近幾年，雖然縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐不斷加快，但縣鄉(xiāng)財(cái)力卻增長(zhǎng)緩慢，縣鄉(xiāng)收支矛盾仍然相當(dāng)突出,縣鄉(xiāng)財(cái)政仍十分困難，嚴(yán)重影響了縣鄉(xiāng)政府機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。究其原因,主要是由于縣鄉(xiāng)收入萎縮，債務(wù)負(fù)擔(dān)重,財(cái)政供養(yǎng)人員膨脹,縣鄉(xiāng)配套項(xiàng)目多,支出規(guī)模大,財(cái)政入不敷出以及現(xiàn)行財(cái)政體制不合理等造成的。綜合各種因素分析，造成縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的主要原因有以下幾個(gè)方面：
一是縣鄉(xiāng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，發(fā)展缺乏創(chuàng)新，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致收入萎縮，增長(zhǎng)乏力。
縣鄉(xiāng)企業(yè)大都屬于基礎(chǔ)設(shè)施條件差、技術(shù)落后、結(jié)構(gòu)單一、傳統(tǒng)型、資源型、污染型的粗加工小企業(yè)，它們經(jīng)營(yíng)方式僵化，思想觀念陳舊，產(chǎn)品附加值低，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，再加上經(jīng)營(yíng)管理不善，不能及時(shí)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下現(xiàn)代企業(yè)制度，原有的支柱企業(yè)紛紛關(guān)閉破產(chǎn)，縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)沒有適應(yīng)市場(chǎng)化改革，沒能及時(shí)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，培育出新的產(chǎn)業(yè)、新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，使縣鄉(xiāng)財(cái)政收入急劇萎縮，財(cái)政遇到了前所未有的困難。以安陽(yáng)縣為例，安陽(yáng)縣的五大支柱行業(yè)是鋼鐵、焦化、紡織、煤炭和水泥，財(cái)政收入主要依賴這五大行業(yè)，但這些行業(yè)都屬于污染比較嚴(yán)重、資源消耗大的粗加工型傳統(tǒng)行業(yè)，一直是安陽(yáng)縣的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，由于國(guó)家宏觀政策的調(diào)整，對(duì)增長(zhǎng)過(guò)熱的鋼鐵、水泥行業(yè)限制發(fā)展，對(duì)煤礦實(shí)行資源整合，對(duì)污染嚴(yán)重的企業(yè)進(jìn)行治理整頓，安陽(yáng)縣為此關(guān)停了264家企業(yè)，致使安陽(yáng)縣財(cái)政收入急劇下降。
二是縣鄉(xiāng)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)重，加劇了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
很多縣鄉(xiāng)不考慮實(shí)際，不考慮財(cái)政承受能力，大搞“形象工程”、“政績(jī)工程”，鋪張浪費(fèi)嚴(yán)重，不考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，片面追求短期效益，盲目辦企業(yè)上項(xiàng)目，大量舉借債務(wù)興建所謂的“高標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)際化、現(xiàn)代化”的設(shè)施和項(xiàng)目，近幾年，各地大興縣鄉(xiāng)道路建設(shè)和新建學(xué)校，修的公路一條比一條好，一條比一條標(biāo)準(zhǔn)高，普普通通的縣鄉(xiāng)公路修得標(biāo)準(zhǔn)比國(guó)道、省道、高速都高，新建的學(xué)校稱得上一流，看上去非常漂亮美觀，可縣鄉(xiāng)財(cái)力在哪兒，只能靠大量貸款和借款解決，不論是政府直接借的，還是政府擔(dān)保借的，到最后都是政府買單，巨額的債務(wù)和利息負(fù)擔(dān)加劇了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，收入增長(zhǎng)部分常常滿足不了償債需要，使政府陷入債務(wù)危機(jī)，進(jìn)一步加劇了財(cái)政困難。截止2004年底，安陽(yáng)縣縣鄉(xiāng)政府直接顯性債務(wù)余額1.9億元，而當(dāng)年全縣一般預(yù)算收入也不過(guò)是3.46億元，債務(wù)占收入比重高達(dá)54.9%。
三是財(cái)政供養(yǎng)人員惡性膨脹，縣鄉(xiāng)財(cái)政不堪重負(fù)
近幾年，按照中央政策，為減輕縣鄉(xiāng)財(cái)政壓力，對(duì)縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了幾次大的改革，對(duì)人員實(shí)行精減分流，雖然取得了一定的成效，但不夠徹底。部分縣鄉(xiāng)出現(xiàn)反彈，人員甚至越減越多，個(gè)別縣鄉(xiāng)編制管理混亂，亂設(shè)機(jī)構(gòu)，亂進(jìn)人員現(xiàn)象嚴(yán)重，特別是亂增事業(yè)編制、亂設(shè)事業(yè)單位和亂進(jìn)事業(yè)人員等，黨政領(lǐng)導(dǎo)在任期內(nèi)普遍存在進(jìn)人現(xiàn)象，沒權(quán)進(jìn)人的單位也安排大量的臨時(shí)人員，財(cái)政供養(yǎng)人員惡性膨脹，再加上不斷提高工資標(biāo)準(zhǔn)，濫發(fā)地方津貼補(bǔ)貼等，使財(cái)政保運(yùn)轉(zhuǎn)都非常困難。
四是支出規(guī)模不斷增長(zhǎng)，上級(jí)要求地方配套項(xiàng)目多，縣鄉(xiāng)財(cái)力往往滿足不了。
農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生、社保、科技等法定支出按政策規(guī)定必須保持一定比例的增長(zhǎng)，而縣鄉(xiāng)財(cái)力增長(zhǎng)有限，預(yù)算安排難以滿足，為此縣鄉(xiāng)財(cái)政多采取向上級(jí)爭(zhēng)取資金的方法，但在向中央申請(qǐng)?？顣r(shí)，上級(jí)往往要求地方財(cái)政配套，甚至有些項(xiàng)目本來(lái)由上級(jí)安排，理應(yīng)由上級(jí)負(fù)擔(dān)、落實(shí)全部資金，上級(jí)卻往往也要求地方配套，近幾年，上級(jí)財(cái)政要求配套的項(xiàng)目越來(lái)越多，如：農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、衛(wèi)生、教育、社保等，這無(wú)形中加大了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，由于縣鄉(xiāng)無(wú)財(cái)力配套，縣鄉(xiāng)政府也無(wú)權(quán)改變項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法統(tǒng)籌縣鄉(xiāng)支出范圍，導(dǎo)致虛假配套、空轉(zhuǎn)等財(cái)政違紀(jì)現(xiàn)象發(fā)生。
五是現(xiàn)行財(cái)政管理體制不盡合理。
按照現(xiàn)行分稅制財(cái)政管理體制，中央集中了75%的增值稅和60%所得稅，省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)財(cái)政僅僅分享增值稅的25%和所得稅的40%，該體制使中央政府集中了大量財(cái)力，增強(qiáng)了中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，但是卻削弱了地方財(cái)力，特別是對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政影響巨大。縣鄉(xiāng)財(cái)政收入增長(zhǎng)主要是依靠這兩大稅種，兩大稅種是縣鄉(xiāng)財(cái)政增長(zhǎng)最快、最具活力、影響最大的財(cái)源，但由于上級(jí)財(cái)政集中了大部分，留給縣鄉(xiāng)只有很少一部分，縣鄉(xiāng)企業(yè)發(fā)展越快，收入增長(zhǎng)越快，上解中央財(cái)政的越多，對(duì)中央貢獻(xiàn)越大，留給縣鄉(xiāng)的收入和財(cái)力下降越快，縣鄉(xiāng)財(cái)力并沒有因?yàn)槭杖朐鲩L(zhǎng)而增加多少財(cái)力，極大地影響了縣鄉(xiāng)組織收入的積極性。雖然近幾年中央加大了對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度，但由于追加的大都是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，必須?？顚Ｓ?，并沒有使縣鄉(xiāng)可用財(cái)力增加，相反，有些專款還需要地方配套，反而加大了縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)，這也是造成縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的主要原因之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1994實(shí)行分稅制到2004年，安陽(yáng)縣完成增值稅19.7億元,上解中央財(cái)政達(dá)14.7億，縣鄉(xiāng)財(cái)政只留下5億元,占上解收入的比重僅僅為34%，2002年后,所得稅實(shí)行中央與地方共享后,兩年安陽(yáng)縣又上解所得稅7052萬(wàn)元。2004年安陽(yáng)縣財(cái)政一般預(yù)算收入達(dá)到3.46億元,但也僅僅是個(gè)“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”的吃飯財(cái)政。
分析縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的原因，可以看出有縣鄉(xiāng)政府自身的原因，也有體制上的原因，如何緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難促進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政良性運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)前財(cái)政發(fā)展的重要課題。我認(rèn)為應(yīng)采取“自身發(fā)展、加強(qiáng)調(diào)控、完善體制、強(qiáng)化管理”等辦法。
一要立足自身，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展。
發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)是緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的重要途徑?？h鄉(xiāng)政府要立足自身，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，下大力氣扶持能源消耗少、環(huán)境污染小、工業(yè)附加值高、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益好的新興產(chǎn)業(yè)，充分利用社會(huì)資本和民間資本，大力發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和第三產(chǎn)業(yè)，努力培育具有本地特色和優(yōu)勢(shì)的新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，不斷優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，幫助解決制約傳統(tǒng)支柱企業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)一步引導(dǎo)縣鄉(xiāng)龍頭企業(yè)深化產(chǎn)權(quán)制度和分配制度改革，支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，積極參與產(chǎn)品創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，促進(jìn)一批非公有制企業(yè)做強(qiáng)、做大、做優(yōu)，做大縣鄉(xiāng)財(cái)政蛋糕，增強(qiáng)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁。
二要充分發(fā)揮中央、省對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的調(diào)控作用。
繼續(xù)深化縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革，加快人事制度改革步伐，推進(jìn)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作，精減壓縮財(cái)政供養(yǎng)人員，將機(jī)構(gòu)、人員編制等上收上一級(jí)政府管理，杜絕縣鄉(xiāng)擅自增減機(jī)構(gòu)和人員，保證今后縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)人員只減不增，切實(shí)減輕縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)；創(chuàng)新省市對(duì)縣鄉(xiāng)的財(cái)政管理方式，完善現(xiàn)行財(cái)政管理體制，進(jìn)一步擴(kuò)大“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革試點(diǎn)范圍，規(guī)范縣鄉(xiāng)財(cái)政收支，明確縣鄉(xiāng)財(cái)權(quán)和事權(quán)；加大對(duì)縣鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)、科技、教育、衛(wèi)生、社保等方面的財(cái)政投入，調(diào)動(dòng)縣鄉(xiāng)組織收入的積極性，促進(jìn)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。
三是完善財(cái)政體制，加大縣鄉(xiāng)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付力度。
現(xiàn)行分稅制財(cái)政管理體制，使國(guó)家財(cái)政集中了大量財(cái)力，國(guó)家宏觀調(diào)控能力顯著增強(qiáng)，為保證縣鄉(xiāng)基層政府的執(zhí)政能力，促進(jìn)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，中央財(cái)政要進(jìn)一步完善財(cái)政體制，適當(dāng)提高縣鄉(xiāng)主要稅種的分成比例，或提高主要稅種稅收增量部分對(duì)縣鄉(xiāng)的返還比例，或下放部分稅收管理權(quán)，或重新確定地方固定收入范圍，適當(dāng)增加縣鄉(xiāng)固定收入部分；上級(jí)財(cái)政要規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，進(jìn)一步加大對(duì)縣鄉(xiāng)的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付力度，盡量減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，特別是減少需要縣鄉(xiāng)配套的轉(zhuǎn)移支付，不斷增強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政保障能力。
四是強(qiáng)化縣鄉(xiāng)財(cái)政管理。
按照科學(xué)發(fā)展觀要求，科學(xué)規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)有序的財(cái)政管理制度是保證縣鄉(xiāng)財(cái)政健康持續(xù)發(fā)展的興財(cái)之道?？h鄉(xiāng)要加強(qiáng)收入征管，堅(jiān)持依法治稅，規(guī)范非稅收入，挖掘收入潛力，確保收入應(yīng)收盡收；要明確縣鄉(xiāng)政府支出責(zé)任，屬于哪級(jí)政府承擔(dān)的支出責(zé)任，由哪級(jí)政府承擔(dān)，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)嫁給下級(jí)政府，特別是縣鄉(xiāng)政府；要調(diào)整縣鄉(xiāng)支出結(jié)構(gòu)，合理確定縣鄉(xiāng)財(cái)政支出順序，強(qiáng)化縣鄉(xiāng)財(cái)政管理，按照“一要吃飯，二要建設(shè)”的原則，首先縣鄉(xiāng)要“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”，其次才能集中財(cái)力辦事情，要確保農(nóng)業(yè)、教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等法定支出合理增長(zhǎng)，確保重點(diǎn)支出、項(xiàng)目得以順利進(jìn)行；要加強(qiáng)預(yù)算約束，從嚴(yán)控制一般性支出，堅(jiān)決制止鋪張浪費(fèi)行為，杜絕各種勞民傷財(cái)?shù)摹罢?jī)工程”、“形象工程”，取消各種不切實(shí)際的達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)；制定新的債務(wù)管理辦法，建立統(tǒng)一的償債準(zhǔn)備金制度，全面清理和消化縣鄉(xiāng)政府債務(wù)，嚴(yán)禁縣鄉(xiāng)政府舉借新的債務(wù)；堅(jiān)持依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)、民主理財(cái)，完善部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)、收支兩條線等管理制度，提高縣鄉(xiāng)財(cái)政資金使用效益。
作者：李國(guó)青 文章來(lái)源：安陽(yáng)縣財(cái)政局
