一、現(xiàn)代行政管理的依法行政是民主法治行政,是行政法治的原則和核心
近代西方資產(chǎn)階級(jí)高舉反封建專(zhuān)制的大旗,提出“天賦人權(quán)論”、“社會(huì)契約論”、“人民主權(quán)學(xué)說(shuō)”等理論,宣傳群眾,武裝人民,發(fā)動(dòng)資產(chǎn)階級(jí)革命,摧毀封建專(zhuān)制統(tǒng)治,廢除教會(huì)特權(quán),以自由、平等、人權(quán)為政治主要內(nèi)容和目標(biāo),按“分權(quán)學(xué)說(shuō)”建立起憲政體制的現(xiàn)代國(guó)家。在憲政制度即民主政治下,權(quán)力分立,立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)分別由不同機(jī)關(guān)行使。國(guó)家職能分工使公共行政作為一種由行政機(jī)關(guān)這個(gè)特定主體從事的活動(dòng)分離出來(lái),推動(dòng)資產(chǎn)階級(jí)法治理論轉(zhuǎn)向以法治國(guó)、法治行政軌道。通過(guò)分權(quán),清除人治,推行法治,建立健全行政法律制度,把國(guó)家和政府的活動(dòng)都納入法律調(diào)整和規(guī)范的范圍?，F(xiàn)代國(guó)家憲政制度中的權(quán)力制衡機(jī)制,對(duì)行政權(quán)來(lái)說(shuō),主要是通過(guò)立法和司法途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政的監(jiān)督和控制,確保行政機(jī)關(guān)依法行政,避免和消除行政權(quán)力的運(yùn)用對(duì)公民或其他組織合法權(quán)益的侵犯和損害。
我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)為組織形式的人民民主專(zhuān)政,堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的政治協(xié)商制度。我國(guó)憲法規(guī)定:“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！薄叭嗣褚勒辗梢?guī)定,通過(guò)各種途徑和形式,管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù)?！薄皣?guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生,對(duì)它負(fù)責(zé),受它監(jiān)督?！睉椃ㄒ?guī)定,人民檢察院是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān),獨(dú)立行使檢察權(quán);人民法院是國(guó)家審判機(jī)關(guān),獨(dú)立行使審判權(quán);與行政機(jī)關(guān)是并列關(guān)系。在我國(guó),依法行政、民主法治行政是人民通過(guò)自己的代表機(jī)關(guān)設(shè)立行政機(jī)關(guān),行使權(quán)力管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù),并制定憲法和法律,加以調(diào)整、規(guī)范,使其置于權(quán)力機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下。我國(guó)憲法還賦予公民各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)、文化活動(dòng)的權(quán)利和對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)批評(píng)建議、申訴、控告、檢舉及取得損害賠償?shù)缺O(jiān)督權(quán)利,表明我國(guó)人民的民主權(quán)利有了憲法的充分保障,任何權(quán)力的行使均不得侵犯。體現(xiàn)了一個(gè)民主的法治國(guó)家所具有的人民主權(quán)至上,法律至上,以權(quán)力制約權(quán)力和以公民權(quán)利制衡國(guó)家權(quán)力的基本特征。這既是對(duì)人民當(dāng)家作主的充分肯定,也是法高于權(quán)的“法治”精神的重要標(biāo)志,為實(shí)現(xiàn)民主政治,依法行政,提供了憲法根據(jù)。這種制約都是通過(guò)法定的權(quán)力和法定的權(quán)利來(lái)實(shí)現(xiàn)的,是依法行政的根本保障。
依法行政是現(xiàn)代行政管理的一條根本法律原則,是行政法治的核心和內(nèi)在要求。它是政府與法的關(guān)系的一條基本準(zhǔn)則,表明法是高于行政的。依法行政之所以為行政法治的原則和核心,是它能保證在行政領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)民主法制化和法制民主化,使民主有法治的保障,使法治成為民主的法治,不是專(zhuān)制的法治。行政機(jī)關(guān)作為權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)必須依法行政。在西方三權(quán)分立的國(guó)家亦即必須服從旨在實(shí)現(xiàn)民主政治的內(nèi)容與目標(biāo)的法律。在我國(guó)必須服從旨在保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由,尊重和保障人權(quán),實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的法律。我國(guó)憲法規(guī)定:“國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一與尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！边@個(gè)規(guī)定最集中最精辟地概括了我國(guó)社會(huì)主義的法治精神,明確昭示我國(guó)推行憲治、法治,國(guó)家依靠法律治國(guó),重點(diǎn)治理或制約國(guó)家權(quán)力,即依法治權(quán)、治吏。同時(shí)也是對(duì)依法行政原則內(nèi)容的最明確、最深刻的規(guī)定。依法行政,首先,要以法治吏,其次,政府要依照法律行使權(quán)力?！耙苑ㄖ卫簟?即依靠法律治理政府,制約行政權(quán)力。務(wù)必職權(quán)法定,依法授權(quán)。無(wú)職權(quán)便無(wú)行政,但職權(quán)要合法產(chǎn)生,不能由行政機(jī)關(guān)自行設(shè)定。非法定之權(quán)則為特權(quán)。以法治吏實(shí)質(zhì)是治權(quán)。用法律管好權(quán),一要管住權(quán)力來(lái)源,二要管住權(quán)力行使。用法管好權(quán)力行使,既要管住行使過(guò)程,又要管住行使后果。管住權(quán)力行使過(guò)程要求行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力管理行政事務(wù),必須以憲法和法律為根據(jù),符合法定的職責(zé)、權(quán)限和行使的步驟、方式、手段。同時(shí)還要求行政機(jī)關(guān)在行使法律所賦予的自由裁量權(quán)時(shí),必須符合法律的目的、意圖和大多數(shù)人的公平正義觀念,合情合理和客觀適度,無(wú)損或盡量減少損害國(guó)家和人民的利益?？傊?現(xiàn)代行政管理的依法行政不僅指行政行為要形式上合法,而且還要在實(shí)質(zhì)上合法,符合法律的“正義性”。否則將導(dǎo)致越權(quán)、濫權(quán)或者失職、瀆職,構(gòu)成違法或不當(dāng)行政。管住權(quán)力行使后果,要求行政機(jī)關(guān)對(duì)其行政違法或不當(dāng)行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這樣,才能維持行政機(jī)關(guān)與公民之間在法律上的平衡,建立起國(guó)家與人民之間的正常關(guān)系,確保和發(fā)展公民的權(quán)利和自由,尊重和保障人權(quán)。
二、現(xiàn)代行政管理的依法行政是依法治國(guó)的關(guān)鍵
在西方發(fā)達(dá)國(guó)家,稱(chēng)當(dāng)代國(guó)家為行政國(guó)家,歷來(lái)十分重視國(guó)家行政活動(dòng)的依法性。無(wú)論從形式上要求政府行為必須有直接的法律依據(jù),還是從實(shí)質(zhì)上的法律正義性來(lái)確認(rèn)政府行為的合法性,都是從國(guó)家的法治原則出發(fā),維護(hù)“議會(huì)主權(quán)”,保障“國(guó)家法治”。英國(guó)的議會(huì)主權(quán)與法治原則和行政法的關(guān)系最為密切,其“越權(quán)無(wú)效”和“自然公正”的行政法原則,被認(rèn)為對(duì)于決定國(guó)家的權(quán)力和公民的權(quán)利的平衡發(fā)揮著重要的作用。美國(guó)甚至把“聯(lián)邦主義”、“分權(quán)主義”與“法治主義”的憲法原則,同時(shí)作為其行政法的基本原則。在法國(guó),行政法治原則被稱(chēng)為法治國(guó)原則,行政法治是維護(hù)法國(guó)統(tǒng)治階級(jí)利益的有效工具。可見(jiàn),行政法治與國(guó)家法治是緊密聯(lián)系的,同國(guó)家的長(zhǎng)治久安息息相關(guān)。
在我國(guó),依法行政被列入憲法中作為國(guó)家憲治的一項(xiàng)重要內(nèi)容提出來(lái),成為憲法原則的重要組成部分。黨的十五大報(bào)告指出“依法治國(guó),就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,依照憲法和法律規(guī)定,通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù),保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行,逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”在我國(guó),人民治理國(guó)家的“各種途徑和形式”主要是行政管理。國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、社會(huì)事務(wù)大量是國(guó)家行政事務(wù)?！氨ＷC國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行”,最根本在于依法行政。行政法治是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要內(nèi)容,依法行政是依法治國(guó)的標(biāo)志。
