一、我國(guó)提出節(jié)能減排政策的背景
近年來(lái)，我國(guó)的資源特別是能源的瓶頸制約和環(huán)境壓力問(wèn)題越來(lái)越突出，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的最嚴(yán)峻問(wèn)題。十七大報(bào)告提出“要大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，更加注重提高自主創(chuàng)新能力、提高節(jié)能環(huán)保水平、提高經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力”；“要完善有利于節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法律和政策，加快形成可持續(xù)發(fā)展體制機(jī)制”。按照“十一五”規(guī)劃綱要的要求，“十一五”期間，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗要降低20％，年均4.4％；主要污染物排放總量減少10％，年均2.2％。
我國(guó)資源總量雖然排在世界第3位，人均資源占有量卻排在第53位，資源供給不足已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展和全面建設(shè)小康社會(huì)的重要制約因素。在環(huán)境方面，一是二氧化硫等主要污染物排放總量大，環(huán)境污染嚴(yán)重；二是生態(tài)破壞范圍擴(kuò)大、程度加劇，水土流失、沙化問(wèn)題嚴(yán)重。
國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，單位GDP能耗與人均GDP的關(guān)系可以表示為一條倒扣的鐘形曲線，即“庫(kù)茲涅茨曲線”。這條經(jīng)驗(yàn)曲線反映了一個(gè)一般規(guī)律，即隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大和人均收入水平的提高，每個(gè)國(guó)家都要經(jīng)歷一個(gè)資源消耗和單位GDP能耗的“爬坡”過(guò)程。一般來(lái)看，人均GDP在1萬(wàn)美元之前，人均能源消費(fèi)增長(zhǎng)較快；在人均能耗達(dá)到4噸標(biāo)準(zhǔn)煤后增速變緩。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家已越過(guò)“拐點(diǎn)”，而大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家還在艱難地爬坡。隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化的加速，居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的加快，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)仍將持續(xù)一個(gè)階段。2005年我國(guó)人均能耗1.89噸標(biāo)準(zhǔn)煤，約為世界人均能耗的一半。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需要消耗能源和資源，即我國(guó)人均能源消耗還要“爬坡”。雖然由于技術(shù)進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展等原因，人均能耗增速變緩的峰值在變小，但要在能源消耗增長(zhǎng)較快時(shí)顯著提高效率則難度較大；同時(shí)，由于沒(méi)有成功的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，需要我們自己逐步探索。
因此，必須從全局的戰(zhàn)略高度出發(fā)，充分認(rèn)識(shí)資源和能源的節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的重要性，建立環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會(huì)，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。
二、稅收政策促進(jìn)節(jié)能減排的理論基礎(chǔ)
稅收政策作為國(guó)家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的重要調(diào)控工具，理應(yīng)在促進(jìn)節(jié)能減排中發(fā)揮相應(yīng)的作用，因此，深入分析促進(jìn)節(jié)能減排的稅收政策成為理論界、政府部門著力研究的問(wèn)題。稅收政策在世界各國(guó)貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中擔(dān)當(dāng)重要角色，與其它調(diào)節(jié)工具比較，稅收手段的“雙重紅利”假設(shè)已經(jīng)在研究者中形成普遍共識(shí)。外部性理論是稅收政策調(diào)控節(jié)能減排的一個(gè)重要理論基礎(chǔ)，它從社會(huì)成本和稅收的關(guān)系角度揭示了稅收政策調(diào)控節(jié)能減排的重要性和有效性。如果經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)行為影響到了其他主體的經(jīng)濟(jì)利益，就產(chǎn)生了外部性問(wèn)題。這種影響可以是有害影響，也可以是有利影響；一般來(lái)說(shuō)，我們較為關(guān)注有害影響，即負(fù)外部性問(wèn)題。無(wú)論是設(shè)計(jì)整體的綠色稅收制度，單獨(dú)開征某一個(gè)綠色稅種，或在某一個(gè)稅種中規(guī)定特殊的綠色稅收優(yōu)惠措施，其理論基石都是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基本原理，尤其是馬歇爾的“外部性理論”以及“庇古稅”的基本思想等。其目的都是增強(qiáng)民眾的環(huán)保意識(shí)，建立環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制；促進(jìn)自然資源在代內(nèi)和代際均衡與公平配置；最大限度提高資源和環(huán)境的配置效率，從根本上解決環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的沖突，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
三、國(guó)外節(jié)能減排稅收政策借鑒
20世紀(jì)70年代以來(lái)，一些國(guó)家就采取政策手段保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源。70～80年代主要是針對(duì)污水和固體廢棄物等進(jìn)行征稅。90年代以后，從零散的、個(gè)別的環(huán)境保護(hù)稅種開征，逐步形成環(huán)境保護(hù)稅收體系。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家征收環(huán)境保護(hù)稅已經(jīng)相當(dāng)普遍，課征范圍十分廣泛，主要分為污染稅、資源稅、能源消費(fèi)稅。
污染稅是對(duì)污染物排放或污染行為征收的一種稅。一是對(duì)廢氣排放征稅，如美國(guó)、瑞典、荷蘭、挪威、日本、德國(guó)等開征二氧化硫稅；芬蘭、挪威、瑞典、丹麥、荷蘭、斯洛文尼亞、愛(ài)沙尼亞等開征二氧化碳稅。二是對(duì)廢水排放征稅，如德國(guó)、荷蘭開征水污染稅。三是對(duì)固體廢棄物等征收污染稅，如挪威的飲料容器稅；美國(guó)、法國(guó)、挪威、澳大利亞等國(guó)在輪胎的生產(chǎn)或銷售環(huán)節(jié)征收舊輪胎稅；意大利對(duì)生物降解能力小于60％的塑料袋征稅；比利時(shí)的環(huán)境稅適用于飲料容器、廢棄的照相機(jī)、工業(yè)使用的某些包裝品、紙以及電池等；荷蘭、芬蘭、英國(guó)開征了垃圾稅；美國(guó)、德國(guó)、日本、荷蘭等國(guó)家征收噪音稅；農(nóng)藥稅最早開征于瑞典，后來(lái)比利時(shí)、丹麥、芬蘭、挪威均對(duì)農(nóng)藥和化肥征收污染稅，等等。
許多國(guó)家單獨(dú)開征了資源稅，資源稅是對(duì)開采自然資源征收的一種稅，不少國(guó)家還對(duì)資源開采開征礦區(qū)使用費(fèi)。
能源消費(fèi)稅是對(duì)能源消費(fèi)和污染征收的一種稅，一是為了保護(hù)資源，減少能源消耗；二是可以降低污染，保護(hù)環(huán)境。美國(guó)、日本、歐盟和南非等國(guó)家開征了燃油稅，還有一些國(guó)家對(duì)煤、石油等燃料和電力產(chǎn)品征收消費(fèi)稅。
從已經(jīng)實(shí)行環(huán)境稅的國(guó)家看，實(shí)行環(huán)境稅的環(huán)境效益明顯。如瑞典的硫稅使石油燃料的硫含量降至低于法定標(biāo)準(zhǔn)的50％；挪威的二氧化碳稅使二氧化碳排放量降低了2l％；美國(guó)對(duì)家庭垃圾征稅使垃圾丟棄量明顯降低，回收率顯著提高；OECD成員國(guó)實(shí)行含鉛和不含鉛汽油的差別稅導(dǎo)致市場(chǎng)上含鉛汽油的使用比例大幅度下降。
四、我國(guó)促進(jìn)節(jié)能減排的稅收政策構(gòu)想
(一)醞釀開征環(huán)境稅
我國(guó)有關(guān)專家、學(xué)者對(duì)在我國(guó)開征環(huán)境稅進(jìn)行了廣泛的研究和探討，他們提出的環(huán)境稅征收方案大致包括獨(dú)立型環(huán)境稅、融入型環(huán)境稅和環(huán)境稅費(fèi)方案三種類型。獨(dú)立環(huán)境稅方案包括一般環(huán)境稅、直接污染稅和污染產(chǎn)品稅：一般環(huán)境稅基于“受益者付費(fèi)原則”對(duì)所有環(huán)境保護(hù)的受益者進(jìn)行征稅，納稅人為繳納增值稅、消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅的單位和個(gè)人，目的是籌集環(huán)境保護(hù)資金；直接污染稅則以“污染者付費(fèi)”為征收原則，計(jì)稅依據(jù)是污染物排放量；污染產(chǎn)品稅則以“使用者付費(fèi)”為原則，對(duì)煤炭、燃油等潛在污染產(chǎn)品征稅。由于獨(dú)立環(huán)境稅方案涉及環(huán)境保護(hù)受益者、環(huán)境污染制造者、污染產(chǎn)品使用者，能夠廣泛激發(fā)環(huán)境保護(hù)意識(shí)和制約環(huán)境污染行為；融入型環(huán)境稅是對(duì)現(xiàn)有稅制的修改和完善，不改變現(xiàn)行稅制的結(jié)構(gòu)，但稅基仍較窄且對(duì)公眾的警示作用較弱；環(huán)境稅費(fèi)方案是在現(xiàn)有環(huán)境收費(fèi)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的費(fèi)改稅，使其具有法律保障，但我國(guó)現(xiàn)行排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，若實(shí)施費(fèi)改稅則同樣涉及稅率等的重新設(shè)定問(wèn)題。
筆者認(rèn)為，由于環(huán)境稅的征稅對(duì)象具有特殊性，需要考慮的因素很多，根據(jù)目前我國(guó)的情況可以把環(huán)境稅的征稅對(duì)象確定為工業(yè)污水、二氧化硫、二氧化碳、工業(yè)固體垃圾以及超過(guò)我國(guó)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的噪音，以后再逐步擴(kuò)大征稅范圍。
借鑒國(guó)外的做法，環(huán)境稅以污染物的排放量或者濃度等作為稅基；環(huán)境稅的稅率可以采用彈性定額稅率從量計(jì)征。將來(lái)還可考慮實(shí)行排污權(quán)有償取得和排污指標(biāo)交易的辦法，鼓勵(lì)企業(yè)努力減少污染和提高治理污染的積極性。運(yùn)用征收環(huán)境稅的方法促進(jìn)節(jié)能減排，需要有比較科學(xué)的計(jì)量手段和自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，特別是數(shù)量眾多的中小企業(yè)，已習(xí)慣于隨便排污，也很難監(jiān)督，如何能對(duì)它們的排污進(jìn)行準(zhǔn)確計(jì)量，需要很好地研究和解決。
近年來(lái)，我國(guó)對(duì)生態(tài)環(huán)境稅收理論與政策的研究日漸深入，但是，在國(guó)際視野下和國(guó)際稅收框架中的深入研究還相對(duì)不足，如關(guān)于環(huán)境課稅的國(guó)際合作與協(xié)調(diào)、發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在履行國(guó)際公約中的稅收政策配合與制度協(xié)調(diào)等，都是有待深入研究的課題。
(二)完善資源稅
筆者建議，對(duì)現(xiàn)行資源稅擴(kuò)大征稅范圍，將一些重要資源列入其中，如水資源、森林資源、草場(chǎng)資源等。對(duì)水資源課稅可促使公眾節(jié)約用水、企業(yè)減少對(duì)水的污染，以緩解我國(guó)水污染、缺水日益嚴(yán)重的狀況；對(duì)森林資源和草場(chǎng)資源課征資源稅可以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，防止生態(tài)破壞。為了更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)主體節(jié)約資源，應(yīng)將現(xiàn)行按應(yīng)稅資源產(chǎn)品銷售量計(jì)稅改為按實(shí)際產(chǎn)量計(jì)稅。
(三)改革現(xiàn)行消費(fèi)稅
煤炭在我國(guó)能源消費(fèi)中具有舉足輕重的作用，為提高它的利用效率，可考慮對(duì)煤炭開征消費(fèi)稅。根據(jù)煤炭污染品質(zhì)確定消費(fèi)稅稅額，在開征初期可采用低征收額、大征收面的方針，對(duì)清潔煤則免征消費(fèi)稅。還可將那些用難以降解和無(wú)法再回收利用的材料進(jìn)行生產(chǎn)、在使用中會(huì)造成嚴(yán)重污染的包裝物品、電池及產(chǎn)生破壞臭氧層的氟利昂等產(chǎn)品列入消費(fèi)稅的課征范圍。此外，還可考慮增設(shè)一次性餐飲容器、塑料包裝袋、鎳鎘類電池、含磷洗滌劑等產(chǎn)品的消費(fèi)稅稅目。
(四)建立健全綠色關(guān)稅
當(dāng)前，西方各國(guó)大都制定一系列限制進(jìn)口的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行綠色關(guān)稅壁壘。對(duì)污染環(huán)境、影響生態(tài)、可能造成環(huán)境破壞的進(jìn)口產(chǎn)品征收進(jìn)口附加稅。我國(guó)作為世界貿(mào)易組織的一員，也應(yīng)強(qiáng)化綠色關(guān)稅，以全面適應(yīng)環(huán)保形勢(shì)下國(guó)際貿(mào)易發(fā)展的新需求。
(五)完善有關(guān)的增值稅政策
增值稅政策的完善思路可以考慮實(shí)行差別稅率。同一類產(chǎn)品，對(duì)生態(tài)保護(hù)有利或?qū)Νh(huán)境影響較小的產(chǎn)品，買行低稅率；對(duì)生態(tài)有害或?qū)Νh(huán)境影響較大的產(chǎn)品實(shí)行高稅率。如，對(duì)使用清潔燃料(乙醇、氫氣、石油液化氣)的汽車產(chǎn)品適用低稅率，對(duì)使用汽油、柴油的汽車產(chǎn)品適用高稅率。不同類產(chǎn)品中相互之間有替代效應(yīng)的，對(duì)生態(tài)保護(hù)有利或?qū)Νh(huán)境影響較小的產(chǎn)品類，實(shí)行低稅率；對(duì)生態(tài)有害或?qū)Νh(huán)境影響較大的產(chǎn)品類實(shí)行高稅率。如電動(dòng)自行車和摩托車之間存在潛在的替代效應(yīng)，可對(duì)電動(dòng)自行車適用低稅率，對(duì)摩托車適用高稅率。另外，某些產(chǎn)品的發(fā)明對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)將有重大的積極意義并對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的，可實(shí)行零稅率，如太陽(yáng)能汽車、燃料電池等。
需要說(shuō)明的是，促進(jìn)節(jié)能減排的稅收政策并不是孤立實(shí)施的，而是有一整套政策體系和配套措施，其反映國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)控制度和政策手段上的創(chuàng)新。在傳統(tǒng)的開征能源稅、環(huán)境稅以及不同稅種和不同稅種的優(yōu)惠政策之間協(xié)同配套之外，根據(jù)《京都議定書》第十二條的規(guī)定，引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行以總量控制為主的三種靈活的碳交易制度。其重要意義不僅是把節(jié)能減排的政策措施擴(kuò)展到國(guó)際貿(mào)易與投資等領(lǐng)域，更重要的是在發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間構(gòu)建了一種雙贏的機(jī)制，即清潔發(fā)展機(jī)制(Clean Development Mecha—nism，簡(jiǎn)稱(CDM)。按照這一機(jī)制，發(fā)達(dá)國(guó)家的投資者在發(fā)展中國(guó)家實(shí)施有利于發(fā)展中國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的減排項(xiàng)目，從而減少溫室氣體排放量，以履行發(fā)達(dá)國(guó)家在《京都議定書》中所承諾的限排或減排義務(wù)。
五、相關(guān)配套措施
一是轉(zhuǎn)變觀念。各級(jí)政府要轉(zhuǎn)換指導(dǎo)思想，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，把注意力集中到轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式上來(lái)，把節(jié)能減排作為政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的著力點(diǎn)，真正放在經(jīng)濟(jì)工作的重要位置，而不再把追求GDP的高增長(zhǎng)放在壓倒一切的地位，用節(jié)能減排等約束性指標(biāo)制約各級(jí)政府盲目攀比GDP的行為。要充分認(rèn)識(shí)到在現(xiàn)階段節(jié)能減排是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的核心要求，從“高投入、高消耗、高排放、低效率”的粗放型增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤暗屯度?、低消耗、低排放、高效率”的資源節(jié)約型發(fā)展方式，核心正是節(jié)能減排。節(jié)約資源首先要節(jié)約能源，保護(hù)環(huán)境首先要減少主要污染物的排放。
二是對(duì)短期內(nèi)迅速提高高能耗行業(yè)能效的難度應(yīng)有充分認(rèn)識(shí)。大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，無(wú)疑會(huì)降低單位GDP能耗。然而，結(jié)構(gòu)調(diào)整是一個(gè)緩慢過(guò)程，不是一個(gè)部門所能解決的，必須舉國(guó)之力，集中力量，通過(guò)制度安排和政策引導(dǎo)來(lái)實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，完善政策的重點(diǎn)應(yīng)放在協(xié)調(diào)上，清除不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的政策，如排斥生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策和做法、歧視廢舊物資回收利用的政策、變相激勵(lì)過(guò)度開采的出口退稅政策、最低價(jià)中標(biāo)政策等。在工業(yè)、建筑和交通節(jié)能中，重點(diǎn)應(yīng)放在工業(yè)節(jié)能上，避免重化工業(yè)的盲目擴(kuò)張，并將其作為一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。這不僅是因?yàn)槠涔?jié)能潛力大，還在于可以為農(nóng)業(yè)和三產(chǎn)能耗增長(zhǎng)騰出空間。
三是加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一種新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，既是緩解能源資源約束矛盾的根本出路，也是從源頭上減少污染、減輕環(huán)境壓力的治本之策。要加快循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法進(jìn)程，開展循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范試點(diǎn)，探索有效模式，研究建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)體系，推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)、園區(qū)、城市和農(nóng)村的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。把循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展理念落實(shí)到規(guī)劃編制、政策制定、制度設(shè)計(jì)、項(xiàng)目決策和法規(guī)、規(guī)范制定等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要按照減量化、再利用、資源化的要求，積極開發(fā)和推廣應(yīng)用能源資源節(jié)約、替代、循環(huán)利用和治理污染的先進(jìn)適用技術(shù)。按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念，抓好重化工業(yè)集聚區(qū)或工業(yè)園區(qū)的建設(shè)和改造，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸組合，實(shí)現(xiàn)能源資源的循環(huán)利用。
四是加強(qiáng)對(duì)節(jié)能減排的監(jiān)督，建立并實(shí)施科學(xué)、統(tǒng)一的節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系和監(jiān)測(cè)體系。對(duì)于國(guó)家制定的節(jié)能減排措施，在具體實(shí)施中要加大監(jiān)督力度，對(duì)未按要求采取措施的企業(yè)向全社會(huì)公布，并要求其限期整改。
五是強(qiáng)化污染防治。增加安排國(guó)債資金和中央預(yù)算內(nèi)資金支持城鎮(zhèn)生活污水、垃圾處理及危險(xiǎn)廢物處理設(shè)施建設(shè)，繼續(xù)加大重點(diǎn)流域、重點(diǎn)行業(yè)以及農(nóng)村污染的治理力度。
