鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村工作中的關(guān)鍵位置,引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計活動產(chǎn)生的必然性。但由于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計性質(zhì)模糊,法律地位不明確,也沒有統(tǒng)一的規(guī)章制度可循,各地審計模式各異,而且普遍在規(guī)范性、可操作性和權(quán)威性上存在問題,嚴重影響了審計的效率效果。因此,必須根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求,創(chuàng)建合理、規(guī)范、有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計模式,更好地為建設(shè)社會主義新農(nóng)村服務(wù)。
一、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計模式的利弊分析
鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計是人們按審計所處的區(qū)域來稱謂的,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作在實踐中的一個創(chuàng)造,在我國審計體系中找不到歸屬。目前,國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計尚未立法,審計工作的開展也沒有統(tǒng)一的規(guī)章制度可以遵循。因此,造成各地區(qū)的審計模式不盡相同,但概括起來可以分為三種:鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計模式、上級派駐審計模式和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計模式。
(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計模式。這個審計模式當(dāng)中,包括以農(nóng)村經(jīng)營管理站為審計主體、以村屯經(jīng)濟活動為審計對象的農(nóng)村內(nèi)部審計,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理辦公室為審計主體、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)濟活動為審計對象的企業(yè)內(nèi)部審計和由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門代行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所財務(wù)審計。在這個審計模式當(dāng)中,每個個體相對獨立,其機構(gòu)性質(zhì)是內(nèi)部審計。工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接領(lǐng)導(dǎo)并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé),業(yè)務(wù)上接受上級主管機關(guān)和國家審計機關(guān)的指導(dǎo)。這種審計模式將其審計職能直接分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬的各職能管理部門,無須設(shè)立專門的審計機構(gòu)、配備專職審計人員,操作起來簡便易行。但是由于這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計其內(nèi)部審計本質(zhì)屬性的局限,審計的獨立性和權(quán)威性較弱,不能充分發(fā)揮審計監(jiān)督職能。同時審計機構(gòu)及審計人員的兼職設(shè)置也大大降低了審計人員的積極性,無法更好地開展審計工作。
(二)上級派駐審計模式。這種審計模式就是在縣級審計機關(guān)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計科或者按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟區(qū)域關(guān)系下派鄉(xiāng)審計辦事處。這種審計監(jiān)督模式屬于國家審計,其工作直接對縣級審計機關(guān)負責(zé),在審計監(jiān)督的執(zhí)行方式上屬于上審下,由于這種審計模式在人、財、物方面均不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的控制,具有較強的獨立性和超脫性,因此其優(yōu)點是審計監(jiān)督力度大,權(quán)威性強。但是這種審計監(jiān)督與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全脫離,也導(dǎo)致了審計工作過于偏重對經(jīng)濟案件的查處,而忽略了其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的宏觀管理和宏觀調(diào)控中的重要作用。同時,這種模式由于人員編制有限,導(dǎo)致了審計工作覆蓋面不大,連續(xù)性不強的弊端,不能全面、及時地反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟運行情況。
(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計模式。這種審計模式就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計所,直接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo),工作對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)。與上面兩種審計模式相比,這種審計模式既具備一定的獨立性和權(quán)威性,又有較強的宏觀性和服務(wù)性,因此更加有利于維護本地區(qū)的經(jīng)濟秩序,加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的宏觀管理和宏觀調(diào)控。但是由于這種模式目前尚沒有確切的法律地位,其機構(gòu)設(shè)置既不屬于國家審計,又不屬于內(nèi)部審計和社會審計,性質(zhì)的不確定性,使其在開展審計業(yè)務(wù)時既無明確的法律法規(guī)可以依據(jù),又無統(tǒng)一的制度規(guī)范可以遵循,造成了審計工作自身的混亂狀態(tài)。
二、探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計“監(jiān)審合一”新模式的構(gòu)想
鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的模式是在實踐中不斷創(chuàng)新和發(fā)展的,上述三種審計模式在特定的時期和經(jīng)濟環(huán)境中發(fā)揮了特定的作用,但隨著實踐對它們的檢驗結(jié)果逐漸明晰以及農(nóng)村經(jīng)濟形勢的不斷變化,它們的不足之處逐漸顯露出來。因此,盡快完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計體制,建立一種合理、規(guī)范、有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計模式勢在必行。有觀點認為,修改和完善現(xiàn)行的憲法和審計法律體系,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立鄉(xiāng)一級國家審計機關(guān),配備專職審計人員,對鄉(xiāng)級財政、所屬村居、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、各職能站所及鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他經(jīng)濟組織進行審計監(jiān)督。此模式雖然在獨立性等方面具有一定的優(yōu)勢,但面臨著修改憲法和相關(guān)法律、增設(shè)機構(gòu)、增加人員編制等一系列復(fù)雜的問題,在短期內(nèi)很難實現(xiàn)。要完善上級派駐審計模式和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計模式,同樣要面臨政府精簡機構(gòu)、控制人員編制等問題,難以操作,可行性不強。對此,筆者認為在不需要修改法律、增設(shè)機構(gòu)、增加人員編制的前提下,根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟和社會的發(fā)展情況,改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計舊模式,探索“監(jiān)審合一”的新模式,是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計最具可行性的方案。同時,國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計尚沒有明確規(guī)定,也為探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計新模式提供了充分的操作空間。
(一)農(nóng)村經(jīng)濟和社會的發(fā)展迫切要求改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計模式。一是隨著農(nóng)村集體企業(yè)改制基本結(jié)束,多數(shù)企業(yè)已成為民營企業(yè),少數(shù)集體資產(chǎn)參股的企業(yè),集體資產(chǎn)一般不占主導(dǎo)地位,企業(yè)對政府的利潤分配主要采取定額上繳或協(xié)議上繳的方式,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的審計對象基本消失;二是通過兩輪政府機構(gòu)改革,鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬事業(yè)單位的數(shù)量已大幅減少,加之財務(wù)統(tǒng)管、會計集中核算等制度的推行,鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所財務(wù)已納入財政部門的日常監(jiān)督范圍;三是根據(jù)“村賬鄉(xiāng)管”的要求,鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門一方面管理村賬,另一方面又要對自己管理的村賬實施審計,顯然是不妥的。因此,原先鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門單獨開展審計監(jiān)督工作的模式必須破除,根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展形勢,需要形成統(tǒng)一、獨立、具有權(quán)威性的內(nèi)部審計新模式。紀檢監(jiān)察部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)享有較高的政治地位和威懾力,由其牽頭成立財政、農(nóng)經(jīng)、企管等部門專(兼)職審計人員參與的內(nèi)部審計機構(gòu),必要時面向社會競聘具有注冊會計師、會計師、審計師等資質(zhì)和職稱的專家組成協(xié)審隊伍,向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府負責(zé),可以將黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督與審計監(jiān)督充分結(jié)合,能夠有效避免外部干擾,有利于保持審計工作的獨立性,擴大審計覆蓋面,強化審計工作力度。
(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“監(jiān)審合一”內(nèi)部審計模式可以實現(xiàn)資源互補,形成監(jiān)督合力。紀檢監(jiān)察工作與審計工作在業(yè)務(wù)上有著相通性,即維護國家財經(jīng)紀律的執(zhí)行,其執(zhí)法對象都包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。通過成立“監(jiān)審合一”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計機構(gòu),能夠使部門優(yōu)勢、人力資源、信息資源等方面進一步優(yōu)化配置,促進廉政工作力量有效整合。一是部門優(yōu)勢得到優(yōu)化配置,紀檢監(jiān)察部門對執(zhí)法對象全面性檢查,側(cè)重點一般在政令暢通和經(jīng)濟案件方面,維護行政紀律,改善行政管理,提高行政效能,促進廉政建設(shè);審計部門是緊緊圍繞國家財政經(jīng)濟秩序開展工作,促進廉政建設(shè),保障國民經(jīng)濟健康發(fā)展。兩者雖然都是促進廉政建設(shè),但紀檢監(jiān)察工作力度明顯,手段豐富;而審計工作往往依靠傳統(tǒng)的方式方法,監(jiān)督警示作用較弱,容易走形式,兩者結(jié)合能夠加大廉政工作力度。二是人力資源得到優(yōu)化配置,紀檢監(jiān)察部門一般在經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)力量上比較薄弱,人員經(jīng)濟學(xué)專業(yè)性相對較差,基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)表現(xiàn)的更為明顯;而審計部門往往專業(yè)人才較多,兩者結(jié)合可以形成業(yè)務(wù)技術(shù)上的互補。三是信息資源得到優(yōu)化配置,審計部門往往出于自身利益考慮,對發(fā)現(xiàn)的問題經(jīng)常以罰代管、一罰了之;同時紀檢監(jiān)察部門案件線索往往局限于信訪舉報,信息面偏窄,兩者結(jié)合可以使信息資源得到及時共享,不給違紀違規(guī)單位和個人可乘之機。
(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“監(jiān)審合一”內(nèi)部審計模式符合我國的政治制度環(huán)境與歷史傳統(tǒng)。從政治制度角度來看,我國的政治制度不同于西方發(fā)達國家,西方發(fā)達國家實行“三權(quán)分立”,有強大的立法機關(guān),然而我國是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主專政的社會主義國家,人大作為立法機關(guān),雖然是最高權(quán)力機關(guān),但現(xiàn)實中人大的權(quán)力有些虛置,政府擁有十分強大的權(quán)力,將監(jiān)察和審計聯(lián)合統(tǒng)一行使行政監(jiān)督職能,既有利于加強黨和政府對經(jīng)濟的控制與監(jiān)督,又強化了政府經(jīng)濟決策、執(zhí)行與監(jiān)督高度統(tǒng)一的體制,使政府在國家政治經(jīng)濟生活中擁有更加實際的控制權(quán)和操作權(quán);從歷史傳統(tǒng)的角度來看,審計與監(jiān)察相結(jié)合的形式歷時最久,幾乎貫穿中國封建社會的始終,因此在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“監(jiān)審合一”內(nèi)部審計模式,向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府負責(zé),是符合我國的政治制度環(huán)境與歷史傳統(tǒng)的。此外,現(xiàn)代部門和單位內(nèi)部審計機構(gòu)設(shè)置中,也通常將監(jiān)察和審計工作設(shè)為同一個機構(gòu)或合署辦公,有利于行政監(jiān)督工作的順利開展。
(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“監(jiān)審合一”內(nèi)部審計模式可為我國國家審計模式由行政型向立法型轉(zhuǎn)變提供經(jīng)驗。當(dāng)前我國國家審計的行政型審計模式是由我國現(xiàn)階段政治大環(huán)境的特點所決定,但是也應(yīng)看到從長遠角度分析,我國國家審計模式由行政型向立法型轉(zhuǎn)變是大勢所趨,因為:1、我國的基本政體是人民代表大會制,這種政體在客觀上要求人民代表大會必須有效監(jiān)督國務(wù)院正確履行法律規(guī)定的職責(zé),國務(wù)院也有義務(wù)接受人民代表大會的監(jiān)督,我國現(xiàn)行政治框架對國家審計機關(guān)行政型模式向立法型模式轉(zhuǎn)變既提出了要求,也提供了先決條件;2、隨著我國社會主義民主政治的進一步發(fā)展必然要求立法部門擁有有效的法律監(jiān)督機制和手段,因此將國家審計由行政型向立法型轉(zhuǎn)變既符合社會主義民主政治的發(fā)展方向,也是完善人民代表大會制度的重要途徑和手段;3、在審計實踐中,審計機關(guān)代擬政府向人民代表大會提出的預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計工作報告,經(jīng)政府同意后,由審計機關(guān)代作報告,并在現(xiàn)場回答人民代表大會常務(wù)委員會的質(zhì)詢,可以看作是向立法型模式轉(zhuǎn)變的嘗試,也可看作是向立法型模式的過渡。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的一級政府,通過積極探索向黨委、人大、政府負責(zé)的“監(jiān)審合一”審計模式,可以為今后國家審計模式由行政型向立法型轉(zhuǎn)變提供寶貴經(jīng)驗。
參考文獻
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