摘要：預(yù)算管理是軍隊(duì)財(cái)務(wù)管理的重要環(huán)節(jié)，對(duì)提高軍隊(duì)財(cái)務(wù)管理水平具有重要意義。文章通過(guò)對(duì)我軍預(yù)算管理現(xiàn)狀的分析，認(rèn)為應(yīng)從轉(zhuǎn)變思想觀念、加強(qiáng)制度建設(shè)、深化體制改革、改進(jìn)技術(shù)方法等方面進(jìn)行改革，進(jìn)一步促進(jìn)軍費(fèi)預(yù)算管理效能的提高。
關(guān)鍵詞：預(yù)算；管理效能
預(yù)算管理是軍隊(duì)財(cái)務(wù)管理的重點(diǎn)，在軍隊(duì)財(cái)務(wù)活動(dòng)中發(fā)揮著龍頭控制的作用，預(yù)算管理效能的高低直接影響著軍隊(duì)財(cái)務(wù)保障效益的高低。新形勢(shì)下，要立足有限經(jīng)費(fèi)提高財(cái)務(wù)保障效益，必須探索充分發(fā)揮預(yù)算管理效能的途徑。
一、預(yù)算管理效能的現(xiàn)狀
（一）預(yù)算權(quán)威性不夠
預(yù)算作為保障軍隊(duì)各項(xiàng)建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的資源配置計(jì)劃，需要有足夠的權(quán)威性確保執(zhí)行，為提高預(yù)算管理效能，軍隊(duì)預(yù)算的主管是各級(jí)單位黨委。然而，預(yù)算規(guī)定的制度不統(tǒng)一，使黨委統(tǒng)一決策面臨困難。預(yù)算法規(guī)僅以總后勤部或總裝備部名義頒發(fā)，無(wú)論是權(quán)威性還是約束性，都有一定局限。預(yù)算權(quán)威性不夠，必然導(dǎo)致預(yù)算管理效能低下。
（二）預(yù)算編制效能低
我軍預(yù)算編制的起點(diǎn)是微觀預(yù)算單位，由于其所處層級(jí)較低，對(duì)于來(lái)自宏觀層次的軍事政策和戰(zhàn)略計(jì)劃往往把握不準(zhǔn)，致使預(yù)算編制產(chǎn)生偏離，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)算與政策、計(jì)劃目標(biāo)的有效銜接。特別是現(xiàn)行軍隊(duì)預(yù)算制度規(guī)定預(yù)算單位從年初開(kāi)始編制下年度預(yù)算，經(jīng)項(xiàng)目論證、草案擬制和報(bào)批下達(dá)三個(gè)階段，在年底前完成下年度預(yù)算的編制和下達(dá)工作。而國(guó)家財(cái)政每年分配的軍費(fèi)規(guī)模一般在3月份、4月份才能確定，各級(jí)的工作指示、計(jì)劃和要點(diǎn)等也要在年底或翌年初才能明確。事業(yè)任務(wù)的安排通常以年度工作計(jì)劃為依據(jù)，由于年度工作計(jì)劃的下達(dá)時(shí)間滯后于預(yù)算編制時(shí)間，造成在編制預(yù)算時(shí)，事業(yè)任務(wù)不明確，從而導(dǎo)致一些新建項(xiàng)目缺少立項(xiàng)依據(jù)，大大降低了預(yù)算項(xiàng)目的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。特別是在當(dāng)前經(jīng)費(fèi)供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)化程度還不高的情況下，許多建設(shè)項(xiàng)目的安排必須經(jīng)過(guò)周密的論證，由于事業(yè)任務(wù)不明確，部分建設(shè)項(xiàng)目得不到充分論證，造成單位、部門在安排項(xiàng)目時(shí)出現(xiàn)一定的盲目性，預(yù)算編制與事業(yè)任務(wù)脫節(jié)比較嚴(yán)重，從而導(dǎo)致預(yù)算編制效能較低。
（三）預(yù)算執(zhí)行效能低
編制與執(zhí)行“兩張皮”的現(xiàn)象一直是普遍存在的問(wèn)題，這大大降低了軍隊(duì)預(yù)算的剛性約束，致使預(yù)算的資源配置目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)行軍費(fèi)管理體制主要分后勤財(cái)務(wù)和裝備財(cái)務(wù)兩大系統(tǒng)縱向獨(dú)立運(yùn)行，部分事業(yè)部門還設(shè)置了財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，按各自系統(tǒng)管理經(jīng)費(fèi)，這種狀況導(dǎo)致了預(yù)算編制單位的多元化。財(cái)務(wù)部門作為預(yù)算編制工作的主管部門，雖然負(fù)有指導(dǎo)和監(jiān)督預(yù)算編制工作職能，但在實(shí)際操作中，由于對(duì)事業(yè)部門經(jīng)費(fèi)需求信息掌握不完全，加之信息成本過(guò)高，財(cái)務(wù)部門在編制預(yù)算時(shí)通常會(huì)處于一種“理性無(wú)知”狀態(tài)，從而導(dǎo)致了單位預(yù)算往往就是分項(xiàng)預(yù)算的簡(jiǎn)單相加，使軍隊(duì)預(yù)算處于條塊分割的狀態(tài)。另外，軍隊(duì)要向多個(gè)撥款渠道編報(bào)預(yù)算，也導(dǎo)致了軍隊(duì)預(yù)算編制單位多元化。主體的多元使預(yù)算的執(zhí)行停留在表面。在執(zhí)行過(guò)程，隨意增加減少經(jīng)費(fèi)收支、亂批條子、亂開(kāi)口子的現(xiàn)象依然存在，這些都導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行效能較低。
二、提高預(yù)算管理效能的對(duì)策構(gòu)想
（一）加強(qiáng)制度建設(shè)
一是建立健全有關(guān)的法規(guī)制度，為預(yù)算改革的深化提供可靠的法律保障。應(yīng)以中央軍委的名義制定頒發(fā)《軍隊(duì)預(yù)算編制條例》，明確各級(jí)各部門職責(zé)和預(yù)算的分類編制程序、審批權(quán)限等。要建立預(yù)算編制的考評(píng)制度。通過(guò)考評(píng)，使預(yù)算編制嚴(yán)格按照有關(guān)法規(guī)進(jìn)行，克服隨意性和“長(zhǎng)官意志”。要建立預(yù)算編制的責(zé)任追究制度。對(duì)因預(yù)算編制失誤而造成重大損失，追究有關(guān)當(dāng)事人的責(zé)任。二是實(shí)行滾動(dòng)預(yù)算制度，用中期支出規(guī)劃將政策、計(jì)劃和預(yù)算結(jié)合在一起。根據(jù)軍事核心層做出的軍隊(duì)政策、戰(zhàn)略計(jì)劃，確定軍事建設(shè)項(xiàng)口的優(yōu)先發(fā)展次序，通過(guò)估算得出實(shí)現(xiàn)各建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際成本，然后按照規(guī)定的重點(diǎn)和可用財(cái)力，對(duì)預(yù)算當(dāng)年和隨后三年的情況進(jìn)行估算，從而在更長(zhǎng)的時(shí)間跨度內(nèi)調(diào)整經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)，指導(dǎo)年度預(yù)算的編制。三是調(diào)整預(yù)算時(shí)間，銜接好軍隊(duì)建設(shè)計(jì)劃下達(dá)時(shí)間、預(yù)算編制時(shí)間和預(yù)算執(zhí)行時(shí)間，可以將軍隊(duì)建設(shè)計(jì)劃的下達(dá)時(shí)間提前至前一年的6月30日，事業(yè)部門在前一年的8月31日之前提出預(yù)算項(xiàng)目建議方案，經(jīng)過(guò)“兩上兩下”的編制程序，正式預(yù)算在前一年的12月審批確定。
（二）深化體制改革
一是要設(shè)置隸屬于各級(jí)黨委的預(yù)算機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)預(yù)算編制的管理工作。在計(jì)劃預(yù)算機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行分工管理。二是要合并財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，設(shè)置直接隸屬于軍委和各級(jí)黨委的規(guī)劃、計(jì)劃與預(yù)算三位一體的職能機(jī)構(gòu)。將生活費(fèi)、公務(wù)事業(yè)費(fèi)、基本建設(shè)費(fèi)、裝備購(gòu)置費(fèi)等納入統(tǒng)一管理，有關(guān)經(jīng)費(fèi)的計(jì)領(lǐng)、分配、劃撥、收繳、結(jié)算、報(bào)銷、檢查監(jiān)督及財(cái)務(wù)立法職能由合并后的財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一歸口實(shí)施，形成集中統(tǒng)管的軍隊(duì)財(cái)務(wù)編制體制。
（三）改進(jìn)技術(shù)方法
一是完善項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)。以部隊(duì)建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃和經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，所有的預(yù)算項(xiàng)目都必須從項(xiàng)目庫(kù)中提取。二是要明確項(xiàng)目評(píng)估方案的具體內(nèi)容。一般來(lái)說(shuō)評(píng)估方案應(yīng)包括各項(xiàng)目的費(fèi)用水平、可替代性項(xiàng)目等方面，并通過(guò)成本-效益分析，分別說(shuō)明不同項(xiàng)目的成本、效益的風(fēng)險(xiǎn)程序。還應(yīng)將新項(xiàng)目的評(píng)估與已有項(xiàng)目的評(píng)估結(jié)合起來(lái)，從而形成一個(gè)完整的方案評(píng)估體系，以利于項(xiàng)目進(jìn)行審查、評(píng)價(jià)，做出最優(yōu)選擇。三是要改進(jìn)論證方式。對(duì)需要列入預(yù)算安排的項(xiàng)目，財(cái)務(wù)部門認(rèn)真聽(tīng)取職能部門和有關(guān)專家的意見(jiàn)，加強(qiáng)定量分析和效益評(píng)估，并積極主動(dòng)地會(huì)同業(yè)務(wù)部門對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格核算，做到項(xiàng)目不經(jīng)充分論證，預(yù)算就不能安排。
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3、袁明全,張愛(ài)平.軍隊(duì)預(yù)算概論[M].海潮出版社,1998.
（作者單位：趙建平，軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院研究生二隊(duì)；袁力，軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院軍隊(duì)財(cái)務(wù)系）
