(一)績(jī)效審計(jì)認(rèn)識(shí)不到位。有的認(rèn)為績(jī)效審計(jì)還和財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)一個(gè)樣,沒(méi)有什么區(qū)別,沒(méi)必要太認(rèn)真;有的認(rèn)為國(guó)家績(jī)效審計(jì)的有關(guān)具體規(guī)定尚未出臺(tái),何必那么急于開(kāi)展績(jī)效審計(jì),還是等國(guó)家績(jī)效審計(jì)有關(guān)具體規(guī)定出臺(tái)后再進(jìn)行吧;還有的認(rèn)為財(cái)政資金投入項(xiàng)目建設(shè)績(jī)效審計(jì)直接關(guān)系到一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)情況,與政府行為息息相關(guān),就是績(jī)效審計(jì)了也難以評(píng)價(jià),也達(dá)不到真實(shí)效果等等。
(二)績(jī)效審計(jì)運(yùn)行機(jī)制缺失?？?jī)效審計(jì),它不僅是對(duì)財(cái)政資金支出情況進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)。其根本意義在于以財(cái)政資金支出效果為最終目標(biāo),考核政府的職能實(shí)現(xiàn)程度,也是考核政府提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量。但目前財(cái)政資金投入項(xiàng)目建設(shè)預(yù)算改革仍以建立“控制取向”為目標(biāo),財(cái)政資金投入項(xiàng)目建設(shè)預(yù)算的透明度仍然不高,而且對(duì)外公開(kāi)的政府財(cái)政預(yù)算也并沒(méi)有包括全部的政府支出,這樣也就會(huì)影響績(jī)效審計(jì)的有效開(kāi)展。
(三)績(jī)效審計(jì)進(jìn)展不一。有的地區(qū)按照國(guó)家審計(jì)署部署結(jié)合本地區(qū)實(shí)際,積極主動(dòng)開(kāi)創(chuàng)性的開(kāi)展績(jī)效審計(jì),并取得了較明顯的成效;有的地區(qū)雖然也開(kāi)展了績(jī)效審計(jì),但由于措施不力、收效甚微、流于形式;還有的則強(qiáng)調(diào)種種原因、困難,舉步緩慢等。
(四)績(jī)效審計(jì)瓶頸制約?？?jī)效審計(jì)的關(guān)鍵是評(píng)價(jià),由于沒(méi)有規(guī)范統(tǒng)一的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系,且目前績(jī)效審計(jì)各有千秋,故而直接影響績(jī)效審計(jì)的效果。
二、強(qiáng)化財(cái)政資金投入項(xiàng)目建設(shè)績(jī)效審計(jì)的思考
(一)加大績(jī)效審計(jì)宣傳力度。一是要通過(guò)廣播、電視、報(bào)紙廣泛宣傳績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容、目的及重要意義,讓全社會(huì)都來(lái)了解績(jī)效審計(jì),關(guān)心國(guó)家財(cái)政資金的使用、成效,至而形成全社會(huì)都來(lái)支持審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的良好氛圍。二是通過(guò)廣泛宣傳教育,使廣大的審計(jì)干部充分認(rèn)識(shí)績(jī)效審計(jì)的重要意義和績(jī)效審計(jì)所要承擔(dān)的職責(zé)、責(zé)任以及必須具備的專(zhuān)業(yè)知識(shí)及素質(zhì),從而樹(shù)立科學(xué)的績(jī)效審計(jì)理念,增強(qiáng)做好績(jī)效審計(jì)的使命感。三是通過(guò)廣泛宣傳在績(jī)效審計(jì)中發(fā)現(xiàn)貫徹執(zhí)行國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金、新農(nóng)村建設(shè)資金、政府工程投資建設(shè)資金、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金等有關(guān)政策規(guī)定好的、績(jī)效好的、群眾滿(mǎn)意的先進(jìn)單位和先進(jìn)人物,增強(qiáng)部門(mén)單位在國(guó)家財(cái)政資金管理使用中力求績(jī)效成果的責(zé)任心和自覺(jué)性。
(二)強(qiáng)力推進(jìn)績(jī)效審計(jì)。一是要抓好財(cái)政資金投入項(xiàng)目建設(shè)預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì),通過(guò)審查財(cái)政資金分配科學(xué)性、合理性,來(lái)分析財(cái)政資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性,以促進(jìn)提高財(cái)政資金管理、使用水平。二是要抓好財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì),通過(guò)審查,以關(guān)注中央、省、市惠民政策的貫徹落實(shí)情況,促進(jìn)深化改革完善相關(guān)制度,提高資金管理使用效率。三是要抓好土地開(kāi)發(fā)出讓績(jī)效審計(jì),通過(guò)審查揭示在土地開(kāi)發(fā)出讓中違規(guī)、違紀(jì)、違法問(wèn)題,促進(jìn)規(guī)范運(yùn)作,遏制腐敗行為,提高土地出讓金的使用效益。四是要抓好國(guó)有企業(yè)資金績(jī)效審計(jì),通過(guò)審查,對(duì)國(guó)有企業(yè)的償債能力、盈利能力、營(yíng)運(yùn)能力、節(jié)能減排降耗、可持續(xù)發(fā)展能力等方面進(jìn)行分析、指導(dǎo),幫助企業(yè)改善經(jīng)營(yíng)管理,增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展后勁。五是要抓好政府投資工程項(xiàng)目建設(shè)績(jī)效審計(jì),通過(guò)審核,以評(píng)價(jià)政府財(cái)政資金投入工程項(xiàng)目建成后的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益,從而促進(jìn)政府財(cái)政資金投入工程項(xiàng)目建設(shè)科學(xué)決策、規(guī)范管理、提高效益。
(三)強(qiáng)化績(jī)效審計(jì)隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)。財(cái)政資金投入項(xiàng)目建設(shè)績(jī)效審計(jì),涉及面廣、內(nèi)容復(fù)雜、技術(shù)要求高、難度大、責(zé)任性強(qiáng)。為此,必須要切實(shí)強(qiáng)化績(jī)效審計(jì)隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)。一要整合審計(jì)機(jī)關(guān)現(xiàn)有資源,即打破審計(jì)機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的專(zhuān)業(yè)科室界限,將審計(jì)機(jī)關(guān)現(xiàn)有的具有綜合素質(zhì)較高的審計(jì)人員集中起來(lái),進(jìn)行績(jī)效審計(jì)業(yè)務(wù)培訓(xùn),培訓(xùn)的內(nèi)容不僅包括組織對(duì)國(guó)內(nèi)國(guó)外績(jī)效審計(jì)理論、實(shí)踐成果的學(xué)習(xí),而且要重點(diǎn)突出與績(jī)效審計(jì)實(shí)務(wù)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)學(xué)、工程學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、計(jì)算機(jī)等知識(shí)技能的培訓(xùn)。二要采取走出去、請(qǐng)進(jìn)來(lái)的方法,學(xué)習(xí)考察異地績(jī)效審計(jì)好經(jīng)驗(yàn)、好措施、好方法,以拓寬績(jī)效審計(jì)的思路和創(chuàng)新能力。三要招聘一些具有經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、工程學(xué)等專(zhuān)業(yè)人才,充實(shí)到績(jī)效審計(jì)隊(duì)伍中來(lái),以增強(qiáng)績(jī)效審計(jì)隊(duì)伍素質(zhì),至而確保優(yōu)質(zhì)高效地開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。
(四)認(rèn)真擬制績(jī)效審計(jì)方案?？?jī)效審計(jì)不同于日常的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì),也不同于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),而是在財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)性、合法性審計(jì)的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)性、效益性和效果性審計(jì)。因此為確?？?jī)效審計(jì)質(zhì)量,一定要切實(shí)做好審前調(diào)查,即①審計(jì)組要組織審計(jì)人員圍繞黨和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心,認(rèn)真學(xué)習(xí)黨和國(guó)家的大政方針、宏觀經(jīng)濟(jì)政策、國(guó)家財(cái)政各項(xiàng)資金投放、管理及相關(guān)財(cái)政財(cái)務(wù)制度政策法規(guī),還可以邀請(qǐng)一些有關(guān)專(zhuān)業(yè)人士講解執(zhí)行國(guó)家財(cái)政政策及績(jī)效成果情況等;②審計(jì)組人員要深入被審計(jì)單位聽(tīng)取其有關(guān)國(guó)家財(cái)政資金投入、管理、使用、效果等情況介紹,以及職能、職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、政策執(zhí)行、任務(wù)完成,存在問(wèn)題和建議。還可以采取問(wèn)卷的方式進(jìn)一步了解和掌握情況;③審計(jì)組人員還要廣泛地查閱、收集有關(guān)國(guó)家、政府財(cái)政資金投入、管理、使用的具體資料,重點(diǎn)收集掌握國(guó)家頒布的有關(guān)政策、法規(guī),國(guó)家、政府財(cái)政資金投入的預(yù)算計(jì)劃和年度決算報(bào)表,以及有關(guān)的批復(fù)文件、銀行賬戶(hù)、會(huì)計(jì)賬表、原始憑證、電子數(shù)據(jù)和相關(guān)的內(nèi)部具體控制制度、重要會(huì)議的記錄等資料;④審計(jì)組人員要走訪政府有關(guān)職能部門(mén),進(jìn)一步了解掌握國(guó)家、政府有關(guān)方針政策,對(duì)相關(guān)的群眾和有業(yè)務(wù)往來(lái)的單位也應(yīng)進(jìn)行走訪,以了解掌握業(yè)務(wù)往來(lái)的真實(shí)性等;⑤審計(jì)組人員要根據(jù)在調(diào)查中學(xué)到、聽(tīng)到、看到、訪到、搜集到的資料、數(shù)據(jù)情況進(jìn)行認(rèn)真梳理歸類(lèi)、分析并依照績(jī)效審計(jì)的經(jīng)濟(jì)性、效益性和效果性三大要素,研究制定切實(shí)可行的績(jī)效審計(jì)實(shí)施方案。
(五)深入扎實(shí)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。針對(duì)績(jī)效審計(jì)的特殊性,要充分發(fā)揮績(jī)效審計(jì)免疫系統(tǒng)功能作用,具體擬采取以下幾種方式方法:
一審年度財(cái)政資金的預(yù)算安排?？雌湄?cái)政年度預(yù)算安排了哪些資金項(xiàng)目,項(xiàng)目的資金具體數(shù)量及項(xiàng)目資金的對(duì)象是什么,項(xiàng)目的安排是否符合國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定,是否進(jìn)行項(xiàng)目可行性研究、論證和審批,財(cái)政資金投入項(xiàng)目建設(shè)的背景是否真實(shí),項(xiàng)目可形性研究報(bào)告內(nèi)容是否完整,各項(xiàng)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是否切實(shí)可行,是否符合當(dāng)?shù)刈匀粭l件(資源、地理、環(huán)境)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)支持能力和可持續(xù)發(fā)展的要求。有無(wú)虛假申報(bào)、違背科學(xué)規(guī)律、無(wú)視和諧發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。還要看其財(cái)政年度預(yù)算安排資金投入項(xiàng)目的概算的合理性,是否體現(xiàn)科學(xué)可行和節(jié)約的原則。
二審財(cái)政資金投入流向。首先要看其本級(jí)財(cái)政年度結(jié)算表、指標(biāo)賬,上、下級(jí)往來(lái)賬及上級(jí)財(cái)政部門(mén)下達(dá)的指標(biāo)文件(單)和財(cái)政資金投入項(xiàng)目建設(shè)的批準(zhǔn)文件等。其次要看其非財(cái)政管理部門(mén)與項(xiàng)目建設(shè)資金使用單位往來(lái)賬。再次要看其項(xiàng)目建設(shè)資金管理部門(mén)對(duì)其具體資金分配、支付、使用、報(bào)批手續(xù),是否按規(guī)定及時(shí)下達(dá)分配指標(biāo),及時(shí)撥付到位,有無(wú)隨意分配或暗箱操作現(xiàn)象。并要以項(xiàng)目建設(shè)資金流向?yàn)橹骶€、依據(jù)年度項(xiàng)目投資建設(shè)的指標(biāo)、規(guī)模、用途、目標(biāo)及撥付項(xiàng)目建設(shè)資金的路徑進(jìn)行追蹤問(wèn)效,還要通過(guò)有重點(diǎn)的詳查或抽查等方法,看其各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)到位,已到位資金數(shù)額,有無(wú)滯留、截留、擠占、挪用及損失浪費(fèi)等現(xiàn)象,必要時(shí)還要向有關(guān)開(kāi)戶(hù)銀行詢(xún)證、核對(duì),若發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)要一查到底。
三審財(cái)政資金監(jiān)督管理機(jī)制運(yùn)作情況?？雌涫欠窠⒘艘?guī)范有效的財(cái)政資金投入項(xiàng)目建設(shè)管理和內(nèi)控制度,是否制定了財(cái)政資金投入項(xiàng)目建設(shè)“五專(zhuān)”制度,即專(zhuān)款、專(zhuān)戶(hù)、專(zhuān)用、專(zhuān)賬、專(zhuān)人負(fù)責(zé)的制度;是否建立了項(xiàng)目資金投入使用跟蹤回訪、績(jī)效考評(píng)與獎(jiǎng)罰制度,以及各項(xiàng)制度是否正常運(yùn)行,執(zhí)行有效。
四審財(cái)政資金具體使用情況。要重點(diǎn)看其項(xiàng)目建設(shè)資金支出的原始憑證是否有嚴(yán)格的審批手續(xù),所報(bào)銷(xiāo)的發(fā)票是否合法有效,所報(bào)銷(xiāo)的內(nèi)容是否真實(shí)、用途是否符合規(guī)定要求,所采購(gòu)的項(xiàng)目是否優(yōu)質(zhì),數(shù)量是否真實(shí),價(jià)格是否合理,是否存在盲目采購(gòu),浪費(fèi)資金的現(xiàn)象和舞弊的行為。
五審項(xiàng)目資金投入轉(zhuǎn)化為資本和績(jī)效情況?？雌漤?xiàng)目資金投入未產(chǎn)生或欠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)績(jī)效和未達(dá)到預(yù)測(cè)的經(jīng)濟(jì)效益、經(jīng)濟(jì)效率和經(jīng)濟(jì)效果的原因,并要提出有價(jià)值的意見(jiàn)和建議。
(六)科學(xué)擬制績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系。財(cái)政資金投入項(xiàng)目建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià),實(shí)際上就是對(duì)財(cái)政公共資金支出效果的綜合評(píng)價(jià),既不能用固態(tài)和靜止的觀點(diǎn)去評(píng)價(jià),也不能只顧眼前利益、局部利益、經(jīng)濟(jì)效益,而是要用科學(xué)和發(fā)展的觀點(diǎn),著眼于生態(tài)環(huán)境的改善、人們生命財(cái)產(chǎn)安全、生產(chǎn)力水平、人們生活質(zhì)量提高和有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)和科學(xué)的可持續(xù)的發(fā)展。因此,我認(rèn)為應(yīng)把握好以下幾個(gè)原則:一是全面性原則?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置既要反映審計(jì)對(duì)象、經(jīng)營(yíng)狀況和財(cái)務(wù)成果,又要反映其管理水平和經(jīng)營(yíng)能力,還要有非財(cái)務(wù)指標(biāo),這樣才能從各個(gè)不同的角度,對(duì)審計(jì)對(duì)象進(jìn)行全面綜合分析、評(píng)價(jià);二是科學(xué)性原則?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置既要考慮指標(biāo)自身的科學(xué)性、合理性,又要結(jié)合實(shí)際遵循客觀規(guī)律,既有動(dòng)態(tài)指標(biāo),又要有靜態(tài)指標(biāo),既要有定性指標(biāo),又要有定量指標(biāo);三是可操作性原則?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置應(yīng)該簡(jiǎn)略清晰,便于操作和考核,無(wú)論是指標(biāo)所包括的內(nèi)容,還是指標(biāo)的計(jì)算等均應(yīng)力求簡(jiǎn)單,易于操作;四是比較性原則?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置還應(yīng)結(jié)合同類(lèi)項(xiàng)、同地區(qū)、同對(duì)象、歷史水平、現(xiàn)在水平相比較的有關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、技術(shù)指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)等參數(shù)予以分析評(píng)價(jià);五是實(shí)務(wù)性原則?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置還應(yīng)反映財(cái)政資金支出安排是否與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng),支出結(jié)構(gòu)是否符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政要求,是否滿(mǎn)足了社會(huì)公允的需要,國(guó)家的財(cái)政政策是否得到有效的貫徹落實(shí),財(cái)政預(yù)算編制是否優(yōu)化、分配是否體現(xiàn)了“成本——效益”的原則,是否實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目資金投入最小化,產(chǎn)出最大化。如財(cái)政投入項(xiàng)目建設(shè)資金實(shí)際到位率、投入項(xiàng)目建設(shè)資金使用率、投入項(xiàng)目建設(shè)資金閑置率、投入項(xiàng)目建設(shè)資金流失率、投入項(xiàng)目建設(shè)完工率、投入項(xiàng)目建設(shè)合格率、投入項(xiàng)目建設(shè)的績(jī)效能力等等,使其績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)真正做到實(shí)事求是、切實(shí)可行、客觀公正,確保績(jī)效審計(jì)的成果。
(作者單位:景德鎮(zhèn)市審計(jì)局)
