公路工程內(nèi)部審計是與公路基本建設(shè)的發(fā)展密不可分的。1998年，國家作出了加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、擴(kuò)大內(nèi)需的戰(zhàn)略決策。全國公路建設(shè)總投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，在世紀(jì)之交，我國公路建設(shè)實(shí)現(xiàn)了“兩個突破、三個提高”，即：全國公路通車?yán)锍掏黄?40萬公里，高速公路里程突破1.6萬公里；等級公路在路網(wǎng)中的比重進(jìn)一步提高，通公路的鄉(xiāng)村比重進(jìn)一步提高，公路工程建設(shè)質(zhì)量進(jìn)一步提高。進(jìn)入2000年后，國家做出“西部大開發(fā)”的戰(zhàn)略決策，公路建設(shè)投資又成為各項(xiàng)投資中的重中之重，公路建設(shè)面臨新的發(fā)展機(jī)遇。為了加強(qiáng)公路建設(shè)資金的管理，規(guī)范公路建設(shè)市場，保證工程質(zhì)量，提高投資效益，加強(qiáng)公路工程內(nèi)部審計具有十分重要的意義。具體來講包括以下幾個方面：
1公路建設(shè)投資的審計監(jiān)督的重點(diǎn)
多年來，審計部門沿用的辦法一直是等到工程完工后，對決算報告進(jìn)行審查，檢查其套用定額是否正確，有無多計工程量的問題。很顯然，這種辦法已遠(yuǎn)遠(yuǎn)脫離了現(xiàn)代審計監(jiān)督職能的范疇。隨著現(xiàn)在工程招標(biāo)制、工程監(jiān)理制等新事物的出現(xiàn)，審計監(jiān)督也應(yīng)相應(yīng)的改變其重點(diǎn)和內(nèi)容，主要是以下幾個方面：
（一）公路工程招投標(biāo)的全過程。公路建設(shè)投資項(xiàng)目從立項(xiàng)伊始，到公開進(jìn)行招投標(biāo)，其中隱藏著許多不為人知的秘密，如標(biāo)底的多少、投資者對標(biāo)底上下浮動的最大承受能力等，這些雖屬業(yè)內(nèi)秘密、機(jī)密，但應(yīng)該是審計監(jiān)督的重點(diǎn)，以避免虛假招投標(biāo)或暗箱操作問題的發(fā)生。除此之外，承包商的施工資質(zhì)、招投標(biāo)過程的合法、合規(guī)性都應(yīng)列為審計監(jiān)督的重點(diǎn)。
（二）主體工程，即投資者所要得到的道路、大橋、橋涵等的主體。審計監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)是工程的規(guī)劃有無超標(biāo)準(zhǔn)、超預(yù)算的情況，即所謂的小批大干現(xiàn)象[1]。
（三）附屬工程，如道路兩邊的綠化工程、防護(hù)、邊溝等，審計監(jiān)督的重點(diǎn)同樣應(yīng)放在有無夾帶工程等計劃外工程，或人為改變設(shè)計方案，變相加大工程概算的問題。
（四）隱蔽工程，如橋梁基礎(chǔ)，竣工后無法看見和計量的工程。隱蔽工程因其隱蔽性和重要性而增加了監(jiān)督的難度，監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)放在核實(shí)設(shè)計要求和實(shí)際施工的差異上，如開挖土石方量、投入的基礎(chǔ)用料量等問題上。
（五）工程決算，即對提報的工程決算報告進(jìn)行審計，依據(jù)國家公路建設(shè)方面的法規(guī)仔細(xì)審查施工過程有無多計工程量、重復(fù)計量、不合規(guī)定、高套定額、故意錯套定額、多計取費(fèi)用、亂攤銷費(fèi)用、挪用轉(zhuǎn)移公路建設(shè)資金等現(xiàn)象。 2公路建設(shè)投資審計監(jiān)督的內(nèi)容和方法
由于近年來，公路建設(shè)投資規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，如何做到既充分發(fā)揮公路建設(shè)資金的使用效益，又對公路建設(shè)投資重大工程項(xiàng)目進(jìn)行有效監(jiān)督，審計監(jiān)督的方法問題尤為重要。 2．1招投標(biāo)過程監(jiān)督
招投標(biāo)過程是公路建設(shè)投資進(jìn)入實(shí)質(zhì)性工作中至關(guān)重要的一步，它不僅能從施工能力、施工信譽(yù)等方面擇優(yōu)選擇承包商，也通過施工合同對投資、進(jìn)度、質(zhì)量進(jìn)一步細(xì)化和控制，用經(jīng)濟(jì)、合同手段保證公路建設(shè)總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此招投標(biāo)工作是否規(guī)范、合法，將直接影響招投標(biāo)結(jié)果的公正性以及投資的經(jīng)濟(jì)性與否，從以往經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)來看，招投標(biāo)過程中出現(xiàn)的暗箱操作關(guān)系標(biāo)、人情標(biāo)，不僅使招標(biāo)的目的難以從合同價上表現(xiàn)出來，也會為以后施工過程中的投資失控埋下隱患。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：
（1）建設(shè)單位（以下稱業(yè)主）的招標(biāo)（或招標(biāo)代理）是否規(guī)范。目前《中華人民共和國招投標(biāo)法》[2]以及我省關(guān)于招投標(biāo)工作的一些規(guī)定已經(jīng)全面實(shí)施，按照法定招標(biāo)程序應(yīng)按公開發(fā)布招標(biāo)公告、資格預(yù)審、投標(biāo)、評標(biāo)定標(biāo)、發(fā)出中標(biāo)通知書這一流程來進(jìn)行，在招標(biāo)前應(yīng)詳細(xì)編制招標(biāo)文件（含項(xiàng)目專用本）、招標(biāo)總體實(shí)施辦法、資格預(yù)審評審辦法、評標(biāo)實(shí)施細(xì)則等報主管部門審核批準(zhǔn)，在各階段應(yīng)認(rèn)真準(zhǔn)確客觀地編寫評標(biāo)報告、定標(biāo)決議等，并應(yīng)全程做好公證。作為審計部門應(yīng)從以下幾方面檢查自身在招投標(biāo)中有無違規(guī)現(xiàn)象：
①在招標(biāo)公告、招標(biāo)文件、資格預(yù)審、評標(biāo)中是否有地區(qū)、行業(yè)的限制性條款和做法；
②按照國家規(guī)定必須進(jìn)行公開招標(biāo)的項(xiàng)目是否公開招標(biāo)，是否將該公開招標(biāo)的項(xiàng)目實(shí)施小范圍的邀請招標(biāo)、議標(biāo)，是否將大的項(xiàng)目肢解逃避招標(biāo)，是否將前期小的項(xiàng)目招標(biāo)后期大的項(xiàng)目直接交給前期項(xiàng)目施工單位； ③指定分包的項(xiàng)目是否符合國家對可以由業(yè)主指定分包的條件；
④合同簽定價及中標(biāo)通知書的合同價是否為承包商的中標(biāo)價；
⑤本項(xiàng)目的招標(biāo)文件和實(shí)施辦法中是否有與《中華人民共和國招投標(biāo)法》[2]以及我省關(guān)于投標(biāo)工作的一些規(guī)定有嚴(yán)重抵觸的地方。
（2）建設(shè)單位是否嚴(yán)格遵循國家建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)程序，在各項(xiàng)上級批復(fù)、建設(shè)資金到位、施工圖設(shè)計完成并經(jīng)過專家評審?fù)ㄟ^后再實(shí)施招標(biāo)。堅決杜絕邊設(shè)計邊施工，以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)已經(jīng)不少，強(qiáng)攻硬上、盲目施工只能是勞民傷財，必然造成一些總體上考慮不周的地方，頻繁返工，是對國家和人民的極端不負(fù)責(zé)。
（3）建設(shè)單位是否在招標(biāo)前將該項(xiàng)目的招標(biāo)用圖紙和工程量清單（或調(diào)整工程量清單）進(jìn)行了認(rèn)真的對比審核。工程量清單是根據(jù)招標(biāo)用圖紙，按照招標(biāo)文件上的各細(xì)目計量方法匯總出來的。它既是招投標(biāo)時各投標(biāo)單位報價的共同基礎(chǔ)，也是合同簽定后施工過程中變更、計量的基礎(chǔ)。目前工程量清單大多由設(shè)計院或工程咨詢事物所編制，沒有第二家單位復(fù)核，準(zhǔn)確度較低，如果清單量與實(shí)際施工圖數(shù)量出入太大，會使合同價（或中標(biāo)價）過高或過低，即使在中標(biāo)以后另行調(diào)整，也會給施工單位按合同文件提請變更單價埋下伏筆。因此復(fù)核工程量清單數(shù)量顯得尤為重要。在復(fù)核過程中，土石方工程（含軟基處理）又是復(fù)核的重點(diǎn)，因?yàn)樵趯?shí)際月計量支付中，土石方是按分層、分段計量的，相對來講比較粗略，所以只有在工程量清單上進(jìn)行總量控制才能有效地防止超計量。發(fā)現(xiàn)有不符合時，則應(yīng)按規(guī)定及時予以更正。
2．2 施工過程監(jiān)督
施工過程是履行合同、處理變更、對實(shí)物工程量進(jìn)行計量的過程，具有時間跨度大、可變因素多、矛盾集中、對決算價影響大等特點(diǎn)，因此也是我們工程監(jiān)督管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，在處理這個階段的工程管理問題，應(yīng)緊緊把握住合同這個原則，這里所講的合同是個廣義的概念，不僅包括施工合同，而且包括招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、圖紙等；如果遇到以上文件都解決不了的問題，則要依照《交通部國內(nèi)公路工程招標(biāo)文件范本》[3]進(jìn)行處理。在這個階段應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)以下幾個方面的監(jiān)督管理：
（1） 履約保函及動員預(yù)付款保函應(yīng)按合同規(guī)定及時足量提交。履約保函的作用是保證承包商能按合同規(guī)定承擔(dān)工程的實(shí)施和完成及其缺陷修復(fù)的銀行擔(dān)保，其有效期至業(yè)主向承包商頒發(fā)交工證書之日。承包商應(yīng)按在規(guī)定的期限內(nèi)向業(yè)主提交履約保函，未提交之前不得對其計量。
動員預(yù)付款保函的作用是對業(yè)主支付給承包商用于開工前準(zhǔn)備工作啟動資金的銀行擔(dān)保，按工程進(jìn)度以一定比例分期從各月的中期支付中扣回。其有效期至全部扣回之日起失效。承包商應(yīng)按在規(guī)定的期限內(nèi)向業(yè)主提交動員預(yù)付款保函，未提交之前不得支付動員預(yù)付款。
（2） 重點(diǎn)加強(qiáng)工程量清單的合同內(nèi)計量工作。工程量清單計量一般是根據(jù)每月完成的合同內(nèi)實(shí)物工作量經(jīng)監(jiān)理工程師簽認(rèn)合格準(zhǔn)予計量的工程細(xì)目，它有階段性、按實(shí)計量的特點(diǎn)。根據(jù)這個特點(diǎn)，應(yīng)在過程中來進(jìn)行控制，而不是依靠事后發(fā)現(xiàn)超計量以后再扣回。計量人員（業(yè)主工地工程部、合同部）均應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)合同文件和招標(biāo)文件中的計量條款，心中應(yīng)明確哪些項(xiàng)目可以計量，哪些項(xiàng)目不能計量，屬于包含在其他工程項(xiàng)目中的內(nèi)容均不能單獨(dú)計量，業(yè)主工地工程監(jiān)管人員應(yīng)重點(diǎn)審核施工期內(nèi)各工程細(xì)目的合同內(nèi)計量總額是否超出調(diào)整后的清單總額，對于超出的項(xiàng)目應(yīng)查找原因，與總監(jiān)辦結(jié)合及時予以核減。
（3）指定專人負(fù)責(zé)管理變更設(shè)計工作。變更設(shè)計是施工階段影響工程造價最大的因素，但客觀的講，任何工程項(xiàng)目都不可避免的會發(fā)生變更設(shè)計；變更設(shè)計既可以由業(yè)主（或設(shè)計單位）提出，也可以由承包商提出。對于這方面有以下幾點(diǎn)值得注意：
①變更設(shè)計是否必要，是否有施工單位和設(shè)計代表通過變更將低單價細(xì)目更改為高單價細(xì)目的現(xiàn)象。
②是否清單上已有適合或類似的項(xiàng)目單價，而另行審批單價的現(xiàn)象；在批復(fù)新的合同外單價時，應(yīng)根據(jù)合同及實(shí)際情況認(rèn)真編寫審核批復(fù)意見，經(jīng)相關(guān)部門會簽，總監(jiān)簽發(fā)。不得隨意無根據(jù)批復(fù)。
③對于同時有核增核減的變更設(shè)計工程數(shù)量，是否在核增的同時對相關(guān)細(xì)目數(shù)量進(jìn)行核減。
④對于招標(biāo)文件或投標(biāo)書中明確由承包商承擔(dān)的施工方案、材料、機(jī)械、施工配合費(fèi)用，是否通過變更予以支付。
⑤一般來說，土方工程變更的重點(diǎn)集中在土方運(yùn)距的增量上，從其他的高速公路項(xiàng)目上的審計情況來看，這部分的問題比較多，涉及的金額也比較大?？陀^上講由于項(xiàng)目全線的取土坑不是同時落實(shí)到位，地點(diǎn)及取土數(shù)量也不可能與施工圖設(shè)計完全一樣，因此必然引起施工便道及土方平均運(yùn)距的變化，正因?yàn)槿绱?，往往?dǎo)致此項(xiàng)變更比較混亂，這是我們工程管理監(jiān)督的重點(diǎn)。對于施工便道，有的招標(biāo)文件明確規(guī)定在投標(biāo)時由承包商自行報價，總額包死，不因取土場的變化而調(diào)整；有的規(guī)定調(diào)整的范圍，例如平均運(yùn)距變化在1Km以內(nèi)的不予調(diào)整；而有的則按實(shí)際便道的長度進(jìn)行計量，針對以上幾種情況，應(yīng)根據(jù)具體合同區(qū)別對待，嚴(yán)格按合同條款執(zhí)行。對于這類問題，建設(shè)單位應(yīng)及早著手制定具體的變更辦法和原則，隨時調(diào)查核實(shí)和簽署相關(guān)的基礎(chǔ)資料，為以后整體土方平均運(yùn)距的計算打下基礎(chǔ)，避免以后甲乙雙方引起爭議。實(shí)際計算時，應(yīng)先計算出施工圖土方的平均運(yùn)距，再按監(jiān)理工程師簽認(rèn)的取土坑平面位置、上土里程、取土數(shù)量、便道長度等計算出變更后的平均運(yùn)距，兩者之差即為運(yùn)距增量。
⑥另一個值得重視的問題就是隱蔽工程的變更，主要指軟基處理、溝塘回填等，這部分項(xiàng)目主要發(fā)生在路基施工的前期，工程點(diǎn)多面廣，工作量也比較大。在路基本體開始填筑后，即使發(fā)現(xiàn)數(shù)量上有問題，核查的難度也是相當(dāng)大的。對于此部分的變更及計量，從其他公路建設(shè)的成功的經(jīng)驗(yàn)來看，業(yè)主工地監(jiān)管部門或總監(jiān)辦應(yīng)明確指派不同部門的兩個人在現(xiàn)場同時核準(zhǔn)并在計量表上簽字，這樣可以做到互相監(jiān)督，當(dāng)場核定，一方面避免一人隨意操作，另一方面避免事后甲乙雙方相互推脫。
2．3 竣工結(jié)算監(jiān)督
竣工結(jié)算是在承包商按合同要求全部完成其施工項(xiàng)目后，對施工單位所做的實(shí)際工作量及其他應(yīng)付費(fèi)用做一匯總，據(jù)此確定最終支付給施工單位的計量總額。工程竣工結(jié)算應(yīng)在工程量現(xiàn)清單總量控制的前提下，按實(shí)際的合理的月計量支付數(shù)量進(jìn)行匯總，對于某些項(xiàng)目的實(shí)際計量總數(shù)量未達(dá)到現(xiàn)清單數(shù)量，應(yīng)分析原因，如果不是漏計、錯計，則不能再將差額補(bǔ)給施工單位，尤其是路基土石方這一塊，施工單位會以種種理由說明前期土石方計量得比較粗略，要求結(jié)算時一次補(bǔ)足，這是違背計量支付原則的。
3對進(jìn)一步完善公路基本建設(shè)投資審計的建議
要提高監(jiān)督質(zhì)量，就必須改進(jìn)方式、方法和手段。首先是提前介入、全程把關(guān)，就是在工程立項(xiàng)、招標(biāo)投標(biāo)、合同的簽訂、材料采購、現(xiàn)場勘查、工程變更、竣工決算等環(huán)節(jié)都要有審計人員的參與或?qū)嵤?shí)質(zhì)性的審計，它是加強(qiáng)工程管理、減少舞弊現(xiàn)象、提高審計質(zhì)量的有效手段。在全程監(jiān)督過程中，要重點(diǎn)做好以下幾個環(huán)節(jié)的工作：一是根據(jù)《招投標(biāo)法》的有關(guān)規(guī)定，參與招投標(biāo)工作，實(shí)施審計監(jiān)督權(quán)；二是從信息評審、投標(biāo)報價評審、合同管理措施評審等環(huán)節(jié)入手，發(fā)現(xiàn)并糾正違規(guī)行為；三是參與大宗物資（如瀝青、鋼材等）的采購工作，加強(qiáng)市場調(diào)研和可行性研究，對材料價格和質(zhì)量進(jìn)行有效的控制；四是對隱蔽工程進(jìn)行現(xiàn)場驗(yàn)證；最后是嚴(yán)把決算審計關(guān)，核實(shí)工程量，杜絕多計重復(fù)計算工程量的問題等。
參考文獻(xiàn)
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作者：穆 勇 文章來源：河南省安陽市公路管理局
