)控。該校資源與環(huán)境科學學院和繼續(xù)教育學院與地州聯(lián)辦專業(yè)證書班等，收取的分成學費和教材費等１４０萬元沒有交入學校賬目，而是以個人名義存放，其中用“白條”報賬４３萬元。新疆醫(yī)科大學以醫(yī)科大名義開辦的１０多個醫(yī)療門診部全部承包給個人，部分承包費變成單位的“小金庫”。醫(yī)科大學所屬中醫(yī)院將聯(lián)合辦學和醫(yī)療門診承包費等１７７萬元不入單位財務帳。整個學校會計信息失真，成為腐敗的根源。
二、高校財務管理中存在問題的成因分析
高校財務管理中存在上述問題的成因是多方面的，主要可以概括為外部因素和內(nèi)部因素兩方面。
㈠ 外部因素
1、政府制定政策的滯后，國家相繼出臺了《會計法》、《高等學校財務會計制度》等法律法規(guī)，為會計工作的規(guī)范化提出了要求。但是，由于有的管理文件滯后于現(xiàn)實，脫離了實際。致使合理不合法的事情發(fā)生，或者給高校財務工作的開展帶來被動。
2、大環(huán)境的影響。省內(nèi)外各高校間相繼進行改革，分配制度、獎懲制度的出臺，再加上籌資渠道的多元化，高?？晒┲涞馁Y金越來越多。各高校之間、高校同企業(yè)、事業(yè)單位之間的個人收入相互攀比。有些學校領導和財務人員在利益驅動下，思想意志動搖，頂風作案、違法亂紀。
3、審計部門缺乏審計力度和廣度。近年來，教育、物價、財政廳、稅務等部門也陸續(xù)甚至同時對高校進行專項檢查監(jiān)督。筆者所指的外部審計主要是審計部門對高校進行的審計。這種外審，近些年確實查處了一些高校的違紀違規(guī)行為和大案要案，應該說審計工作是卓有成效的。但筆者認為，由于外審人員對高校的經(jīng)濟運行情況了解較少，審計起來難度大。而且這些審計人員不是專門審計高校財務的，相對缺乏高校財務管理知識，在審計過程中，有時只有聽取被審單位意見來進行判斷，這就造成審計的偏差。由于時間緊、任務重，在審計中，對有些情況只能做到抽查，以點代面，譬如對各高校校內(nèi)辦學、校外辦班的情況落實不能深入到每一個學院系部，各二級學院、系部自己計劃外辦學沒有列入學校賬務的“帳外帳”就逃出了審計，這樣就更進一步的縱容了違法違紀行為。
4、輿論宣傳和執(zhí)法力度不夠。2003年以來治理教育亂收費已列為近幾年糾正部門和行業(yè)不正之風工作的重要內(nèi)容，已經(jīng)成為群眾熱點問題之一。教育部每年都在強調(diào)，每年都有學校在頂風作案。教育亂收費暴光的也不少，但真正受到處分和追究行政責任、經(jīng)濟責任、法律責任的又有幾人。
㈡ 內(nèi)部因素
1、學校領導對財務工作的重視程度還不夠?！稌嫽A工作規(guī)范》第九條規(guī)定：“大中型企業(yè)、事業(yè)單位、業(yè)務主管部門應當根據(jù)法律和國家有關規(guī)定設置總會計師”，《高校財務制度》第六條規(guī)定：“符合條件的高校，應設置總會計師，協(xié)助校（院）長全面領導學校的財務工作” 。高校目前基本上都沒有設置總會計師一職。隨著高校改革的不斷深化，高校面臨著辦學形式多元化、資金籌集多渠道化、辦學規(guī)模擴大化，經(jīng)濟業(yè)務更加繁瑣、內(nèi)部控制要求越來越規(guī)范和嚴密，對領導學校財經(jīng)工作提出了更高的要求。迫切需要設置總會計師，需要真正懂得系統(tǒng)的財務管理知識的專家來協(xié)助校（院）長全面領導學校財務工作，真正為領導“當好家，理好財”，適應學校的發(fā)展。
2、各級領導對財務管理的認識存在偏差，特別是各二級學院（系部）的領導。這些領導都是在各自不同的專業(yè)領域里提拔起來的，沒有系統(tǒng)的學過財務知識，對財務管理不勝了解或一知半解，缺乏財務管理意識和責任意識。有些領導認為財務是后勤保障，是財務部門的事情，我作為領導，沒有必要懂財務，只要懂得如何抓好生源、抓好教學、妥善協(xié)調(diào)各部門之間的關系，知道總的收入和支出就行了。不懂得最起碼的財務知識，不懂財務制度、財務法規(guī)，看不懂財務報表、對個人所得稅的計算深感費解等等。但是，又要求財務人員按照他的思維模式去開展工作，給財務工作的開展帶來被動，成為財務管理問題的根源。
3、目前高校財務人員的政治素質(zhì)和業(yè)務素質(zhì)普遍不高，職業(yè)道德素質(zhì)參差不齊，有的財務人員在利益驅動下，思想意志動搖，頂風作案、違法亂紀。
4、高校財會仍以計劃經(jīng)濟體制下的“核算型報賬制”為主，這種財會工作模式嚴重滯后于高校改革，并與市場經(jīng)濟發(fā)展的要求不相適應，是造成當前財會工作被動的根本原因。財務部門的任務就是把錢用好，高校財務管理還停留在一般意義上的資金的收取、分配和使用上；財會工作的重點還基本停留在記賬、算賬、報賬等方面，過多地強調(diào)服務職能，而忽視了內(nèi)部管理職能，例如對學費的收取、對支出的監(jiān)督，很大程度上還停留在“帳上”，沒有落到實處，重核算、輕管理、忽視落實。
5、有些高校制定的內(nèi)部管理制度本身就是沒有按照國家法律法規(guī)的規(guī)定來制定的，本身就是合理不合法或不合理也不合法的。譬如有的高校由于國家規(guī)定的差旅費標準偏低，沒人愿意出差，就自行制定了差旅費報銷的規(guī)定，提高了差旅費標準，筆者認為這規(guī)定屬于合理不合法。有些高校雖然制定了符合國家法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)部管理制度，但就是不執(zhí)行或執(zhí)行不力。成為“有法不依，執(zhí)法不嚴，違法不究”的狀況。
6、在預算執(zhí)行上存在沒有建立相應的跟蹤、分析和評價制度，對各部門的預算經(jīng)費難以做出準確、具體的分析評價，對資金的使用效益也難以正確、完整的評價的情況。目前，基本上只進行籠統(tǒng)的、總括的分析評價。預算執(zhí)行中還存在預算內(nèi)容不實、預算約束不強和預算執(zhí)行不了的情況。一些學校對于各項事業(yè)經(jīng)費，在使用上往往事先無計劃，缺乏統(tǒng)籌安排，對全年業(yè)務開支存在著很大的盲目性；在資金使用過程中無控制，不管對事業(yè)發(fā)展是否需要，只要領導批字就全部報銷。資金的使用缺乏計劃性，因而導致資金使用不合理，使一些主要工作因缺乏資金不能按期完成，影響了事業(yè)的發(fā)展。
7、內(nèi)部審計人情因素較多。各高校都設置了審計處，負責對學校內(nèi)所發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務進行監(jiān)督、審計。主要對校內(nèi)大的投資項目、各二級財務部門的財務收支進行審計、處級以上干部離任的經(jīng)濟責任審計等。內(nèi)審機構是學校內(nèi)部監(jiān)督經(jīng)費合理有效使用、幫助提高經(jīng)費使用效益、保障學校經(jīng)濟活動健康有序開展的不可替代部門，在高校財務管理中起到了非常重要的作用。但是，由于內(nèi)審人員都是學校的工作人員，要在校黨政的領導下開展工作，而且同被審單位人員在平時的工作中都是同事，在審計過程中，難免會受到干擾。比如，審計人員要考慮到這個審計結果會不會影響到主管此項工作的校領導；有些高校審計處工作人員不夠，在對二級財務部門進行審計時，主要是從校財務處及另外的二級財務部門抽調(diào)人員成立審計小組進行審計，這樣循環(huán)審計，導致大家相互包庇、相互吹捧，審計工作根本沒有做詳做細，審計結論提不出實質(zhì)性的問題，內(nèi)部審計成了一種程序。（電腦統(tǒng)計字數(shù)5300）
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作者：袁玉海 文章來源：云南民族大學成人教育學院
