一、績效審計基礎(chǔ)工作薄弱
績效審計是財務審計的延伸,不再以真實性和合法性作為審計目標,所強調(diào)的是被審計機構(gòu)是否有效地管理和利用其資源,而且一般不用或很少再用財務審計作為鋪墊。因此,如果還沒有把與財務審計相關(guān)的真實性和合法性問題解決好,審計工作難以向績效審計方向轉(zhuǎn)型。目前我國的經(jīng)濟生活中違法亂紀行為還大量存在,審計機關(guān)每年都要揭露大量的違規(guī)行為,反腐敗仍是審計機關(guān)的一項重要任務。這種狀況的存在意味著審計部門不得不將大量的人力、物力、財力投入到財務審計工作中去,績效審計工作則因人力、物力、財力的投入不足而不能正常順利地開展,這無形中大大降低了績效審計工作的效率,也增加了績效審計工作的難度。
二、缺乏統(tǒng)一的法律保障
績效審計工作要取得實效,必須取得立法支持,而且要將其制度化、經(jīng)?；?。由于績效審計的理論、方法、技術(shù)等復雜性,目前,我國尚未出臺全國統(tǒng)一的有關(guān)績效審計的法律法規(guī),已出臺的地方性法律法規(guī)中涉及績效審計的內(nèi)容較少。全國僅有深圳市《深圳經(jīng)濟特區(qū)審計監(jiān)督條例》、湖南省《湖南省審計監(jiān)督條例》、珠海市《珠海經(jīng)濟區(qū)審計監(jiān)督條例》引入了績效審計的概念。從國外績效審計的發(fā)展來看,凡是績效審計開展得比較好的國家都較早地制定和頒布了績效審計準則及相關(guān)的規(guī)范。如美國是世界上最早制定績效審計準則的國家, 1972年6月,美國審計署發(fā)表被稱為黃皮書的《政府組織、項目、活動及職能的審計準則》的最初文本,即“公認的政府審計準則”,該準則對政府部門及其他非政府部門有公共資金的領(lǐng)域進行績效審計作了比較具體的規(guī)定。因此,必須盡快制訂出一整套獨立、科學合理、操作性強的績效審計法規(guī)體系,實現(xiàn)績效審計之依法審計。
三、財政預算管理體制的不規(guī)范
我國目前的預算體制離真正的公共預算體制還有較大的差距,主要存在以下幾個問題:第一,我國目前公共財政體制缺乏根本的制衡機制,改革很難徹底,也很難在政策執(zhí)行上達到公開、透明、公正的本質(zhì)要求,這是我國財政體制產(chǎn)生一切問題的根源。我國目前的財政體制主要是財政部集預算編制、執(zhí)行于一身,同時其他部委如發(fā)改委、教育部等也享有部分的預算編制權(quán)力,而作為預算審核、批準、監(jiān)督機構(gòu)的人大常常又缺乏實際的審核、監(jiān)督功能,這實際上就從制度上弱化了預算的嚴肅性、公開性、透明性的特點。第二,預算編制技術(shù)方法比較粗放簡單。大多數(shù)部門預算的編制方法依然是基數(shù)法或是變相的基數(shù)增減法,并不是采用完全的零基預算法,采用這種方法,雖然簡便易行,但其不科學、不規(guī)范、不公平問題有違預算的本質(zhì)要求。第三,預算程序法律嚴肅性的缺失。我國《預算法》雖然明文規(guī)定,財政年度從1月1日至12月31日,但是對預算的編制、資金的撥付等時間安排上都缺乏嚴格的制約,使得我國的預算常常在沒有嚴格經(jīng)濟預測的基礎(chǔ)上匆匆編制,匆匆上馬,這就必然造成預算編制粗糙,透明度差的弊病,再加上人大每年三月才開始審議,造成一是出現(xiàn)數(shù)月的預算真空,二是審議和監(jiān)督也往往流于形式,缺乏實質(zhì)性的制度約束。因此,審計部門往往由于預算不合理和過粗的問題而無從下手或需要耗費相當?shù)娜肆Α⑽锪拓斄Σ拍芘迨聦嵉恼嫦?這就大大削弱了審計部門的效率,不利于審計部門及時向政府提供有用的管理信息,進而影響到我國績效審計的順利開展。我國目前的預算體制離真正的公共預算體制還有較大的差距,主要存在以下幾個問題:第一,我國目前公共財政體制缺乏根本的制衡機制,改革很難徹底,也很難在政策執(zhí)行上達到公開、透明、公正的本質(zhì)要求,這是我國財政體制產(chǎn)生一切問題的根源。我國目前的財政體制主要是財政部集預算編制、執(zhí)行于一身,同時其他部委如發(fā)改委、教育部等也享有部分的預算編制權(quán)力,而作為預算審核、批準、監(jiān)督機構(gòu)的人大常常又缺乏實際的審核、監(jiān)督功能,這實際上就從制度上弱化了預算的嚴肅性、公開性、透明性的特點。第二,預算編制技術(shù)方法比較粗放簡單。大多數(shù)部門預算的編制方法依然是基數(shù)法或是變相的基數(shù)增減法,并不是采用完全的零基預算法,采用這種方法,雖然簡便易行,但其不科學、不規(guī)范、不公平問題有違預算的本質(zhì)要求。第三,預算程序法律嚴肅性的缺失。我國《預算法》雖然明文規(guī)定,財政年度從1月1日至12月31日,但是對預算的編制、資金的撥付等時間安排上都缺乏嚴格的制約,使得我國的預算常常在沒有嚴格經(jīng)濟預測的基礎(chǔ)上匆匆編制,匆匆上馬,這就必然造成預算編制粗糙,透明度差的弊病,再加上人大每年三月才開始審議,造成一是出現(xiàn)數(shù)月的預算真空,二是審議和監(jiān)督也往往流于形式,缺乏實質(zhì)性的制度約束。因此,審計部門往往由于預算不合理和過粗的問題而無從下手或需要耗費相當?shù)娜肆?、物力和財力才能弄清事實的真?這就大大削弱了審計部門的效率,不利于審計部門及時向政府提供有用的管理信息,進而影響到我國績效審計的順利開展。 四、未構(gòu)建統(tǒng)一的績效審計標準
在績效審計中,審計標準是用來衡量、考核、評價審計對象效益高低、優(yōu)劣的標準和尺度,也是審計人員提出審計意見、做出審計結(jié)論的基本依據(jù)。因此,在績效審計中,選擇和確立合適的審計標準是非常重要的一環(huán)。只有正確選用績效審計標準,才能進行客觀、準確的評價。績效審計包含經(jīng)濟性、效率性和效益性的審計,都是通過對投入和產(chǎn)出的比較和分析。由于政府活動是為社會提供服務的,具有非贏利性特點,對產(chǎn)出的把握較難,產(chǎn)出不僅包括經(jīng)濟效益,還包括社會效益、政治效益、軍事效益等,而社會效益、政治效益、軍事效益等的難以準確計量,也難以和經(jīng)濟效益相比較分析。不同的審計項目會選擇不同的審計標準,甚至是同一項目,會有多種不同的衡量標準,采用不同的衡量標準,得出的結(jié)論會有天壤之別。這使得每開展一項績效審計,審計人員都必須在現(xiàn)場審計開始前,就衡量績效的標準問題與被審計單位進行協(xié)商,或者尋求一種公認的、不存在異議的評價標準。因此,衡量標準的難確定,給績效審計人員客觀公正地提出評價意見造成了困難。
五、審計人員素質(zhì)難以適應績效審計要求
績效審計需要多樣化和創(chuàng)新的方法,需要多學科的知識。傳統(tǒng)的財務審計人員視野相對狹窄,缺乏評價政府工作績效的意識、知識及技術(shù)技能。審計人員在開展績效審計時需具備相應的獨立性和勝任能力。這里的勝任能力除了傳統(tǒng)財務審計所要求的勝任能力的含義外,還要求審計人員具有不同于一般的政府工作人員的才能和更加專門的專業(yè)知識,能夠深刻地理解政府審計工作,在評議政府業(yè)績時形成深刻而中肯的判斷。在我國,審計人員的配置呈現(xiàn)出知識結(jié)構(gòu)單一、技能素養(yǎng)差距大的非均衡特點,精通財務會計知識的人員占了大多數(shù),而掌握管理學、社會學、技術(shù)經(jīng)濟、計算機、法律、心理學、工程學等方面知識的非財經(jīng)類專業(yè)人員則嚴重缺乏。這種人員配置狀況已成為制約績效審計發(fā)展的關(guān)鍵因素,將不利于對績效進行全面、客觀、公正的分析評價。
更重要是如何利用績效審計結(jié)果去優(yōu)化政府辦事效率,強化政府責任,而這其中最重要的就是將績效審計與行政問責兩者相結(jié)合。但目前我國行政問責制度剛剛起步,績效審計與行政問責結(jié)合有以下幾個難點:第一,行政體制中責權(quán)不清,職位分類制度不完善,責任歸屬不清晰。行政官員具體承擔什么責任,是領(lǐng)導責任、直接責任還是間接責任,到現(xiàn)在未知都是粗線條的。第二,根據(jù)績效審計結(jié)果所發(fā)現(xiàn)的問題,對照行政部門與人員的職責,如何追求相關(guān)部門和人員責任,由誰追究,追究的尺度是什么,這些尚不明確。第三,績效審計、行政問責都屬于政府行政管理活動,應該接受人民監(jiān)督,人民對績效審計、行政問責的監(jiān)督制度尚待建立健全。因此,績效審計與行政問責制度難以有效結(jié)合造成績效審計結(jié)果利用效率不高,從而影響績效審計工作本身的效率。
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