概要：目前，由于我國高等教育社會(huì)救助體系的不完善，貧困大學(xué)生的學(xué)習(xí)生活困難并沒有從根本上得到解決，這個(gè)問題呈現(xiàn)出日益嚴(yán)重的趨勢，這已經(jīng)影響到社會(huì)穩(wěn)定。因此，本論文試圖通過對上海現(xiàn)行高等教育社會(huì)救助政策與目前上海貧困大學(xué)生的實(shí)際情況進(jìn)行比較研究，從而進(jìn)一步分析高等教育社會(huì)救助政策的實(shí)施效果以及目前存在的問題及其成因。在此基礎(chǔ)上，提出今后進(jìn)一步完善上海高等教育社會(huì)救助體系的對策和建議，從根本上解決上海貧困大學(xué)生的學(xué)習(xí)生活問題。
關(guān)鍵詞：高等教育 社會(huì)救助 成因分析 對策研究
高等教育社會(huì)救助是我國社會(huì)保障制度中的一個(gè)重要組成部分，隨著貧困大學(xué)生數(shù)量的增加及其貧困程度的加深，其作用也日益加大。據(jù)2004年11月1日統(tǒng)計(jì)，目前本市家庭人均月收入400元以下貧困大學(xué)生為73367人，其中家庭人均月收入280元以下特困大學(xué)生為35445人，分別占在校生總?cè)藬?shù)的16.13%和7.79% [1]。并且，目前教育社會(huì)救助不僅是促使教育與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)重要手段，已經(jīng)成為保證社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)基石，而且也是我國能否全面建設(shè)小康社會(huì)的一個(gè)關(guān)鍵因素。
但是，由于我國高等教育社會(huì)救助制度的不完善，一部分應(yīng)該享受教育社會(huì)救助待遇的貧困大學(xué)生卻沒有享受到，影響到這些學(xué)生的學(xué)習(xí)生活。上海雖然也頒布和實(shí)施了一些教育社會(huì)救助政策，取得了一定成效；但也面臨著許多問題和困難，今后有必要進(jìn)一步完善教育社會(huì)救助制度，以便保證貧困大學(xué)生能夠充分利用它，完成其學(xué)業(yè)。
一，本市高等教育社會(huì)救助的現(xiàn)狀評(píng)估
本市高校教育社會(huì)救助政策體系主要由“獎(jiǎng)”，“貸”，“勤”，“補(bǔ)”，“減”五大幫困措施構(gòu)成。
1）“獎(jiǎng)”——幫困獎(jiǎng)學(xué)金
這是專門為暫時(shí)有經(jīng)濟(jì)困難的大學(xué)生設(shè)立的獎(jiǎng)學(xué)金。享受國家獎(jiǎng)學(xué)金以及社會(huì)和個(gè)人獎(jiǎng)學(xué)金的大學(xué)生總數(shù)為69967人，其中，國家獎(jiǎng)學(xué)金發(fā)放金額大約為4966萬元，社會(huì)和個(gè)人獎(jiǎng)學(xué)金發(fā)放總金額為1350萬元。2004年，各高校幫困獎(jiǎng)學(xué)金總額為3235.5萬元，受益學(xué)生為20664人，比2000年有一個(gè)較大幅度的增長 [2]。
2）“貸”——助學(xué)貸款
2004年，本市推進(jìn)國家助學(xué)貸款新制度，全市共有31794名貧困學(xué)生申請到國家助學(xué)貸款，總計(jì)發(fā)放26409.8萬元；其中部委高校為14299人，貸款金額為10894.6萬元，市屬高校為14892人，貸款金額為13665萬元，民辦與行業(yè)辦高職院校為2603人，貸款金額為1849.2萬元 [3]。
3）“勤”——勤工儉學(xué)
2004年校內(nèi)勤工儉學(xué)補(bǔ)貼為6068.9萬元，有85102名學(xué)生獲益 [4]。
4）“補(bǔ)”——直接困難補(bǔ)助
過年過節(jié)以及放寒暑假時(shí)，各高校普遍將市政府下?lián)軒屠Ы?jīng)費(fèi)的1/3，直接用于困難大學(xué)生的補(bǔ)助。2004年共發(fā)放臨時(shí)困難補(bǔ)助為1010.9萬元，有29569名學(xué)生獲益 [5]。
5）“減”——減免學(xué)雜費(fèi)
享受這項(xiàng)優(yōu)惠措施的對象為烈屬，孤兒，殘疾人，少數(shù)民族地區(qū)困難家庭的大學(xué)生。2004年，全市高校減免學(xué)雜費(fèi)總計(jì)為2178.6萬元，受益學(xué)生為7455人 [6]。
二，目前存在的問題
目前本市的高校教育社會(huì)救助制度中還存在著許多問題，這些問題使得貧困大學(xué)生難以利用教育社會(huì)救助這一制度。如果這些問題得不到解決的話，教育社會(huì)救助制度難以滿足貧困大學(xué)生的需求，也無法真正而有效地發(fā)揮起應(yīng)有的作用。
1，教育社會(huì)救助職責(zé)不明
由哪一個(gè)部門來負(fù)責(zé)和管理教育社會(huì)救助，目前還尚未明確。從現(xiàn)狀來看，市教委和學(xué)校二級(jí)主要在具體負(fù)責(zé)和管理這項(xiàng)工作，市民政局等民政部門也參與其中，發(fā)揮著輔助性作用。但由于市教委和學(xué)校等教育部門是從事正常教育工作的機(jī)構(gòu)，而不具有從事教育社會(huì)救助的職責(zé)，因此目前從事這方面工作可謂是名不正言不順，從而難以有效具體管理教育社會(huì)救助和發(fā)揮積極的作用。這是阻礙本市教育社會(huì)救助體系完善和可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的一大瓶頸因素。
而且，在現(xiàn)行管理體制下，貧困大學(xué)生要申請教育社會(huì)救助，首先必須向?qū)W校申請，經(jīng)過學(xué)校等部門審查和批準(zhǔn)以后，方可能夠領(lǐng)取教育社會(huì)救助金。這種管理模式使得教育社會(huì)救助很難發(fā)揮著應(yīng)有的作用，這是因?yàn)檫@種管理體制容易使得申請和領(lǐng)取教育社會(huì)救助金的貧困大學(xué)生在學(xué)校和同學(xué)中曝光，這會(huì)極大地傷害這些學(xué)生的自尊心，使他們在學(xué)校和同學(xué)中難以抬起頭來。結(jié)果，相當(dāng)一部分有資格享受教育社會(huì)救助的貧困大學(xué)生，由于這種原因而沒有申請，無法通過這種合法的途徑來解決其貧困問題，甚至有學(xué)生為此而綴學(xué)。
2，資金問題是困擾該體系完善的最大阻礙因素
目前，教育社會(huì)救助資金來源途徑主要有三個(gè)方面。一是市財(cái)政的撥款；二是學(xué)校的自籌資金；三是社會(huì)捐款等集資。
根據(jù)現(xiàn)行的本市財(cái)政體制和教育管理體制，采用市財(cái)政負(fù)擔(dān)方式。但與目前的實(shí)際資助金額相比，幫困助學(xué)資金的缺口很大。
學(xué)校自籌資金是教育社會(huì)救助資金來源的另一個(gè)重要渠道，也是彌補(bǔ)各級(jí)財(cái)政撥款不足的一個(gè)重要方法。各高校都設(shè)立了幫困獎(jiǎng)學(xué)金，提供勤工儉學(xué)的校內(nèi)工作崗位等，它們的資金來源主要是學(xué)校的一部分學(xué)費(fèi)等。學(xué)校自籌資金確實(shí)在一定程度上解決了教育社會(huì)救助資金不足問題，但自身存在著局限性。這是因?yàn)閷W(xué)校用于教育社會(huì)救助資金越多，學(xué)校自身利益越會(huì)受到損害。在這種情況下，高校很難拿出大量資金來用于教育社會(huì)救助。另外，把學(xué)校自籌資金作為教育社會(huì)救助資金的一個(gè)重要來源渠道這種模式，也是阻礙目前教育社會(huì)救助管理模式改革的一大障礙因素。
目前，社會(huì)和個(gè)人捐款等集資也是解決教育社會(huì)救助資金的一個(gè)重要渠道，并發(fā)揮著很大的作用。今后，我們應(yīng)該鼓勵(lì)社會(huì)各界和個(gè)人資助教育社會(huì)救助，但這種集資方式本身就存在著不確定性，我們不能對此抱有太高的期望，也不能作為解決教育社會(huì)救助不足的一個(gè)根本方法。
因此，目前的教育社會(huì)救助資金來源還不足以從根本上解決現(xiàn)在資金不足的問題，這也是困擾教育社會(huì)救助體系進(jìn)一步完善和可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的一大障礙。
3， “五大”幫困措施自身的缺陷
1）助學(xué)貸款
目前，助學(xué)貸款成為貧困大學(xué)生解決自身經(jīng)濟(jì)困難的一個(gè)重要途徑。但是，助學(xué)貸款這種機(jī)制中還存在著很大問題，其中最大問題是由于貸款風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制沒有真正建立起來，銀行貸款給大學(xué)生的積極性不高。這種情況使得助學(xué)貸款難以有效地發(fā)揮作用，無法真正解決貧困大學(xué)生所面臨的各種經(jīng)濟(jì)問題，最終演變成一個(gè)社會(huì)問題。另外，在助學(xué)貸款的行政管理機(jī)構(gòu)上，還沒有真正建立一個(gè)有效的管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這阻礙了助學(xué)貸款機(jī)制的完善。正是在這種形勢下，2003年8月，國家下達(dá)了緊急通知，暫停辦理助學(xué)貸款。但2004年開始推行新制度，但這種新制度并沒有從根本上解決貧困大學(xué)生貸款難的問題。
2）勤工儉學(xué)
目前，各高校提供給大學(xué)生的勤工儉學(xué)工作崗位有校內(nèi)崗位和校外崗位，這雖然深受大學(xué)生尤其是貧困大學(xué)生的歡迎，在一定程度上解決了他們的燃眉之急，但也存在著相當(dāng)多的問題。第一，勤工儉學(xué)工作崗位在數(shù)量上太少，不能滿足大學(xué)生的要求；第二，報(bào)酬太低，無法真正解決貧困大學(xué)生的經(jīng)濟(jì)問題，有些校內(nèi)勤工儉學(xué)工作崗位的工資低于本市規(guī)定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)；第三，大學(xué)生的勤工儉學(xué)觀念有待于更新，不愿意從事一些比較艱苦，不體面的工作。
3）幫困獎(jiǎng)學(xué)金
目前，從高校，政府到社會(huì)以及個(gè)人，設(shè)立了各種幫困獎(jiǎng)學(xué)金，這無疑為貧困大學(xué)生開辟了一條解決經(jīng)濟(jì)困難的道路。但是，總的來說，各高校設(shè)立的各種幫困獎(jiǎng)學(xué)金在發(fā)放金額上偏低，享受人數(shù)上偏少。另外，各類獎(jiǎng)學(xué)金發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)是學(xué)習(xí)成績，這就使得一些由于原來基礎(chǔ)差等原因造成學(xué)習(xí)成績并非很優(yōu)異的貧困大學(xué)生無法享受到許多獎(jiǎng)學(xué)金。而且，在實(shí)施過程中，還存在著不透明性和公開性差等情況，這使得這種獎(jiǎng)學(xué)金在發(fā)放過程中缺乏公平和公正。
4）學(xué)雜費(fèi)減免
這種措施也無疑有助于貧困大學(xué)生克服自身的經(jīng)濟(jì)困難，但也存在著許多問題。第一，享受條件太苛刻，使得能夠享受的大學(xué)生數(shù)量非常有限；第二，從近幾年的實(shí)施情況來看，無論是享受人數(shù)上還是在享受金額上，都有逐步減少的趨勢，如何來克服這種狀況已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。
5）直接困難補(bǔ)助
這項(xiàng)措施在為解決貧困大學(xué)生的燃眉之急問題上，取得了一定成效。但是，存在著發(fā)放金額和享受大學(xué)生數(shù)有限的問題。這個(gè)問題主要是由其經(jīng)費(fèi)來源不足所導(dǎo)致的，目前許多高校用于直接困難補(bǔ)助的資金主要來自于市政府所下?lián)艿膸屠Ы?jīng)費(fèi)。如何來保證其經(jīng)費(fèi)來源已經(jīng)成為直接幫困補(bǔ)助這項(xiàng)措施是否真正發(fā)揮作用的關(guān)鍵。
4，私立高校的教育社會(huì)救助體系尚未健全
與國公立大學(xué)相比，私立高校和高職學(xué)校的教育社會(huì)救助體系還有待于進(jìn)一步完善。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，私立高校的貧困大學(xué)生能夠真正利用的教育社會(huì)救助政策的只有助學(xué)貸款和少量的獎(jiǎng)學(xué)金，而且由于貸款防范風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的不完善，這些貧困大學(xué)生與國公立大學(xué)的貧困大學(xué)生相比，更難從銀行那里得到助學(xué)貸款。但是，私立高校的貧困大學(xué)生由于學(xué)費(fèi)貴而更需要教育社會(huì)救助。而國公立大學(xué)所具有的“幫困獎(jiǎng)學(xué)金”，“直接困難補(bǔ)助”，“學(xué)雜費(fèi)減免”和“勤工儉學(xué)”，在私立高校中還很少見。這種狀況無疑使得私立高校貧困大學(xué)生無法通過這些渠道來獲得幫助，而只有依靠借債來度過難關(guān)。
三，對策和建議
針對上述問題，我們提出了一系列的對策和建議。
1，教育社會(huì)救助應(yīng)該由各級(jí)民政部門來主管
由于高校的教育社會(huì)救助由哪一個(gè)行政部門來主管目前尚未明確，這不僅造成教育社會(huì)救助在管理上的混亂，而且也使得它無法真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。為了克服這種混亂局面和解決目前在其管理上的其他一些問題，我們提出應(yīng)該有市民政局來舉辦和主管全市的教育社會(huì)救助，實(shí)行區(qū)民政局等各級(jí)民政部門具體實(shí)施的管理機(jī)制。這是因?yàn)槊裾块T目前是我國從事社會(huì)救助的行政機(jī)構(gòu)，由它來舉辦和管理可謂是名正言順。
第一，市民政局實(shí)行宏觀上管理，負(fù)責(zé)全市教育社會(huì)救助的政策，法規(guī)的制定，并在這方面對區(qū)民政局實(shí)行指導(dǎo)和監(jiān)督；第二，區(qū)民政局不僅要為市民政局負(fù)責(zé)，而且對街道，社區(qū)的社會(huì)救助管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督；第三，街道，社區(qū)的社會(huì)救助管理機(jī)構(gòu)如民政所實(shí)行微觀上的管理，具體經(jīng)辦貧困大學(xué)生的教育社會(huì)救助事務(wù)。通過這種層層管理并實(shí)行各級(jí)分工的機(jī)制，真正建立起本市的教育社會(huì)救助管理體制。
而且，由民政部門來管理和經(jīng)辦人高等教育社會(huì)救助，使得教育社會(huì)救助能夠?qū)崿F(xiàn)管理的社會(huì)化，這可以避免目前有資格申請和享受的貧困學(xué)生由于怕抬不起頭來而不申請的局面，以及享受教育社會(huì)救助的貧困學(xué)生在同學(xué)和學(xué)校里被瞧不起的狀況。這是因?yàn)樵谶@種管理體系下，貧困學(xué)生可以不經(jīng)過學(xué)校而直接到戶籍所在地或居住地的民政部門申請并辦理相關(guān)的手續(xù)。
2，建立以各級(jí)財(cái)政撥款為主體的多層次救助體系
資金不足是阻礙本市教育社會(huì)救助體系進(jìn)一步完善和可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的一大瓶頸因素。目前在教育社會(huì)救助資金來源上，雖然實(shí)行市財(cái)政撥款，學(xué)校自籌資金和社會(huì)各界捐款等方式，但由于財(cái)政撥款不足，學(xué)校自籌資金與其自身利益相矛盾以及社會(huì)捐款的不確定性等原因，還無法保證教育社會(huì)救助資金來源上的充分性，從而很難從根本上來解決貧困大學(xué)生的各種經(jīng)濟(jì)問題。為了改變這種狀況，我們提出應(yīng)該建立以各級(jí)財(cái)政撥款為主體的多層次教育社會(huì)救助資金來源體系。
雖然造成大學(xué)生的貧困原因有各種各樣，但有其自身原因之外還有一些客觀因素。不管是何種原因造成貧困的，對貧困大學(xué)生進(jìn)行教育社會(huì)救助是政府的一種義不容辭的責(zé)任?；谶@種認(rèn)識(shí)，我們認(rèn)為各級(jí)政府應(yīng)該從財(cái)政里撥出更多的資金來解決目前的教育社會(huì)救助資金不足問題，盡快建立健全完善的公共財(cái)政體系，加大各級(jí)政府對教育社會(huì)救助的專項(xiàng)財(cái)政投入。只有這樣，才能使得貧困大學(xué)生免除學(xué)習(xí)的后顧之憂，為他們提供一個(gè)公平競爭的學(xué)習(xí)環(huán)境和機(jī)會(huì)。
在加大各級(jí)財(cái)政投入力度的同時(shí)，應(yīng)該逐步減少目前高校自身舉辦的幫困措施，從而減少學(xué)校在這方面的支出。把以學(xué)校為主體的教育社會(huì)救助機(jī)制逐步實(shí)行社會(huì)化，最終由政府承擔(dān)起主要責(zé)任和義務(wù)。這樣做的目的，可以改變目前申請和享受教育社會(huì)救助必須通過學(xué)校的這種做法，從而真正做到每個(gè)貧困學(xué)生都能夠利用教育社會(huì)救助政策，在受教育階段度過各種經(jīng)濟(jì)難關(guān)。
但目前也遇到一個(gè)各級(jí)財(cái)政難以再撥出很多經(jīng)費(fèi)來支持教育社會(huì)救助的問題，這也反映在目前的教育社會(huì)救助的實(shí)施情況之中。針對這一情況，我們認(rèn)為，應(yīng)該發(fā)放教育彩票來籌集教育社會(huì)救助資金，解決其資金缺口很大的問題。
4，在高校建立以學(xué)費(fèi)減免為主體的社會(huì)救助體系
目前高校中的“五大”幫困措施都存在著各種各樣問題，難以有效地發(fā)揮教育社會(huì)救助應(yīng)有的作用。針對這種情況，我們認(rèn)為首先應(yīng)該建立以學(xué)費(fèi)減免為主的教育社會(huì)救助體系，這也是國外通行的一種做法。但如果完全由各高校自主實(shí)行貧困大學(xué)生的學(xué)費(fèi)減免勢必會(huì)影響到它們自身的利益，因此難以奏效。我們認(rèn)為，政府與高校應(yīng)該相互合作，共同承擔(dān)這部分的費(fèi)用，改變目前學(xué)費(fèi)減免人數(shù)和金額都有限的局面。
提出這一對策的理由是：第一，在大學(xué)生誠信機(jī)制和助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制尚未完善的情況下，在目前的基礎(chǔ)上助學(xué)貸款很難再擴(kuò)大其作用，這是因?yàn)闉榱朔婪顿J款風(fēng)險(xiǎn)銀行而不愿多貸款給貧困大學(xué)生；第二，直接困難補(bǔ)助雖然能夠解決一時(shí)的燃眉之急，但總不是長久之計(jì)，大學(xué)生貧困是一個(gè)長期性問題；第三，目前考核能否領(lǐng)取各種獎(jiǎng)學(xué)金的主要依據(jù)是學(xué)習(xí)成績而不是貧困狀況，這樣肯定會(huì)造成學(xué)習(xí)成績平平甚至較差的貧困大學(xué)生無法享受這項(xiàng)措施。
在這種以學(xué)費(fèi)減免為主的教育社會(huì)救助體系中，我們還需要完善其他教育社會(huì)救助措施。第一，為本市每個(gè)大學(xué)生建立誠信檔案，防范助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)，只有這樣，銀行才有貸款給貧困大學(xué)生的積極性；第二，提高勤工儉學(xué)待遇，市政府對勤工儉學(xué)的工資應(yīng)該作出一個(gè)最低水平的規(guī)定，并建立起監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)對大學(xué)生本人及其市民進(jìn)行宣傳和教育，幫助大學(xué)生改變目前的“高高在上，不愿低就”的觀念。
另外，針對私立高校教育社會(huì)救助體系不完善這種情況，我們同樣認(rèn)為應(yīng)該建立以學(xué)費(fèi)減免為主的教育社會(huì)救助機(jī)制。在這樣一種機(jī)制下，私立高校還應(yīng)該為貧困大學(xué)生創(chuàng)造各種勤工儉學(xué)工作崗位，尤其是校內(nèi)勤工儉學(xué)的機(jī)會(huì)，確實(shí)解決貧困大學(xué)生的經(jīng)濟(jì)問題。其次，增加各種獎(jiǎng)學(xué)金的名額和發(fā)放金額，并把發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)向“貧困”這個(gè)因素傾斜。這樣，既可以鼓勵(lì)貧困大學(xué)生勤奮學(xué)習(xí)，又使得許多貧困大學(xué)生能夠解決自身的實(shí)際問題。
參考文獻(xiàn)：
1．郭士征，鐘仁耀編《社會(huì)保障學(xué)》上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2004年。
2、時(shí)政新主編：《中國社會(huì)救助體系研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2002年版。
3、魏新武編：《社會(huì)保障世紀(jì)回眸》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2003年版。
作者：楊蓮秀 文章來源：上海工程技術(shù)大學(xué)
